对我国食品安全规制协调的探讨

廖卫东，肖　钦

(江西财经大学 经济学院，江西 南昌 330013)



对我国食品安全规制协调的探讨

廖卫东，肖钦

(江西财经大学 经济学院，江西 南昌 330013)

当前我国食品安全规制协调中暴露出协调意识薄弱、协调机制无序以及事故问责不到位等问题，对其规制效率造成不良影响。究其原因，可以归结为规制体系中缺少权威协管机构，规制主体间缺乏统一检测标准，规制主体内部缺乏多元分工监管方式，基层规制部门间缺乏清晰隶属关系，以及规制体系缺乏多元外部支持等5个方面。尽快建立基于国家安全委员会的权威协调机构，确立“分类监管”与“分段监管”相结合的部门分工，统一基层规制部门的隶属关系，提升市场与社会性组织在规制中的作用，是缓解目前我国食品安全规制协调失灵的有效途径。

食品安全；规制体系；规制协调

食品安全规制贯穿整个食品供应链条，涵盖的品种多，生产和销售环节复杂，客观上使得没有哪个单一的规制主体能够独立承担如此繁重的食品安全规制任务，因此，食品安全规制需要多个部门协调配合。国内很多学者提出“部门间的协调是关系到监管效果和监管效率的核心影响因素之一”[1]。经过数十年的实践与探索，我国食品安全规制模式经历了由“单一规制”“多头规制”向“协同规制”转变的发展过程。针对食品安全规制协调中存在的问题以及现行相关法律法规存在的缺陷，国务院在《食品安全法修订案》中提出了一系列解决办法，旨在缓解规制体系内部协调的困境。然而，就2015年4月通过修订的新《食品安全法》中关于规制体系的改进方案，考虑到目前我国日益严峻的食品安全形势，各食品安全部门间的规制协调仍需进一步的理顺和完善。

一、我国食品安全规制协调现状与问题

在2013年最新一次机构改革中，国务院将原隶属卫生部的国家食品药品监督管理局与国家工商总局“流通环节”的食品安全规制力量，以及国家质量监督检验检疫总局“生产环节”的食品安全规制力量合并，组建直属国务院的国家食品药品监督管理总局，行政级别为正部级。同时，新成立的食药监管总局加挂国家食品安全委员会办公室牌子，负责委员会的日常工作[2]。此外，国务院将原隶属商务部的生猪定点屠宰监管工作移交农业部集中管理。经过此次部门调整，国务院基本将商务部门与工商部门剥离出食品安全规制体系，而将规制权利与职责范围集中于卫生、质监与农业部门，初步形成了由国家食品安全委员会依附的食品药品监督管理总局统筹，农业部、国家质量监督检验检疫总局、卫计委等部门负责各自领域食品安全标准制定与监管的协同规制模式(如表1所示)。至此，国务院通过调整机构设置、转变部门职能、集中监管权利的方式，力图缓解规制力量过于分散的问题。

表1　目前我国食品安全规制体系(中央层级)

资料来源：根据相关资料整理。

然而，经过此次国务院机构改革，食品安全规制体系中各部门缺乏协调的问题并未得到完全解决。以2013年湖南“镉大米”事件为例，从该事件中各食品安全部门的工作表现来看，规制协调问题主要体现在以下3个方面：

(一)规制主体协调意识薄弱，缺乏协调动机

在此次事件中，“镉大米”最先由广州市食药监局在第一季度对餐饮业的例行检查中发现，而负责执法的国家质检总局及其下属的广州市质检局在召回、下架问题大米前选择重新进行检测。整个事故处理过程中，各监管部门只按照上级部门所划定的职权范围行使监管责任，出现各自为政，不愿主动与其他监管部门联系交流的情况。这种现象的发生源于部门间协调产生的“交易费用”。在亚当·斯密(1776)经典理论的引导下，现代政府普遍倾向于采用分工化的运行机制，强调“劳动与分工是有效的组织原则。”[3]但是，随着政府职能不断扩张，分工化的执政方式会影响其运行效率，迫使政府在原有基础上选择协同工作，而政府部门由分治到协作会不可避免地产生“交易费用”[4]。“交易费用”的存在是导致规制体系内各部门协调意识薄弱的主要原因，因为“交易费用”意味着规制部门间协作需要耗费大量的人、财、物等资源，而每个食品安全规制部门作为相互独立的规制主体，都希望能够在获得更多的预算同时承担更少的规制责任[5]。这种机会主义的影响以及由此引发的利益冲突造成各部门缺乏参与协调的动机，进而导致各部门不愿主动参与协调规制。

(二)规制主体间协调机制无序，协调目标模糊

环境部门与农业部门在产地环境和初级产品生产上的规制缺失是 “镉大米”出现并顺利流入市场的主要原因，但在事件爆发后，质检部门并没有在第一时间协调上述机构从产业链源头遏制“镉大米”事态的进一步恶化。整个规制体系仅仅围绕着问题大米的流通与销售环节进行监管，对如何处理污染种植区域的“镉大米”以及改善当地生态环境缺乏应对方案，各部门协调无序，难以从根本上杜绝“镉大米”事件的再次爆发。显然，规制部门间分工不明确、不合理会导致各主体协调无序、规制目标模糊。协调和分工是政府构建“跨部门间合作”不可避免的两个维度。虽然理论界对导致部门间关系“碎片化”的机制多有批判，但是却忽略另一个重要逻辑，即如果部门间协调机制合理，则不会出现“碎片化”的政府运行机制[6]。规制协调的作用就是引导着不同部门对同一目标进行监管，集中规制力量，缓解各部门间的利益冲突。但由于食品安全规制体系中各部门的职权范围不一致，每个监管部门对于协调目标的界定存在一定的偏差，即使各部门最终就协调目标勉强达成一致，也难以根据一个模糊的协调目标采取相应的措施，严重影响了监管效率[7]。

(三)对规制部门的监管缺失问责不到位，缺少强制压力

就“镉大米”事件的最终处理结果来看，经过三个月的调查取证，除部分大米生产企业被关停整顿外，对大米产地环境以及初级生产负有监管责任的当地环保部门与农业部门并没有因此受到任何惩罚，舆论声讨相关部门监管缺失的声音也随时间推移逐渐消失，事件以污染企业没人管，受损农民没人管，失职部门没人管的尴尬局面草草收场。由此可见，对于食品安全事件相关责任人的处理，尤其是法律法规层面的问责显然还不到位。Roscoe Pound(1959)在他的《法理学》中把法规简洁地描述为：“赋予明确的细节事实状态以明确法律后果的一项法律制度。”而针对食品安全规制部门问责的相关法规就是促使各规制主体有效监管的依据与保障。但从目前我国食品安全事故的最终处理结果来看，绝大多数情况下只由问题发生的企业或个人承担事故的主要责任，而规制部门，特别是在以往食品安全事件中负有主要监管责任的基层部门，并没有因为自身监管的不到位受到惩处。近年来，我国大部分基层地区都已将食品安全工作纳入政府绩效考核中，由此可见基层政府已逐渐意识到食品安全工作的重要性，对于基层监管部门也并不是缺少相应的奖惩机制，只是相关规定在具体施行过程中落实不到位。各监管部门作为保障国家食品安全的行政主体，若在食品安全事故爆发后不需承担任何法律责任，则目前频发的事故就不能对各个规制部门起到警示作用。

二、造成我国食品安全规制协调失灵的原因

通过上述分析不难发现，我国食品安全规制体系虽然经过数次改革调整，但在食品安全事件处理过程中，各规制主体协调失灵现象依旧存在，究其原因，表现为以下5个方面：

(一)规制体系中缺少权威协管机构

我国《食品安全法》明文规定，国家食品安全委员会作为协管机构，负责指导协调各食品安全部门工作，但并未明确赋予其行政职权。在最近一次的国务院机构改革中，更是将国家食品安全委员会的办公室挂靠在新成立的食品药品监督管理总局上，负责委员会的日常工作。国家食品药品监督管理总局作为一个由卫生、工商、质检等部门抽调力量组建的国务院直属机关，原本隶属于卫生部门管辖，行政层级与国家质检总局相同，但略低于同样负有部分食品安全监管任务的卫生与计划生育委员会以及农业部，由其负责承担国家食品安全委员会职能，统一协调规制体系内各部门开展工作，这将使得原本就不具有强制性权利的国家食品安全委员会在日常管理与规制协调中的作用被进一步弱化。

(二)规制主体间缺乏统一检测标准

目前整个食品安全规制体系中负责信息监测与标准制定的单位有卫计委食品安全标准与检测评估司、食品药品监督管理总局科技与标准司、质量监督检验检疫总局产品质量监督局与出入境检验检疫局等。这些单位分属于不同的规制机构，监测范围与监测信息的获取渠道也有所不同。在目前信息共享机制低效的情况下，各部门所掌握的信息很难及时互相传达，造成各部门间信息标准繁杂甚至相互冲突的尴尬局面，严重影响了食品安全信息标准发布机构的权威性。在2012年河北“硼砂面粉”事件中，当地食品安全办公室与工商局相关检测机构对五得利面粉中是否符合硼砂的检测结果就完全相反，虽然最终调查结果显示厂商生产面粉符合国家标准，但该事件对政府监测机构的公信力造成很大影响[8]。

(三)规制主体内部缺乏多元分工监管方式

通过了解各食品安全规制部门间及部门内部的职责分工，笔者发现，大到整个规制体系，小到体系中的各监管部门大多采取“分段监管”工作模式，即按照食品生产加工到最终销售的不同阶段对其安全性进行监管。如此多部门采取单一的监管方式，不仅使得各部门职能重叠，造成监管资源的浪费，同时也分散了各类食品安全监管的专业力量，让食品安全监管的宽度和广度受到极大的限制。以国家食品药品监督管理总局为例，作为规制体系中主要负责食品生产加工和销售领域安全监管的部门，其下属的食品监管一司与二司分别负责管理其中的一个流通环节。这样的分工方式也就意味着即使在一个监管部门当中，同一种类食品的专业技术力量也将被分配到不同的监管环节中，从而不能得到有效调配和指挥，导致监管工作难免会交叉或是出现盲区。

(四)基层规制部门间缺乏清晰隶属关系

2008年11月国务院办公厅下发《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》，撤销食品药品监督管理机构省级以下的垂直管理，改为由地方政府分级管理。但质量监督检验检疫局作为食品安全体系中最重要的执法力量之一，目前仍需接受总局业务领导，这也意味着当地政府不能过分干预基层质检局执法。这种隶属关系是为更好地履行质量技术监督职责，避免地方保护主义对食品安全监管造成影响而设置的。但问题也随之而来，当某地爆发食品安全事故时，作为基层监管部门，隶属于各自省级部门的质检局与隶属于当地政府的其他监管部门就谁在监管中存在缺失以及谁应该为监管缺失负责的问题存在相互推诿的情况，这时即使存在相应的奖惩机制，不同的隶属关系也使得惩处很难到位。由此可见，基层监管部门混乱的隶属关系难以满足基层监管计划和要求，也大大延长了监管工作目标的实现时效。此外，地方政府与基层直属单位的上级机关在此类事故中是否存在着包庇食品安全问题企业和个人的现象，是否也需要为事故承担一定的行政责任和法律责任，同样是不能回避的问题。

(五)规制体系缺乏多元外部支持

在目前我国食品安全规制体系中，绝大部分食品安全规制工作仍由政府部门承担，形成了政府垄断监管的情况。如施雪华教授所提到的“在事实上垄断了设计某一政策方案所需的专长”[9]。在这种相对单一的监管模式下，由于对政府规制部门再监管的缺失，加之作为规制主体的政府、规制客体的食品企业和消费者之间存在的沟通不畅以及信息不对称等问题，不仅造成食品安全监管效率低下，同时大大提升了政府监管成本，严重浪费政府财政支出与有限的专业监管力量。另一方面，我国食品行业协会、消费者协会等社会、市场性组织众多，既有与政府部门存在隶属关系的半官方组织，也存在由相关企业成立的行业性市场组织以及个人自发成立的公益性组织。作为食品安全规制主客体与消费者三方之间的中介机构，各类组织在食品安全监管工作中的功能尚未充分发挥。面对目前信息在三方之间流通不畅这一现状，各类组织也并没有充分利用自己在制度形式上相对独立的优势起到传递信息的作用；同时，某些组织成员作为该领域的代表，也并没有利用其在领域中的影响力去推动组织内部自身监管体系的建设，弥补政府监管范围与技术上所存在的不足。因此，从某种角度上来看，当今我国食品安全规制体系缺乏来自外部的，尤其是来自市场与社会组织方面的支持[10]。

三、对我国食品安全规制协调的政策建议

如果将目前我国食品安全规制协调所面临的问题进行分类，大致可以将其分为程序化协调问题和非程序化协调问题两种。程序化协调的核心问题是规则与权威，而非程序化协调问题的核心是信任与合作，二者相互影响、不可分割，只有做到二者兼顾配合，才能设计出一种高效的食品安全监管协调机制[11]。为此，笔者提出如下政策建议。

(一)建立基于国家安全委员会的权威协调机构

鉴于目前国家食品安全委员会未能有效发挥其在整个体系中的规制协调作用，且职能范围与新成立的国家安全委员会出现交叉重叠的现状，建议将其工作整体移交给国家安全委员会。一方面我国食品公共安全作为构建社会公共安全体系的重要组成部分，本身就是国家安全委员会的职责所在；另一方面作为我国层级最高的议事协调机构，国家安全委员会在行政层级上对各食品安全监管部门有绝对优势。若在国家安全委员会的框架内组建由中央有关负责领导为组长，各食品安全监管部门领导为小组成员的中央食品安全工作领导小组，则能够完全替代国家食品安全委员会在整个规制体系中的地位和作用，并且最大程度地解决目前由于国家食安委缺乏权威而造成的协调失灵问题。

对于如何明确国家安全委员会的权威地位，应该从法律手段和行政手段两方面入手。首先，全国人大通过对《食品安全法》加以修订，将国家安全委员会的职能列入相关条款，对委员会今后的工作开展给予法律保障。另外，上收各监管部门内部协调机构与食品安全信息标准发布的权力，同时要求各部门监管信息需上报汇总，由委员会全权负责协调和有关信息标准的发布工作，确保委员会能从全局角度掌握食品安全力量，充分掌控我国的食品安全形势。

(二)确立“分类监管”与“分段监管”相结合的部门分工

参考目前发达国家食品安全管理机构的设置情况，大都采用分类管理方式，即建立专门机构对某类食品安全状况进行全程监管，为食品安全提供了良好的组织保障。由于我国政府结构以及食品安全监管技术水平与西方国家存在较大差异，因此照搬西方国家的食品安全体系既不现实也不符合我国国情。但鉴于目前食品安全中各领域的专业力量过于分散的现状，规制体系内的分工方式仍存在改进空间，笔者建议在保持各监管部门职能范围不变的前提下，通过部门内部调整的方式，将监管部门内部分工改为采用“分类监管”的方式，配合部门间的“分段监管”，提高监管队伍的工作效率和专业素质。

以食品药品监督管理总局为例，作为整个体系中负责食品加工与销售过程安全监管的部门，可以按照所监管食品的种类分别设立粮油监管局、乳制品监管局等专业监管机构，将部门内相关领域技术力量集中到各下属专业类别的监管机构，组建一系列“专业监管团队”，同时配合其他部门在该领域的监管队伍，对所辖领域食品安全采取从生产、加工到销售流通全程无缝隙的监管方式，在最大程度保持原有规制体系结构的前提下，尽量避免各部门在监管过程中由于分工问题造成监管重叠与监管盲点，做到“从田间到餐桌”都有专业技术人员把关食品安全。

(三)统一基层规制部门的隶属关系

针对目前基层食品监测资源分散的情况，建议将省级以下接受当地政府与上级业务部门双重管理的食品安全规制部门全部划归政府统一管理。原有垂直管理的省级食品监管单位转为负责联系协调基层监管部门以及食品安全信息汇总分析与上报工作。地方政府则将获得对辖区内环境、农业、质检等所有食品安全监管部门的绝对领导权。由此每个基层行政区域内的食品安全监管力量都能被当地政府统一调配，解决基层食品安全检验检测资源分散的问题。但地方政府在获得基层食品安全规制领导权的同时，也必须为本辖区内所发生的食品安全问题承担相应责任。

当以地方政府负责制的基层食品安全监管体系建成后，一旦某地区爆发食品安全事故，作为本地区食品安全工作领导者的地方政府及其下属的各监管执行单位，不仅需要及时处理事故所造成的损害及其影响，同时也需要为地方规制体系工作中的过失承担相应的行政责任和法律责任。相应的惩戒方式，在行政层面可以是降职撤职或通报批评，也可以是减少公共资源利用与配置份额。而对于法律层面，笔者建议立法机构尽快将“食品安全渎职罪”入刑，明确食品安全部门需要为自身工作缺失而承担的法律后果，对各规制部门起到激励和警示作用。

(四)提升市场与社会组织在规制中的作用

市场与社会组织以其有别于政府部门的组织形式和运行机制，能有效缓解目前由于监管维度单一而造成的食品安全规制部门在监管工作中专业技术人才缺失、监管范围不全等问题。食品行业协会、消费者协会以及逐渐成熟的社区支持农业模式(CSA)为代表的市场与社会组织，虽存在于食品安全规制体系之外，但其在规范行业行为、食品标准制定以及保障消费者权益方面所发挥的作用同样能够为食品安全规制体系提供有力支持。

以食品行业协会为例，首先，作为由相关企业与技术专家组成的非政府组织，行业协会在食品安全信息获取渠道以及监测技术储备上都具有政府规制部门所不具备的条件，若能充分调动协会在这方面的优势，将有利于扩大监管范围，提升监管工作的及时性。其次，行业协会作为政府与食品企业、技术专家间的中介组织，能够最大限度地收集有关食品质量、生产与消费的相关信息，基于更为完善的信息制定出台的行业标准，能在最大限度上满足政府、市场与消费者三方利益。最后，由于在行业协会行使监管权利的过程中与政府部门之间并不存在明确的隶属关系，在一定程度上避免了食品安全体系中的官僚行政模式对监管工作造成影响，尤其在抵御经过体系分工调整后基层行政部门地方保护主义对食品安全所产生的干扰上效果显著。由此可见，提升行业协会的食品安全监管作用，有利于增加食品安全规制的维度，将原本单一的政府规制多元化。基于保障食品安全监管工作权威性与专业性的原则，以及我国各食品行业协会形式的多样性，笔者并不赞同将所有行业内非政府组织无差别纳入食品规制体系，而应该有选择地发挥其中代表性行业协会的作用。以中国安全食品协会为例，该组织由食品行业内优秀企业代表、相关食品行业专家以及普通消费者共同成立，旨在规范行业行为，交流技术经验以及专业技术人员的教育培训工作。该协会作为政府监管部门以外的公益性组织，由于定位尚不明确，缺乏相应的强制执行力，因此很难达到规制食品安全的预期目的。若政府监管部门能通过加强与该协会协调合作的方式将其作为执行食品安全监管一个部门，利用协会成员较政府机构更为及时准确的食品安全信息，以及更为接近国际先进水平的检测技术，完善目前的行业自律监管机制，显然更有利于提高监管效率同时降低监管成本。另外，对于地方政府负责制的基层食品安全监管工作，该行业协会与消费者协会也能利用其相对独立的组织形式，对地方食品安全规制部门形成再监管关系，在一定程度上降低行政因素对食品安全工作所造成的影响。

根据上述政策建议，对目前我国食品安全规制各部门职能分工进行相应调整后，规制体系的基本构架将呈现为以下形式(如图1)。

由图1可知，在调整后的食品安全规制体系中，从中央至地方每一行政层级都将具备拥有明确权威的协调监管机构，负责本层级的程序化协调工作。省级以下程序化协调通过当地基层政府进行，而省级以上单位则直接由国家食品安全委员会与省级食品安全委员会承担。在此过程中，各协调机构还将负有信息传递共享以及标准制定发布的责任。实现将中央到地方的所有食品安全监管机构纳入食品安全监管的协调范围，对内提高各部门合作效率，保证各部门间信息畅通。对外确保食品安全监管到位，标准信息权威可靠。

在非程序化协调方面，各层级中的规制主体将相互配合，分别负责从产地环境到生产加工流通中的相应程序监管工作。其中环境、卫生、农业部门主要负责监管国内食品生产与供应，而质检部门则主要负责国际食品贸易部分的安全保障工作。另外，为了集中专业监管力量，各部门内部将采取分类管理模式，按照食品主要品种成立相应的监管团队，保障本部门在食品安全工作中的监管水平，整个监管过程实现了分类监管与分段监管的相互配合。在此基础上，食品行业协会配合规制部门加强行业自律与相互监督，并帮助标准制定机构完善食品安全标准体系建设。而消费者协会与社区组织则以维护消费者权益和自发提升食品质量的方式从规制体系外部对食品安全监管予以支持。

图1　调整后的我国食品安全监管体系

不难看出，重新调整后的协调机制在食品安全规制体系中能够更好地发挥联动与监管的作用。作为高层次协调主体的国家食品安全委员会和作为基层协调核心的地方政府的权力都得到了提升。各级食品安全监管部门则在工作中有了明确的中介方，在联合执法过程中有了权威的领导者，规制部门各司其职，协同监管，建立起一个多层次、全覆盖，监管深度与宽度兼备的食品安全规制体系。

[1] 夏黑讯.我国食品安全监管协调机制的现状与完善[J].科学经济社会，2010(3):133-137.

[2] 中国改革信息库.国务院机构改革和职能转变方案[EB/OL].www.reformdata.org.[2013-3-14].

[3] [美]詹姆斯·马奇，约翰·奥尔森其.重新发现制度:政治的组织基础[M].张什，译.上海：三联书店，2011:25.

[4] Oliver Williamson. Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective [J]. The Journal of Law，Economic & Organization，1999，15(1):306-342.

[5] 逄晓枫，刘晓莉.“毒胶囊”事件关联行为之刑法定性研究[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014(4)：79-84.

[6] 张翔.中国政府部门间协调机制研究[D].南开大学，2013:38-39

[7] 赵丽.我国食品安全监管协调机制研究[C].华中人文论丛，2013(1):234-237.

[8] 新华网.五得利回应“硼砂门”质疑相关部门处置不合法[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com.[2012-10-11].

[9] 施雪华，孙发锋.政府大部制面面观 [J].中国行政管理，2008(3):29-32.

[10] 曾文革，肖峰，黄艳.论我国食品安全风险防控制度构建的系统化进路[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2014(5)：88-94.

[11] 廖卫东，等.食品公共安全规制:制度与政策研究[M].北京:经济管理出版社，2011:25-26.

On Regulatory Coordination of Food Safety in China

LIAO Wei-dong，XIAO Qin

(School of Economy，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China)

Currently，some problems are exposed in China’s food safety regulatory coordination，including the lack of coordination sense，various disorders and weak accident accountability，causing negative influences in regulatory efficiency. The reasons can be attributed into 5 aspects: lack of authority coordination in the system，lack of unanimous standards among regulatory subjects；lack of labor multi-division monitoring methods，lack of clear affiliation among basic regulatory departments，and lack of external supports. Thus an efficient approach to solve the malfunction of our country’s food safety system is to establish an authority based on national safety committee，a labor division that combines “monitoring according to category” and “monitoring by section”，a clear affiliation among departments，and to give full play to the role of market and social organizations.

Food Safety；Regulatory System；Regulatory Coordination

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.06.004

2015-07-18

国家社科基金项目(12BJY068)；教育部人文社科项目(12YJA790079)。

廖卫东(1969-)，男，广东潮州人，江西财经大学经济学院教授，博士生导师，博士；肖钦(1992-)，男，江西吉安人，江西财经大学经济学院硕士研究生。

D912.294

A

1001-6201(2015)06-0021-06

[责任编辑：秦卫波]