村干部在新农村建设中的角色探讨

2015-03-22赵培芳李玉萍姚晓磊

湖南农业科学 2015年7期

赵培芳，李玉萍，姚晓磊

（1. 山西农业大学经济管理学院，山西太谷030801；2. 山西农业大学动物科技学院，山西太谷 030801）

人才是新农村建设进程中的关键性因素，而村干部则是关键之中的关键。村干部是新农村建设最直接的领导者和组织者，在优化农业产业结构，推进农村经济社会全面发展中发挥着重要作用。提高农村干部队伍的素质能力不仅是加强党在基层执政能力的建设要求，更是新农村建设的客观需求。当前，我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的关键时期，社会体制的转变经济的发展，也给农村带来了一系列的问题：如农民子女教育问题、留守老人问题、生态环境问题、社会治安问题以及社会保障问题等。为了减轻农民负担，提高农村生产生活水平，培养和打造一支思想作风端正，高素质、高品行的村干部队伍刻不容缓。

1 学术界对村干部角色定位的相关研究

20 世纪90年代末，我国农村实行“乡政村治”的行政管理方式，即乡镇成为国家在农村设置的最基层部门，代表国家对管辖的农村地区进行行政管理，而在乡镇之下的行政村则实行村民自治[1]的管理方式。因此，村干部没有国家正式编制，其大多数也来自于农民。农村社会经济发展与村干部的素质特质显著相关[2]已得到学术界和农村工作者的认同。然而在村干部的角色问题上，学术界仍然说法不一，众说纷纭，难以达成共识。关于村干部角色研究，学术界主要从应然角色和实然角色这2个方面进行研究。

应然角色是一种理想化状态的角色，与实然角色相区别。对村干部应然角色的分析研究并不需要对其个人表现进行分析，仅仅是指法律法规规定或制度体系下所预期、应当表现出来的角色。对此，在对村干部赖以存在的村民自治制度进行研究和剖析的基础上，提出村干部的应然角色应是村民利益的“维护者和代表者”[3]、“代言人”、“当家人”[4]。

实然角色是村干部在管理农村事务中的实际状态，是村干部在具体行为事件中所表现出来的角色。实然角色也是学术界对村干部进行研究的主要热点。在不同的过程事件中，村干部的具体行为直接影响学术界对村干部角色的定位[5]。因此，学术界对村干部实然角色的定位难以有统一的标准，其中具有代表性的观点有“双重角色”、“守夜人”、“撞钟人”、“弱监护人”、“双重角色边缘化”、“经纪人”[6]等。2006年我国全面取消农业税后，村干部的工作重点以及与乡镇的关系都发生了显著的变化。在后农业税时代，李秀梅[7]认为这个时代的国家利益与村庄利益基本趋于一致。因此，村干部将会扮演“致富带头人”和“村民当家人”的角色。而近年来，多数学者认为村干部不仅代表国家和村民的利益，同时也代表个人利益。如付英在实际考察村干部在征地补偿的表现行为后，得出村干部具有三重角色和三重行为目标，即作为国家代理人完成上级的征地指标。作为村民当家人，为村民争取较高的补偿金额。同时作为理性经纪人谋取自身利益的最大化[8]。李志军[9]通过对西北龙村退耕还林具体的过程事件分析指出，多数村干部以政府利益或村民利益为幌子来谋求自身利益的最大化，将村干部定位为“谋利型代理人”。龚春明[10]则进一步将村干部角色定位为“精致的利己主义者”，指出他们在处理村庄公共事务时，不断地在乡政府和村民之间变换角色，利用职务之便谋取自身利益。

2 村干部在新农村建设中应担当的角色

社会主义新农村建设是一项涉及农村政治、经济、文化等多方面的系统工程。村干部是新农村建设中最直接的组织者和领导者[11]，肩负着带领广大农民群众发展农村经济、加强传统文化建设、维护社会稳定等艰巨任务，其行为态度、素质能力将直接影响到新农村建设的进程。因此，明确村干部在新农村建设中的角色定位，提升村干部素质能力是新农村建设中必须高度重视的一项工作。第一，国家代理人角色。落实和贯彻党中央在基层的政策和方针路线，充分发挥村干部在政府和村民之间的桥梁纽带作用，及时向村民贯彻和落实新农村建设的相关政策，积极完善农村的各项制度，调动村民参与建设的积极性和主动性，使广大村民能够充分享受到国家的各项惠民政策。第二，村民利益维护者角色。在我国村民自治制度体系下，村干部是由村民民主选举产生，其合法权利是村民共同赋予。因此，村干部作为广大村民的代理人，应及时向政府表达村民的利益诉求，维护村民的利益。第三，有所作为的管理者角色。在日新月异的社会发展背景下，对村庄事务实施有效治理，从而实现农村突破性和跨越式发展。

3 新农村建设背景下部分村干部角色偏离分析

随着国家对新农村建设支持力度的不断加大，村干部手中掌控的资源和权利越来越多，权利寻租[12]的机会不断增加，部分村干部逐渐偏离其国家代理人和村民利益维护者的角色，转变为彻彻底底的自身利益代言人。其具体表现：

一是当选村干部的出发点就是谋求掌权后的利益。农村基层政权贿选，不仅败坏农村社会政治风气，更直接影响和阻碍国家的民主进程。除了一些经济严重不发达的地区，村官贿选几乎演变为“常态”。村官虽然职位较小，但随着国家对“三农”扶持力度的加大，村干部手中掌握着越来越多的资源和利益。贿选者将贿选作为一种风险投资，寄希望于当选掌权之后获得高利益回报，这也直接导致农村腐败案件高发，农村治理问题加重。贿选形式多种多样，如拿钱换票、拿物换票、人情换票、暴力换票等。而贿选涉及的金额数量巨大，少则几万，多则几百万。贿选现象的出现和蔓延，究其原因主要是相关制度不完善、对村干部的监督存在缺位、部分群众素质不高、相关法律法规的滞后以及相关人员对法律的漠视。

二是村干部运用非法手段追求个人利益。随着社会主义新农村建设不断深入，大量资金物资向农村倾斜。农村干部比普通村民拥有更广泛的权力，一些村干部利用职务便利进行贪污受贿，农村腐败问题突出。2008年以来，海南省查办村官涉农职务犯罪案件243 件，涉案人员为378 人，犯罪形式主要为受贿、贪污、挪用公款[13]。温州市从2012年以来，查处村干部职务犯罪案件99 件，共有131 名村干部受到刑事处罚[14]。河南省纪委在2011年将103 名村干部移送司法机关，845 名村干部受到党政纪处分，涉案金额高达7 017.2 万元[15]。

三是部分村干部在村务管理上实行无为而治。一方面从村干部换届期来看，我国村委会的换届期为3年，任期时间短在一定程度上导致部分村干部很难有所作为。因为在任村干部无法确定下一届自己能否胜任，使其很少谋划村庄的长远发展。另一方面从村干部的身份地位来看，村干部虽然由村民民主选举产生，他们来自于农民并管理农村大小事务，但他们并没有国家正式编制，个人政治发展空间有限，身份地位尴尬。部分村干部所做的工作仅仅是围绕上级指派的任务，即“做一天和尚，敲一天钟”，被学者形象地概括为“庸俗的事务主义者”[10]，对农村实行无为而治，维持农村社会经济发展的现状。在社会日新月异发展的背景下，如果任由村干部无为而治的状态发展下去，对农村不实施有效地村治，将很难实现农村经济社会的突破性和跨越式发展。

4 村干部角色回归的对策建议

村干部角色偏离对新农村建设的发展进程产生巨大影响。村干部是农村社会经济发展的引导者、推动者和组织者。其执政能力的高低直接关系着“三农问题”的解决水平和新农村的建设进程。因此，培养一批思想作风端正，高素质、高品行的村干部队伍是当前亟待解决的问题。

4.1 开展多方面的教育培训，加强村干部素质能力的培养

村干部素质包括思想政治素质、文化素质、综合能力素质以及人格品质，这些素质特征都与村干部角色紧密相关。首先构建完善的村干部教育培训机制，加强村干部的思想政治教育，组织村干部认真学习理论知识，牢固树立正确的人生观及价值观，抵御外界利益的诱惑，接受各种严峻的考验，始终以为人民服务为工作的出发点和落脚点。其次，应开展形式多样的教育培训提高村干部的综合素质能力。如市场经济知识、农业实用技术、人际沟通技巧以及最新农业政策等。只有全方位的人才才能够带领村民走向富裕，才能更好地肩负起当家人和利益维护者的角色，从而推动新农村建设的迅速发展。最后，应开展法制教育和警示教育。定期举办农村基层干部的法律法规培训，增强其法律意识。利用贪官腐败案件对广大村干部起到预防警示教育，使村干部们正确认识和使用手中的权力。

4.2 提高村干部的待遇，建立考核评价机制

村干部工作复杂繁琐，涉及到农村生产生活的各方面，其工资待遇与工作强度不成正比。一方面导致村干部面临后继乏人的问题，另一方面使在任的村干部懈怠处理村务并热衷于攫取隐性和灰色收入。有学者通过实证分析方法得出村干部在实际行动中具有天生向村庄（民）代理人角色倾斜的潜质，只要对村干部的激励措施适当，村干部的村庄（民）代理人和守护人角色就会显著重于国家代理人角色[16]。因此，急需改善村干部待遇水平，制定合理的工资报酬标准，构建完善的村干部考核评价体制和激励机制，将绩效结果与工资、奖惩、晋升空间相挂钩。对在工作上具有突出贡献的村干部，物质上给予丰厚的奖金鼓励。同时通过颁发荣誉证书、表彰大会等形式大力宣扬，树立典型榜样，鼓励村干部在各自岗位上做出更好的成绩[17]。

4.3 提高村民民主意识，完善村干部的选拔机制

一方面应进一步加强村民民主意识的教育，引导村民通过扎实、具体、生动的民主实践活动，维护自身民主权益，了解民主程序和方法，学会运用民主程序处理实际中的各种事务，不断强化自身的公民意识和民主信念，用实践提高其参政议政的能力。培养村民自治意识和民主精神，提高农民自我管理能力和整合能力，锻炼村民参与公共事务的能力，从而真正实现村民自治。另一方面完善村干部的选拔机制，在农村两委换届选举期间，严厉禁止农村贿选事件的发生。完善村民自治法律法规，明确对拉票现象的法律定义和相关惩治措施。

4.4 严厉打击村干部的腐败行为，完善村干部的监督机制

实施定期或不定期的村务公开制度。对农村政务、村务和财务进行完整及时地公开。保障农民群众的参与权、知情权和监督权。尤其在农村财务管理上，充分发挥财务人员对村财务的管理和监督职能作用，明确每一笔资金的来源和去处，将违法违纪行为防患于未然，确保财务活动规范化、制度化、合理化。乡镇负责部门要不定期审查农村财务状况，向群众公开审查结果。同时还应重点加强对农村集体资产处置、土地征用款等方面的监督。此外，完善村民自治制度，构建完善的权力制约和监督体系。加强乡镇政府对村干部、村民对村干部以及村党支内部间的监督力度，严厉打击村干部的腐败行为，推进基层民主建设，促进村干部的廉政建设和村庄经济的发展。

[1]王建友.制度嵌入下村干部“双面代理”的困境[J].浙江海洋学院学报：人文科学版，2009，26（3）：52-57.

[2]赵波，张惠琴，张宇翔，等.村干部素质特征与农村经济发展的关系研究[J].农村经济，2013，（11）：112-117

[3]陈永刚.村干部角色偏离及其矫正[J].长江论坛，2010，（2）：107-110.

[4]杨雪梅，王征兵.浅析村干部在农村产业发展中的角色与行为[J].当代经济，2012，（9）：44-45.

[5]陈永刚，毕伟.村干部代表谁？——应然视域下村干部角色与行为的研究[J].兰州学刊，2010，（12）：69-72.

[6]申静，陈静.村庄的“弱监护人”：对村干部角色的大众视角分析——以鲁南地区农村实地调查为例[J].中国农村观察，2001，（5）：53-61.

[7]李秀梅.对后农业税时代村干部角色问题的思考——以威海农村为例[J].山东省农业管理干部学院学报，2010，26（1）：19-22.

[8]付英.村干部的三重角色及政策思考——基于征地补偿的考察[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2014，（3）：154-163.

[9]李志军.村干部“谋利型代理人”角色及其行为逻辑——以西北龙村退耕还林（还草）事件为例[J].古今农业，2011，（3）：27-36.

[10]龚春明.精致的利己主义者：村干部角色及“无为之治”——以赣东D镇乡村为例[J].南京农业大学学报（社会科学版）2015，15（3）：27-33.

[11]张绪珠，白志礼，谭江蓉.新农村建设中的村干部问题探析[J].农村经济，2007，（3）：111-113.

[12]唐金培.近年来村干部腐败现象透析[J].中州学刊，2013，（11）：19-25.