法律援助制度应当纳入司法改革的大局

(中国政法大学 诉讼法学研究院，北京 100088)

法律援助制度应当纳入司法改革的大局

吴宏耀

(中国政法大学 诉讼法学研究院，北京 100088)

党的十八届四中全会决定对法律援助制度的改革问题虽有所触及，却并没有充分认识到法律援助制度在现代国家治理中的重要作用。事实上，法律援助尽管具有为社会公众提供法律服务的一般属性，就其核心部分而言，刑事法律援助制度却是现代刑事司法制度的必不可少的一环，必须将其纳入司法改革的大局予以一体化考虑。如果缺乏健全、成熟的刑事法律援助制度作为支撑，仅仅着眼审判权、检察权的改革,司法制度改革根本无法实现"司法公正、提高司法公信力"的最终目标。

司法改革；刑事法律援助；一体化考虑

作为全面深化改革的切入点，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定以顶层设计的方式勾画了依法治国的宏伟蓝图。其中，在“保证司法公正、提高司法公信力”部分，报告从完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督等六个方面，为全面推进新一轮的司法改革提出了具体而详细的目标。但是，令人遗憾的是，四中全会决定虽然对法律援助制度的改革问题有所触及，却并没有将其纳入司法改革的大局予以一体化考虑。

四中全会决定就法律援助制度提出了两项具体的改革要求。一是，在“保证司法公正、提高司法公信力”部分，作为加强人权司法保障的具体措施之一，为了实现诉访分离的改革目标，要求将“聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围”。二是在“增强全民法治观念，推进法治社会建设”部分，以建设完备的法律服务体系为目标，要求“完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。很显然，上述有关法律援助制度的改革措施，更多是从司法行政工作的视角出发做出的规定，而忽视了刑事法律援助制度——作为法律援助制度的最核心部分——与全面深化司法改革之间内在的、不可分割的关系。换句话说，法律援助尽管具有为社会公众提供法律服务的一般属性，但是，就其最核心部分而言，刑事法律援助制度却是现代刑事司法制度的必不可少的一环，必须纳入深化司法改革的大局予以一体化布局。事实上，如果缺乏健全、成熟的刑事法律援助制度作为支撑，仅仅着眼审判权、检察权的改革,司法制度改革根本无法实现“司法公正、提高司法公信力”的最终目标。

因此，在我国方兴未艾的新一轮司法改革过程中，我们必须重新审视关于法律援助制度的宏观政策定位，并从切实保障贫弱者同等享有法律保护的立场出发，将法律援助制度的发展与完善，尤其是刑事法律援助制度的发展与完善，纳入国家司法改革的大局。

一、法律援助是一种以关注贫弱者为导向的公共福利制度

在现代社会，以刑事法律援助为核心内容的法律援助制度已经逐步演变为国家福利制度的重要组成部分。二战后，随着西方各国经济的复苏，为了推进社会公平公正的实现，西方各国以社会本位为立场，开始进一步强调任何人无论其经济地位如何都应当享有同等的获得律师帮助的权利。以此为契机，法律援助开始由最初的以穷人为救助对象的“社会慈善阶段”，迈向以维护被追诉人天赋人权为目的的“国家责任阶段”，并进而走向面向普通公众的“公共福利阶段”。由此，法律援助制度逐渐演变为由国家提供的社会公共福利产品的重要组成部份。①

我国当前正处于社会转型时期。不同地区之间的经济社会发展的不平衡以及同一地区个人之间贫富差距的不断增大，致使各种社会矛盾日益尖锐并呈现出极其复杂、一触即发的特点。其中，对弱势群体合法利益保护不力已经成为我国社会经济文化发展的短板。从经济学的角度看，在社会法律服务资源总量一定的前提下，经济条件优越的群体总是对法律和政策有较大程度的了解，也掌握有较为丰富的社会资源，其实现公平正义的成本相对较小；而弱势群体则由于资源分配的不均匀，面临着较高的维权成本。这一状况不仅会加重底层人士的生活成本，形成恶性循环，激化社会矛盾，而且最终会让公平正义成为一纸空文。就此而言，法律援助制度的重要社会价值在于，它不仅可以让受到刑事追诉的社会贫弱者可以享有一种最基本的刑事司法制度保障，而且，可以让这些濒临绝境的个人感受到法律的正义和温暖，从而不会因为受到不公正的处遇而感到绝望或走向社会的对立面。在此意义上，法律援助制度通过帮助这些社会底层的人群，有助于让法律服务在资源配置上实现相对的平衡，有助于扼守社会公平正义的最后防线。在此意义上，法律援助服务的有效提供关系到公民基本权利的保护，关系到社会公平正义的实现，关系到社会的和谐稳定，是实现“人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”②的关键所在。

就我国信访制度改革而言，强化法律援助制度的公共福利面向，更有助于切中问题的实质。在当代中国，由于各种社会利益矛盾的冲突，各种涉诉涉访、群体性信访案件的涌现，极大地增加了政府解决问题的难度和维稳成本。然而，传统的信访工作却日益呈现出诸多的弊端：一方面，随着人民群众法律意识的逐渐增强，信访工作人员并不能充分解决其在法律法规上的利益诉求；另一方面，由于对部分有争议的社会事件处理不当，可能引发民众对司法机关的不信任。公民法律虽然意识增强，但是法律知识、法律技能不足。在无法通过法律程序解决问题或对法律的理解及对事实的认识出现偏差时，个人往往会带着遭受不公正对待的情绪提出诸多与法律无关的诉求，信“访”不信“法”已经严重损害了法制的力量和司法的权威。同时，也造成了信访人数居高不下、信访部门又无力疏导的尴尬局面。③

就刑事案件而言，刑事法律援助律师的介入能够在相当大程度上缓解、化解这一尴尬局面。通过法律援助与信访工作的结合，借助法律专业人士的帮助，提高信访人员诉求的法律技术含量，可以间接提高信访机关依法处理信访案件的能力。此外，针对群众涉及法律问题的咨询，直接由有专业知识的律师提供法律咨询服务，对符合信访援助条件的群众，直接纳入法律援助案件办理程序，通过事前解答将涉访问题分门别类予以分流，将有助于信访工作的制度化、规范化、程序化。因此，援助律师的参与，不仅能够解决我国信访量居高不下的问题，而且，在实现个体权利保障的同时，也可以有效引导群众依靠法律途径解决矛盾。

二、法律援助有助于发挥法援律师社会减压器的作用

从国家治理角度看，法律援助是实现国家治理能力现代化的重要一环。国家治理是现代国家所特有的概念。国家治理理念着重突出了政权的管理者向政权的所有者负责并可以被后者问责的重要性，将增进公共利益置于维护公共秩序同等重要的地位，把实现公共利益与维护社会持续作为衡量国家治理能力的重要指标，强调国家治理体系的目的是实现可持续发展、普遍提高国民生活质量和实现可持续的稳定。④

十八届三中全会明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会进一步说明，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。当代中国，国家治理呈现出传统社会和现代社会杂糅的特征。具体而言，当代中国的社会结构分化明显，群体多样性的特征显著，利益格局分配不均，社会成员的利益诉求呈现多元化趋势。因而，政府需要更好地履行职能，整合社会力量，凝聚社会共识，实现利益平衡。

在现代社会，作为世界经济发展、社会文明进步的必然产物，法律援助是解决、调和社会矛盾必不可少的辅助手段。法律援助具有社会救助与法律救助的双重属性。在化解社会矛盾的过程中发挥着对法律服务资源再分配、适应人权保障的客观要求、体现社会对弱势群体的人文关怀、弘扬平等、正义、公正等法律理念的作用。

但是，在我国法律援助制度近二十年的发展历程来看，法律援助的发展并没有得到应有的重视。这一点也可以从国家的重大政策性文件中窥见一斑。十八届四中全会是中国共产党首次以依法治国为主题并作出专门决定，对我国未来的法治建设做出了全方位的安排。但是，值得注意的是，法律援助并未列入“保证公正司法，提高司法公信力”这一部分，而仅仅将其作为“增强全民法治观念，推进法治社会建设”的一环，简单地一笔带过。换句话说，在新一轮司法改革中，法律援助制度的改革完善问题并未纳入司法改革的大局。但是，无论从法律援助制度本身在司法体制中发挥的重要作用，还是统筹司法改革大局对于理顺法律援助机构与各司法机关关系而言，法律援助制度都亟须纳入司法改革大局之中，以利于各机关的衔接及统筹发展。

三、刑事法律援助是保障多数贫穷被告人切实享有辩护权的最基本方式

刑事辩护权的历史发展大致经历了三个阶段: 第一阶段是资产阶级革命前的自我辩护权，被告人基本上通过自我辩护对抗追诉。第二阶段是19世纪的委托律师辩护权，被告人有权委托律师为自己辩护。第三阶段是20世纪后的免费律师帮助权，主要以各国设立的指定辩护制度、公设辩护制度为典型代表，贫困被告人有获得免费律师帮助的权利。就此，现代刑事诉讼中，刑事辩护权的核心是获得律师帮助的权利，尤其是免费律师援助的权利。虽然自我辩护权自始至终都是一项重要的诉讼权利，但在司法实践中，随着法律的高度技术化、庭审活动的复杂化，被追诉人的辩护权越来越多地仰赖于律师的帮助。例如，欧洲人权委员会认为，“尽管‘公正审判权’这一概念蕴含的各项权利都很重要，但是，一些权利的地位如此根本，以至于在这一诉讼阶段应当给予它们更大的权重考虑。在这样的权利中，首当其冲的就是[辩护律师的]法律建议和帮助权(legal advice and assistance)。如果没有律师的帮助，被追诉人了解其权利并确保他人尊重这些权利的可能性将大大降低。因此，[欧洲]委员会将这些权利视为其他各项权利的基础。”⑤

在联合国大会2012年12月通过的《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》的序言部分，更是开宗明义地指出，“法律援助是以法治为依据的公平、人道和高效的刑事司法系统的一个基本要件。法律援助是享有《世界人权宣言》第11条第1款所界定的其他权利包括公平审判权的基石，是行使这类权利的一个先决条件，并且是确保刑事司法程序基本公平而且得到公众信任的一个重要保障。”

然而，有调研数据表明，在我国司法实践中，聘请辩护律师的被告人不足被告人总数的三分之一。⑥律师辩护率偏低事实上意味着控辩关系的严重失衡，同时也意味着辩护制度的积极价值并没有真正兑现。在大多数刑事案件中，辩护律师的缺位已经对程序公正性和实体公正性造成了极大的损害。其中，程序公正方面，在没有律师出庭辩护的情形下，被告人只是被动接受公诉方的指控和法院审判，这种压制性的构造严重违反了程序参与原则。在实体公正方面，在案件事实没有争议的案件中，虽然在案件定性上没有辩护余地，但律师仍可在量刑环节争取较大辩护空间。这表明，律师辩护率不仅关系被告合法权利的保障，也是推进司法公正的动力。就此而言，如何提高律师辩护率就变得非常重要。提高辩护率可以从被告人和辩护律师两个角度予以考虑:从被告人的角度看，通过改善其经济状况，无疑可以提高被告人委托律师辩护的比例。而且，有调研数据表明，被告人的家庭经济状况和收入情况，往往影响着被告人是否聘请律师。从律师的角度来看，如果律师愿意降低代理的收费标准，无疑也可以让更多人请得起律师。很显然，期待通过被告人个人或辩护律师的个体努力来改善中国辩护率低的问题，既不现实，也不可行。因此，从各国辩护制度发展的基本脉络来看，要想保证更多的刑事被告人可以获得辩护制度的保护和实际利益，必须进一步扩大刑事法律援助的范围。就此而言，刑事法律援助已经成为现代辩护制度的重要组成部分和内在要求，也是保障刑事司法公正的最基本制度保障。⑦

注释：

①班朝华.健全我国法律援助体系应解决的几个问题[EB/OL].http://www.66law.cn/lawarticle/9257.aspx,2012-11-05

②十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

③邢军霞.试论法律援助在解决信访问题中的作用[EB/OL].http://www.jconline.cn/Contents/Channel_4433/2011/0412/645182/content_645182.htm,2011-04-12

④何增科.推进国家治理及其现代化[EB/OL].http://www.cctb.net/zjxz/expertarticle1/201407/t20140718_310615.htm,2014-07-18

⑤Open Society Justice Initiative, Improving Pretrial Justice: The Roles of Lawyers and Paralegals, Open Society Foundations (2012), P.23.

⑥陈光中认为，“新刑诉法已经实施一年多了，但是律师出庭辩护率依然不高，明显低于法律界的预期，根据我们的统计，还不到三分之一。”

⑦左卫民. 中国应当构建什么样的刑事法律援助制度. 中国法学2013.01

TheLegalAidSystemSuggestedtobeIncludedinJudicialReform

WU Hongyao

The 4thPlenary Session of the Communist Party of China did discuss the issue of legal aid system, but the important role of legal aid system in modern national ruling does not seem to have been fully realized. Indeed, legal aid is oriented towards the social public, yet criminal aid system as its core content is an indispensable part of modern criminal judicial system. Hence, it must be included in the overall judicial reform. It is argued that without a sound and mature criminal aid system as support, the judicial system reform, aiming only at judgment and procuratorial power, can hardly materialize the ultimate goal of “judicial justice and improvement of public judicial confidence”.

judicial reform; criminal legal aid; overall reform

DF711

A

1003-6644(2015)01-0165-04

2014-11-05

吴宏耀，男，汉族，河南禹州人，法学博士，“2011计划”司法文明协同创新中心教授、中国政法大学诉讼法学研究院教授。

责任编辑：杨正万