习近平关于用制度约束权力问题的理论贡献

董 世 明

(广州大学 马克思主义学院，广东 广州 510006)



习近平关于用制度约束权力问题的理论贡献

董 世 明

(广州大学 马克思主义学院，广东 广州 510006)

党的十八大以后，习近平总书记围绕加强党和国家的制度建设、用制度约束权力问题提出了一系列重要思想。他指出，权力不加制约或制约不力就会产生腐败；应该加强党和国家的制度建设，用制度约束权力；制度建设的基本原则是坚持中国特色社会主义制度。他认为，为了更好地用制度来约束权力，要建立健全权力运行过程中的制约和监督体系；加强国家立法和党内法规制度建设，用党规国法来约束权力；要推行权力公开的制度，让权力在阳光下运行；加强群众监督，拓宽人民监督权力的渠道；提高制度的执行力，反对特权思想，在制度面前人人平等。

习近平；制度；权力

权力不加制约或制约不力就会产生腐败，这是古今中外带有普遍性的一个规律。制约权力的途径和方法是多种多样的，中共中央总书记习近平2013年1月22日在第十八届中共中央纪律检查委员会第二次全体会议上讲话时指出，要加强制度建设，用制度约束权力，把权力关进制度的笼子里。当前，认真学习习近平总书记讲话的精神，对于加强权力监督，推动反腐倡廉工作的开展具有重要的意义。

一

加强制度建设，用制度约束权力，对于防止掌权者滥用手中的权力谋取私利，规范权力的运行，具有重要的意义。

第一，制度是国家法律、法令的具体化，是人们行动的基本准则，为人们的各种活动提供了判断是非的标准。

当前，人们及各种社会组织的活动是千差万别、复杂多样的，公共权力的行使方式也是千差万别的。为了保证社会有一个正常的秩序，使人们的各种活动能够顺利进行，需要有一个统一的判断人们行为的标准。制度就是这样的标准。所谓制度，就是一个社会组织或团体中要求其成员共同遵守并按一定程序办事的行为规则。在社会活动中，科学的制度在调节人们的相互关系时，规定了社会成员及各种社会组织的权力、义务、职责及办事程序；规定了哪些事情应该做，哪些事情不该做，哪些事情能做，哪些事情不能做，哪些事情应该怎样做。制度制定出来之后，人们就会用制度来判断相关人员的言行：如果相关人员的行为符合制度的要求，就会得到社会的认可和支持；如果他们的行为不符合制度的要求，违反了制度的规定，就会受到惩罚。有了科学的制度，人们的思想就容易统一，步调就容易一致，各项工作也就会顺利发展。

第二，制度是由国家机关或相关的组织机构保证其贯彻执行的，具有强制性。

制度在颁布生效之后，在它规定的时限和范围之内，对组织中所有的成员具有普遍的约束力。本组织中的人及其活动，都要在制度规定的范围内进行，任何违反制度的行为都要受到惩罚。这种强制作用使掌权者轻易不敢利用手中的权力谋取个人利益，否则就会受到惩罚，严重者会因此丢掉手中的权力。所以，制度对权力的行使具有很强的约束作用，能够有效地防止腐败现象的发生和发展。

第三，制度的一个重要特点是具有根本性、全局性、稳定性和长期性。习近平指出，“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”[1]28制度作为人们的行为准则，不宜经常变动和修改，应该具有相应的稳定性。如果制度一日三变，就会使人们在各项活动中无所适从，势必会造成天下大乱。制度从诞生之日起到它重新修订之前，始终保持自己的约束力。所以，制度问题解决的好，对于本组织中所有成员的活动，可以起到长期、稳定的约束作用。

第四，加强制度建设有利于克服各种腐败现象。从我国的实际情况来看，近年来社会上各种腐败现象时有发生。2012年12月，原中共四川省委副书记李春城被查。2013年5月，原国家发改委副主任刘铁南被查。2013年6月，原安徽省副省长倪发科被查。2013年8月，原中石油集团副总经理王永春被查。2013年9月，原国务院国资委主任蒋洁敏被查。2013年10月，原中共南京市委副书记、市长季建业被查。2013年11月，原湖北省副省长郭有明被查。2013年12月，公安部副部长李东生涉严重违纪违法被查。2014年2月，海南省副省长冀文林被查。2014年6月，全国政协副主席苏荣涉嫌违纪违法被查。2014年6月，中共广州市委书记万庆良涉嫌违法违纪被查。2014年6月，原中共中央政治局委员、中央军委副主席徐才厚被开除党籍。同年，原中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康被开除党籍并移送司法机关依法处理。2015年3月初，军队14名军级以上“老虎”被打的事情见诸报端。2015年3月12日，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上，最高人民检察院检察长曹建明向会议作最高人民检察院工作报告时说，在过去的一年中，检察机关查处各类职务犯罪案件41 487件55 101人，人数同比上升7.4%。其中，查处县处级以上国家工作人员4 040人，同比上升40.7%；查处厅局级以上干部589人，省部级以上干部28人。

这些问题说明，目前我国掌权者中以权谋私的腐败现象是比较严重的。腐败现象产生的重要原因之一，就是党和国家的制度还不健全，一些人钻制度的空隙，利用手中的权力谋取私利。加强制度建设，使各项工作都程序化、科学化，有利于防止各种腐败现象的发生和蔓延。因为制度建设具有重要的意义，所以，党的十八大明确提出，要加强制度建设，用制度来管权管事管人。2013年1月22日，在十八届中央纪委第二次全体会议上，习近平强调说，要加强法规和制度建设，把权力关进制度的笼子里，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。此后，习近平又多次强调加强制度建设的问题。

二

加强制度建设需要遵循一定的原则。习近平在阐述制度建设问题的过程中，指明了加强制度建设应该遵循的基本原则。习近平指出，加强制度建设应该遵循的基本原则是坚持中国特色的社会主义制度。

所谓中国特色的社会主义，是以马克思主义为指导、反映中国人民意愿、适应中国和时代发展要求的科学社会主义。对于这个问题，党的“十八大”明确指出，坚持中国特色的社会主义道路，坚持中国特色的社会主义理论体系，坚持中国特色的社会主义制度，是中国共产党领导全国人民经过90多年艰苦奋斗得出来的基本经验，我们必须始终坚持，并在实践中不断发展。我们搞各项改革和制度建设，都不能离开中国特色社会主义这一原则。对于这一点，习近平的态度是十分明确的。2012年11月15日，在中共十八届一中全会上讲话时，他强调，在今后的工作中，我们一定要高举中国特色社会主义的旗帜，坚持走中国特色的社会主义道路，坚持和发展中国特色的社会主义理论体系，坚持和不断完善中国特色的社会主义制度。2013年1月5日，习近平在新进中央委员会的委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上讲话时再次强调，全党同志要“毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义”[2]21。他进一步解释说，“中国特色社会主义是社会主义而不是其他什么主义，科学社会主义原则不能丢，丢了就不是社会主义。……历史和现实都告诉我们，只有社会主义才能救中国，只有中国特色社会主义才能发展中国，这是历史的结论。”[2]222014年9月5日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上讲话时，习近平再次指出，党中央提出的深化改革的总体目标，是由两方面内容构成的一个整体：(1)要完善和发展中国特色社会主义制度；(2)推进国家治理体系和治理能力的现代化。前者规定了我们发展的方向，即要走中国特色的社会主义道路；后者规定了坚持和发展中国特色社会主义的具体指向。这两个方面是统一的整体，不能有所偏废，坚持二者的辩证统一才是完整的。

我们坚持和发展中国特色社会主义制度，需要清除各种错误思想。在中国应该坚持什么样制度的问题上，国内外有许多不同的看法，一些人主张中国照搬西方资本主义的制度。对于照搬他国制度的主张，习近平给予了明确的否定。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上讲话时，习近平指出，国家的政治制度建设，应该重视“三个统一”：第一，历史和现实的统一；第二，理论和实践的统一；第三，形式和内容的统一。建设中国特色社会主义制度，必须从中国实际出发，把中国的历史传统和现实情况结合起来。他强调说，在政治制度建设中，要注意防止两种倾向：一种是看见别的国家有而我们没有，就认为我们的制度不好，要把别人的搬过来；另一种倾向是看见我们有而别的国家没有，就认为我们的不好，要把我们的去掉。这两种倾向都是错误的。他说，我们需要学习国外政治文明的优秀成果，但是必须结合中国的实际，不能照搬照抄，不能放弃我们的基本原则。

三

制度建设是一个十分复杂的系统工程，需要一个比较长的过程才能把这项工作做好。从建设一个更加成熟、更加定型的社会主义制度的角度，习近平把我国的社会主义制度建设工作分为上下两篇：上篇的主要任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上不断改革，这项工作目前已经打下了很好的基础。下篇的任务是进一步发展和完善社会主义制度，为党和国家事业的发展，为国家长治久安提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系。为了完成第二个阶段的任务，习近平要求认真研究制度建设问题，推进制度建设工作。

当前，为了更好地制约权力的运行，在制度建设中我们应该做好哪些工作呢？对此，习近平给予了明确的回答。

(一)健全权力运行的制约和监督体系

加强对权力运行的制约和监督是一个系统工程，需要从多方面开展工作。习近平十分重视健全权力运行的制约和监督体系工作。2013年1月22日，在十八届中央纪委第二次全体会议上讲话时，习近平指出，必须“健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”[2]3882014年1月14日，在十八届中央纪委第三次全体会议上讲话时，他再次指出，加强制度建设，健全权力运行的制约和监督体系，需要统筹兼顾，全党全国一盘棋，党中央做出的各种决策和部署，党务系统的各个部门要落实，国家权力机关的各个部门要落实，国家行政机关、政协、公安、检察院、法院系统要落实，各个企事业单位、人民团体都要落实。各行各业共同努力，做好权力监督和制约工作。

(二)加强反腐败国家立法和党内法规制度建设

在社会生活的各种行为规范中，党规和国法是最重要的两个方面。习近平十分重视党规和国法的建设。

(1)国家的法律是由国家创制并由国家强制力保证实施的行为规范。法律对社会成员具有普遍的约束力，不管任何人，只要违反了法律，都要受到法律的制裁。习近平十分重视加强法治建设。2013年2月23日，习近平在第十八届中央政治局第四次集体学习时指出，我们要加强法治建设，一要推进科学立法，二要严格执法，三要公正司法，四要全民守法；在法治建设中，要坚持三位一体的原则，即依法治国、依法执政、依法行政共同推进，最终达到法治国家、法治政府、法治社会一体建设的目的。

习近平指出，推进依法治国，需要做好下列几个方面的工作：

第一，要改进立法工作。加强和改进立法工作是实行依法治国的首要环节。没有法律或没有科学的法律，实行依法治国、保证国家长治久安就是一句空话。习近平提出了搞好立法工作的要求。他指出，在立法工作方面，“我们要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。”[1]72

第二，要加强法律实施工作，坚决维护社会主义法律的权威和尊严，努力形成人们不愿意违法、不能违法、不敢违法的社会环境。

第三，在全社会，特别是在领导机关和领导干部中树立依法治国的观念、抛弃人治观念。

第四，提高司法的公信力。执法者必须忠实于法律。司法者应该坚持司法为民，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。对此，习近平明确指出，“深化司法体制改革，一个重要目的是提高司法公信力，让司法真正发挥维护社会主义公平正义最后一道防线的作用”[1]78。

第五，要重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。2014年1月7日，习近平在中央政法工作会议上讲话时指出，深化司法体制改革，要重点解决三方面的问题。(1)要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权；(2)健全司法权力运行机制；(3)努力完善人权司法保障制度。这些问题解决不好，就很难做到司法公正。

第六，要通过多种途径加强对司法活动的监督。这样做的目的，一是促使司法公正；另一方面，是为了减少其他因素对司法活动的非法干扰。

第七，加强司法队伍建设，建立符合职业特点的司法人员管理制度。司法是专业性比较强的一种工作，具有特殊的性质和规律，这就要求司法人员必须具备相应的专业素质、实践经验和社会阅历，否则就难以胜任本职工作。因此，要加强司法队伍建设，建立起符合职业特点的司法人员管理制度。

(2)加强党的规章制度建设。党的各项规章制度对全体党员具有普遍的约束力，任何违反党规的行为，都要受到党纪的制裁。习近平多次强调加强党的规章制度建设问题，要求全党努力把党的规章制度建设好。2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委第二次全体会议上讲话时提出，要“加强反腐倡廉党内法规制度建设”。

在党的各项规章制度中，党章是最重要的，是全党最基本的行为规范。党的各级组织和全体党员都必须严格遵守党章。2012年11月15日，习近平在中共十八届一中全会上的讲话中，要求全党都要严格遵守党章，按党章的要求办事。他说，党章是我们立党、治党、管党的总章程，我们必须把全党的思想统一到党章上来，这对于党的各项工作具有十分重大的意义。

(三)健全权力运行公开制度，让权力在阳光下运行

权力公开运行对于防止各种腐败现象的发生和泛滥具有重要的意义。因为，滥用权力、以权谋私等各种腐败现象都是见不得人的行为，一般都是在暗中进行的，一旦把权力运行过程公布于光天化日之下，掌权者就无法滥用手中的权力谋取私利。正因为权力公开运行具有重要的意义，所以，党的十八大明确提出了“让权力在阳光下运行”的任务。2014年1月14日，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上讲话时，要求全党强化公开，依法公开权力运行流程，让权力在阳光下运行，让广大干部和群众更好地监督权力的行使。

(四)加强群众监督，拓宽人民监督权力的渠道

干部手中的权力是人民赋予的，他们在行使权力的过程中，必须接受人民群众的监督；另一方面，人民群众的眼睛是最亮的，任何腐败行为都逃不过他们的眼睛。所以，应该让人民群众监督干部、监督权力的运行。发挥人民群众的监督作用，对于制约权力的运行、防止各种腐败现象的发生，具有重要的意义。习近平非常重视人民群众监督权力的问题，指出，群众的眼睛是最亮的，任何违法乱纪、以权谋私的行为都逃不过群众的眼睛，我们要创造条件提高群众监督权力运行的力度，这样才不会“人亡政息“。

相对于强大的公共权力而言，一般说来，民众(公民)都处于弱势群体状态，很难对权力进行有效的制约。因此，一方面，应该适当扩大民众的权力，使民众手中握有能够威慑、制约公共权力的权力。扩大民权，主要应该包括下列内容：第一，选举权。第二，批评权。第三，罢免权。第四，自由表达权。第五，对掌权者的不当行为进行举报、控告的权力。第六，在遭受来自公共权力的侵害时获得救济的权利。另一方面，认真研究人民群众如何监督、通过哪些途径监督权力的问题，尽量拓宽人民监督权力的渠道。习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上讲话时指出，人民是国家的主人，国家的一切权力属于人民。我们必须坚持人民在国家中的主体地位，扩大人民民主，健全民主制度，拓宽民主渠道，扩大公民在各个领域中的有序政治参与，推动国家民主政治的发展。

(五)抓好制度的落实工作，提高制度的执行力

制度制定出来之后，必须在实践中认真地加以贯彻落实，这样才能真正发挥制度的效力。习近平十分重视提高制度执行力的问题。2014年2月17日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上讲话时指出，目前，“制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。”因此，必须努力提高制度的执行力，提高党和国家的治理能力。

习近平指出，为了更好地提高制度的执行力，应该抓好一些重要环节的工作：

第一，必须反对特权现象，在制度面前人人平等。特权现象不扫除，落实各项规章制度、开展反腐倡廉建设，都是一句空话。党的十八大以后，习近平多次强调反对特权现象。2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委二次全会上讲话时指出，干部手中的权力是人民给的，应该为国家和人民服务，对那些利用手中权力谋取私利的腐败分子，不管他官有多大、地位有多高，都要坚决查处，一查到底，决不姑息。要清除特权思想和特权现象。这个问题既是党风廉政建设的重要内容，也是涉及党和国家能否永葆生命力的重大问题。

第二，加强干部队伍建设。制度是由人来执行的。制度制定出来之后能否充分发挥作用，各级干部和各方面的管理者起着重要的作用。如果干部队伍素质过硬、能力强、作风正派，就能够让制度充分发挥作用；如果干部队伍很差，再好的制度在实践中也会大打折扣，甚至成为一纸空文。正因为干部在制度建设过程中有着重要的作用，所以，2014年2月17日，在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上讲话时，习近平要求加强干部队伍建设，“尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来”[1]29，使国家治理体系更加有效地运转。

第三，要落实责任。习近平指出，在贯彻落实各种制度的过程中，要分工明确、责任落实。“如果不讲责任，不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。”[1]81

总之，党的十八大之后，习近平围绕加强制度建设，用制度来约束权力的问题提出了许多重要的思想。这些思想的提出，对于当前党和国家的制度建设，对于反腐倡廉工作的开展，起了重要的推动作用。

[1] 中共中央文献研究室编.习近平关于全面深化改革论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2014.

[2] 国务院新闻办公室会同中央文献研究室，中国外文局.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

Xi Jinping’s Contributions to The Issue of Institutional Constraint of Power

DONG Shi-ming

(School of Maxism，Guangzhou University，Guangzhou 510006，China)

After the 18th National Congress of the Communist Party of China，President Xi jinping put forward a series of important thoughts surrounding to strengthen the construction of the systems of party and state，restrain powers with institutions. He pointed out that power without restriction or effective restraint tends to corrupt，construction of the systems of party and state should be strengthened， power should be constrained with institution，the basic principle of construction of systems is adhering to the system of socialism with Chinese characteristics. He believes，in order to restrain power with institutions and do a good job of the anti-corruption，the following measures are necessary: to establish and improve the institutions of restriction and supervision in the process of power；to strengthen the construction of national legislation and the inner-party laws and regulations，to restrain power with law and party’s principles；to practice the institutions of transparency of power，let the power run in the sun；to strengthen public supervision，widen the channel of the people’s supervision of power；to improve the institution of execution，to insure the equal rights of people in front of the systems against the privilege thoughts.

Institutions；Constraint；Power

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.012

2015-05-22

国家社会科学基金重大项目(13&ZD011)。

董世明(1957-)，男，天津人，广州大学马克思主义学院教授。

D2-0

A

1001-6201(2015)06-0062-05

[责任编辑：秦卫波]