公益创投：政府购买社会服务的新载体——以湖北省公益创投实践为例

崔光胜，耿 静

（1.中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022；2.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对进一步转变政府职能、改善公共服务作出了重大部署，明确要求在公共服务领域要更多地利用社会力量，加大政府购买服务的力度。当前为了满足社区居民的各项需求，政府急需社区社会组织的发展来承接政府的服务，但是现阶段，大多社区社会组织仍处于探索、发展阶段，社会组织注册或备案率不高，社区公益类、服务类组织较少，规范管理和运作体系还不完善，参与社区管理和服务的渠道和途径也不畅。因此，扶持和培育社区社会组织，并向社会组织购买服务已成为政府的一项重要任务。公益创投作为政府购买服务的新形式，对政府提高服务水平、社区、社工、社会组织“三社联动”以及增加社区社会资本，具有重要作用。本文着力对湖北省公益创投模式进行分析，探讨政府公益创投对政府购买服务的推动作用，以期不断促进我国社会公益事业的发展。

一、公益创投：政府购买社会服务的推进器

公益创投就是把经济生活中的“风险投资”或“创业投资”的理念延伸到公益社会组织的培育发展之中，它是一种创新性的社会公益发展理念和模式。公益创投也是政府为民众购买服务的一种形式创新，政府作为购买者，社区社会组织作为承接者，居民作为消费者，这种方式在政府、社区社会组织和社区三方实现了良性互动和多方共赢。[1]

（一）公益创投模式提升了政府提供服务的质量和效用。

社会管理和公共服务是政府职能的重要组成部分，由政府直接提供公共服务的方式往往缺乏效率，会耗费大量的时间和费用。公益创投鼓励更多的社会组织主动地去发现社区居民需求、参与公益性服务，重点扶持资助帮老、助残、救孤、济困等服务项目，避免了政府直接提供公共服务不及时和公共产品的低效率、高花费的弊端，并且具有更好的灵活性和创新性。通过项目化运作，为社会提供更多更精细化的社会服务产品，满足了社会小众化、差异化的需求,不仅提高了公共产品和服务的质量，而且完善了整个社会服务的供给体系；公益项目运作和自治管理提高了政府购买服务在契约签订、项目实施和信息沟通过程中的效率，大大提高了政府提供服务的效用。[2]公益创投模式不仅有助于提高公共财政使用效率，增强公共服务供给，推动公共服务社会化的发展，进而可通过社会化的方式提高政府公共服务产品的多样性和质量，从而实现了政府职能转变和服务型政府的建设。

（二）公益创投为政府购买服务培育和孵化了“生产者”。

首先，公益创投模式培育和孵化了大批的社区社会组织。服务型政府的构建，其重要目标是要培育和发展大量的社会组织来承接政府的公共服务职能。政府“购买服务”并非只是政府出钱的问题，其前提是不仅要有“服务购买者”（政府），而且要有成熟的“服务生产者”（众多可持续发展、专业水平合格和诚信服务良好的公益组织），还要有合格的“服务产品”（有创意、能提供符合社会需求的专业化服务项目）。[3]在后两项不具备的条件下，政府“购买服务”必然达不到预期效果。当前我国社会组织的发展，从社区的层面上讲，还处在一个以文体活动为主，有待向志愿组织发展的阶段。以武汉为例，目前社区文体类活动平均每社区达到了8 个，联谊性组织得到了很好的发展，而志愿类、公益类组织发展却不见起色。那么，政府通过公益项目的运营，孕育大批的公益类、志愿类、互助类的社会组织，则改变了以往社区文体类组织为主的格局，为基层社区注入了新的活力。[4]

其次，为社会组织提供了资金支持和能力建设。政府购买服务的实施，将原来政府的服务业务和市场转移给社会组织，直接为社会组织的发展提供了更加广阔的空间。[4]各种社会服务活动的展开以及社会组织的自身发展都需要资金，而在政府购买服务体系中，政府则作为购买者和出资方为社会组织的发展提供了资金支持。但是单纯给予项目资金解决不了公益组织专业能力和自我持续发展能力不足的问题。在目前公益组织发展初级阶段，政府不能仅仅是“服务购买者”，更应主动帮助公益组织进行能力建设，参与对公益组织的培育和运行监管。目前国内的上海、苏州等地开展的公益创投活动，成功地实现了社会组织的孵化与培育的目标。

（三）公益创投整合了公共服务的购买者、生产者和消费者三方的力量。

公益创投推进“三社联动”。在基层社会服务管理发生深刻变化的新形势下，社区、社会组织和社会工作人才（简称“三社”）的基础作用日益凸显，政府开展的公益创投不仅提升了社区干部专业社会工作能力，让社工提供更加专业的服务，更加直接地服务于群众，而且孵化和培育了大量的社区社会组织，这些组织成为承接政府公共服务的重要载体。在社区公益创投模式下，社区、社会组织及专业社工能够形成较好的协作关系，不仅共同推进了公益项目的良性运作，还进一步丰富了“三社联动”工作机制的内涵。[5]

公益创投创新了社区治理格局。通过项目运作的方式，在基层社区形成了不同领域的微项目，因为项目整合的利益相关者形成的微群体，如失独家庭、中年职业妇女她们就是项目整合的微群体，在项目运作的过程中形成的微社团，社区社会组织通过承担政府职能，向居民提供各项针对性的服务，一方面，社会微组织通过这种形式参与了公共事务管理，另一方面扶助了弱势社群，满足了社区居民的需求。此外，在项目的参与过程中，社区居民彼此结成各种自愿的微群体和微社团，使社区出现了团结和谐的新居民。[6]

二、公益创投：湖北省购买社会服务的理论与实践

（一）公益创投模式的理论阐述。

公益创投是公益领域的创业投资。它的投资主体是政府、企业或基金会为创业过程中的社会企业注资，帮助其成功创业，并通过投资间接地帮助解决社会问题。公益创投具有非营利性，它一般不要求回报，或者将投资回报继续用于公益事业。这种最早起源于欧美的公益资本投入方式，希望以“投资”的理念而不是传统的捐赠方式，与公益组织或社会企业建立长期合作关系，并藉此提供管理和技术支持，让资金发挥更大的社会效益。

公益创投主要有以下几种模式：基金会模式、企业模式、政府模式和混合模式。[1]企业模式是由企业履行社会责任发起，为初创和中小型的公益组织提供创业及发展资助，包括综合性能力建设及员工志愿者在内的全方位协助，如联想公益创投计划就是企业模式的一种，它是由联想集团出资创办，为在中国境内的公益组织提供创业和发展的公益计划。该模式更为专业，它除资金支持外，还对公益组织开展定制式的帮助，但该模式侧重的是有社会创新的微小公益企业，主要定位在教育、环保、扶贫等领域，服务领域较为狭窄。基金会模式是指基金会通过对社会上的公益组织进行小规模的社会投资，积极倡导社会创新、扶持社会组织的发展，如友成、南都基金会以及它们多次开展项目培训、资助等。基金会模式多为处于初创和成长期的中小型公益组织和拥有公益梦想的创业者提供支持和帮助，促进社会创新而开展的专项活动，基金会模式侧重点多为社会公益创业，服务人群较为有限。政府模式是由政府为发起主体，为基层社区公益项目进行能力建设和资金支持，服务范围和服务人群更为广泛。我国政府主导的公益创投大赛最早则起源于上海，做得比较成功的有“苏州市公益创投大赛”、“昆山市公益创投大赛”等。无可否认，该模式提升了政府购买公共服务水平，建立了政府和社会组织合作共赢的新机制，为社会基层管理创新注入了新的内涵。

目前随着公益创投在中国的实践与发展，不同影响主体的作用方式存在着显著的差异，在投资、支持服务体系等因素上也有不同程度的交叉，基金会、企业、政府部门纷纷展开合作，形成政府支持、企业参与、社会组织协同的发展格局。如“上海社区公益创投大赛”就是由上海市民政局启动，并委托上海浦东非营利组织发展中心（NPI）承办，面向全社会征集社区服务的创意金点子和操作方案。实践证明，政府主导、企业参与、社会组织协同的公益创投模式，影响广泛，深受广大民众的欢迎。

（二）湖北省公益创投模式。

按照前文所述的几种模式分析，湖北省公益创投采用的是政府模式。湖北省民政厅对于项目确定的运作思路是“四个一”：即利用一种社区设施、创意一个公益项目、培育一个社区社团、建立一种社团自治机制，目的在于培育和扶持社区社会组织的发展。项目是由政府发起，投入一定的财政资金，先由专业团队对社区的社会工作者进行能力培训和后期督导，然后由社区专业社工进行项目策划和项目运作，最后是政府部门举办大赛对项目进行甄选、验收和资助。这是一个贯彻于政府-专业团队-社工相互合作的过程（见图1），在这一过程中，形成了政府、社区、社会组织合作互动的局面。大赛所选取的三个公益项目（见表1），分别是治理类的“我爱我楼”、互助类的“情暖兵心”、志愿类的“女人花心理磨坊”，这些项目分别获得了大赛的一等奖和二等奖，并得到了数额不等的政府资金资助。

图1 湖北省公益创投模式合作图

1.能力培训。能力培训是公益创投的起点，先由全省的各个街道、各民政部门联手湖北省城市社区研究中心的专家团队对社区工作者进行能力训练和公益项目策划，之后进入培训环节，由省民政厅组织各市州民政局相关负责人和被挑选出来的优秀社区居委会干部进行社区公益服务项目创投能力培训，担当培训任务的是该中心的专家教授，培训主要围绕参训学员策划的社区公益服务项目的创投方案进行，兼而传授社区工作的新方法、新模式、新角色、新理念、新技术应用和社工创意训练等。能力流程显示，从参与的社区调查来看，社区专业社工数量较少，社工队伍建设滞后，社区行政化严重，行事方式仍然停留在管治阶段，因此置换观念和提供能力显得非常必要。

2.项目申报。在过去由政府提供服务的过程中，由于信息不对称和社会资源不足等原因，往往会带来社会服务的低效率，在一定程度上也没有体现居民的需求性。在公益创投的指导下，参加培训的社区工作者通过能力培训学会了一定的新方法和新理论，他们开始充分征求居民意见，结合社区实际，按照公众需求，策划出一些有特色、有创意的服务项目。这些项目主要是问题应对类社团项目和由兴趣、娱乐类转化成的公益类项目，根据这些项目最终拟定出“公益项目创投策划书”，公益创投的雏形至此形成。

3.项目审定。这个流程首先由省民政厅组织专家对各地上报来的项目策划书、项目申报表进行评审，先确定100 个纳入省级资助单位的项目，然后挑选出30 个优秀项目参加省民政厅举办的社区公益服务项目创投大赛；经审查确定的100 个社区公益服务创投项目，还要根据项目具体内容、实施要求估算项目实施成本；项目负责人与省民政厅官员签订资助协议，资金从省级福利彩票公益金中拨付，标准从1 万元到2.5 万元不等。参加大赛的30个优秀项目在公益创投中获得的排名不同，相应给予5 千元到1 万元的奖励资金，由社区专业社工组织实施。

4.项目实施。专业社工在了解到社区问题和社区居民需求的前提下，首先选定利益相关者和居民需求方向，充分利用社区的基础设施和人力物力条件，由社工组织利益相关者和居民开展活动（此时主要是社工引导），活动采用多种方式激励居民参与和互动，使利益相关者与居民相互熟悉，然后在互动的过程中发现潜在的社区领袖，并引导社区领袖组织策划下一次的活动（社工半介入），最后完全交由社区领袖组织开展活动，待时机成熟并组建起社团确立社团的运作机制；在社团完全成熟壮大的基础上，社工逐步将其引向自治与公益性方向（社工完全退出）。这一过程的贡献就在于通过项目建立社区公益性组织，构建社区居民的认同感，增强凝聚力和归属感。

5.项目督导。项目实施期间，由省民政厅成立督导组赴各地对项目的进展、资金使用、预期收益等进行检查督导；对项目运行过程中遇到的人力、资金、方法、场地等问题进行指导和解决，保证项目的正常运行；对于接受资助后未能正常开展的项目将予以警示。

（三）湖北省公益创投的显著成效。

如前所述，湖北省民政厅举办的2014 年全省社区公益服务项目创投活动，从能力培训到项目申报为期两个月。本次社区公益服务项目政府共出资金200 万元（含比赛奖金17.4 万元），共资助100 个项目，每个项目资助资金为1—3 万元（获奖项目资助资金包含比赛获奖奖金）。项目为期半年，半年之后将对项目进行评估验收。

湖北省的公益项目创投活动虽然耗费资金不多，但影响很大，效果明显：（1）培育了一批专业社工和社会组织；（2）积聚了社会资源，通过专业社工来沟通社情表达民意，反映诉求，达到了社区微治理和微创新的目的；（3）采取项目引导和购买服务等方式，增强了居民对政府公共服务的评议和监督。

三、困境与出路：公益创投模式的完善与发展

（一）公益创投的困境。

湖北省民政厅举办的公益创投活动，在提升政府服务质量、引导基层社区治理创新，培育和扶持社区社会组织的发育等方面都发挥了一定的作用。诚然，这种由政府主导的公益创投模式在实践过程中也被一些问题所困扰，比如经费无长效保障，项目后期督导和评估机制不完善，社区专业社工能力不足，社区居民参与度欠缺等。

1.经费保障机制不够。

尽管公益创投大赛对获奖的优秀项目进行了金额不等的资金支持，但是对公益组织的长期发展并没有形成长效的资金保障机制，项目运作周期与服务供给的持续性之间存在冲突。目前湖北省政府购买公共服务项目的运作周期较短，多数为半年到一年，但就某类服务而言，其需要可能是长期的，并不是一个项目的周期就能解决的；治理类的公益项目是社区周期较为长久的项目，而较短的周期会使服务中断，影响社工服务的持续性。这种情况其他地区如上海的公益创投也存在短期资助的问题，与国外公益创投采取的三年到六年的长期资助相比，我们设定的时间太短，并且缺乏持续的经费保障机制，容易中断流产。

表1 公益创投大赛的优秀项目

2.后期督导与评估机制不健全。

一方面，公益项目后期督导不到位。湖北省公益创投属于政府采用与专业团队合作的模式，由专业团队对项目进行能力训练和后期督导，前期的能力训练可集中进行，但当项目一旦开始实施，由于社区的社工专业能力并不强，再加上服务对象需求的多元化和社区环境的复杂性，项目中途遇到的“疑难杂症”并不能及时解决，如果专家队伍的后期督导不能及时到位的话，部分项目在后期发展会不了了之。

另一方面，湖北省公益创投项目为期半年，到期后对项目进行验收，由于项目分为志愿类、治理类、互助类等，项目运行周期不同，有的半年可出成效，有的需要较长周期才有效果，按照“一刀切”的验收制并不合理；再者，对项目的评估机制和标准不健全，如项目服务方向有社区发展、家庭及儿童服务、老人服务、残障帮扶服务、妇女服务、外来务工人员服务、青少年服务等，多样化的服务使得项目设计不一样，所获得的成果也不一样，难以制定统一的标准，这是对公益创投成果的监督和评估带来困难。

3.专业社工能力不足。

在笔者的调研中，发现社区干部主要存在两大问题：其一，社区工作者队伍的学历水平偏低；其二，社区专职工作人员较少，不能满足社区管理和服务的需求。调研数据显示，以和谐社区评估要求为标准，湖北省社区工作者的大专学历达标率只有37.04%，社区群干队伍的结构不合理，缺乏高素质人才，社区专业社工资源稀缺；一些社区基本上没有社工的理念，更没有社工经验，虽然有些社区工作者参加过前期的能力培训，但是短短的5-7 天培训无法让其完全变样。从整体来看，社区专业社工队伍建设滞后，已经制约了社区微治理的创新。

4.居民参与度有待提高。

公益项目以居民需求为导向，因此居民参与是项目成功运行的重要因素。在督导的环节我们发现，社区居民并不能完全接受社工的专业方法和技巧，对满足其需求的公益项目参与度尚可，但与需求关联性不大的则积极性不高，有些居民还误认为参与项目是配合社区工作“作秀”；项目初期能吸引居民的热心参与，但在参加一两次后，居民开始出现“疲劳感”。

（二）完善公益创投模式的对策。

首先，要强化政府倡导和支持力度，建立长效的资金支持机制。公益创投不可能一蹴而就，持续的资金是维系其生存的根本。在公益创投初期，要以政府财政、专项资金为主，将公益创投纳入政府“购买服务”的目录，成立专项领导小组，投入一定的资金、提供专门场所和必要设备支持公益创投；要从社会建设专项资金和福利彩票公益金中划拨一定比例资金，作为扶持社会组织的启动金和发展资金，让社会组织创业得到更多的政府资金和项目扶持。随着公益创投的完善和发展，应引导具有CSR 的企业和基金会等非营利组织参与，形成多渠道的资金支持体系。政府部门应健全和完善相关政策规定，运用政策引导、政策优惠、税收减免、专项奖励等政策手段，鼓励和支持更多的企业、各类基金会投身于公益创投，让公益创投的投资者和公益组织的创业者享受更多更好的政策优惠。要加快建立完善政府、企业和公益组织有效衔接、互助合作、互动共赢的公益创投机制，共同推动公益组织培育和发展。

其次，成立专门的督导和评估机构。公益创投是一个连续体，前期的能力培训和项目购买很重要，同时后期的督导、评估、退出机制更重要。公益项目服务对象不同，项目性质就不同，针对差异化的公益项目，除常规化的财政监督外，还需要建立针对单个项目的运行督导、成果监督和评估机制，及时对公益创投的效果进行检查评估，委托或组建专业的公益组织督导、评估机构，逐步建立起对公益组织的督导评估体系，定期对公益组织的目标清晰度与策略质量、领导人与团队素质、运营情况与项目执行力、项目执行效果和财务状况的督导和考核，以此为依据定期发布公益组织的评级报告。

再次，提高素质，优化结构，加强社区工作者队伍建设。在项目运行中我们发现，社区社工的能力明显不足是不争的事实，但单靠短短的几天培训是远远不够的。因此，必须进一步提高社区社工的水平和能力。比如，定期加强对社区工作者的专业培训，对社区主要干部每半年培训不得少于2 次，社区一般工作人员每年培训不得少于2 次；鼓励社区工作者参加在职学历教育，并逐步实行社区工作者资格认证和持证上岗制度；对于在岗取得社会工作者职业证书或大学本科以上学历证书的，适当给予学费补助；也可考虑从大学毕业生中招聘人员进社区工作，逐步将社区工作人员纳入“社会工作者”职业序列，实行社区工作人员的职业化和专业化管理，从整体上提高社区社工的素质和能力。

最后，积极开展宣传活动，营造良好社会氛围。公益创投在学者、专家中讨论热烈，但对社区居民来说是一个完全陌生的概念。公益项目因社区居民需求而产生，也因社区居民参与而运行。公益项目的策划要更考虑居民的参与性，既要满足居民需求，又要吸引居民的眼球。显然，公益创投的深入开展离不开全社会的广泛关注和热情支持，各级政府应该积极提倡和举办各类公益创投比赛、评选活动，为公益创投组织和社会公众、企业界、基金会之间搭建起合作交流的平台，共同形成全社会关注和参与的良好氛围。

[1]冯元,岳耀蒙.我国公益创投发展的基本模式、意义与路径[J].南京航空航天大学学报（社会科学版），2013，（4）.

[2]吕纳.公益创投的本土实践分析[J].价值工程,2012,（24）.

[3]岳金柱.“公益创投”:社会组织培育发展的创新模式[J].社团管理研究,2010,（4）.

[4]崔正,王勇,等.政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究[J].中国行政管理,2012,（8）.

[5]孙燕.以“三社联动”为基础大力开展社区公益创投[J].社团管理研究,2012,（1）.

[6]李妮.社区社会资本与社区自治的关联及其发展[J].重庆社会科学,2009,（10）.