广西参与泛珠三角区域合作政策效果评估

韦灵桂

（南宁学院，广西南宁530200）

自2004年首届泛珠三角区域合作与发展论坛开启区域合作以来，广西作为主要成员之一，紧紧围绕“合作发展，共创未来”的主题，立足自身优势，自觉履行合作框架协议，出台一系列规划、意见和要求等政策性文件，主动融入泛珠三角区域合作。但是，政策的效果如何，是一个值得探讨的问题。

一、广西参与泛珠三角区域合作的政策措施概述

根据自治区党委政府提出的将广西打造成为“泛珠”合作重大枢纽的重要指示精神，广西积极融入泛珠三角区域合作，出台一系列规划、决定、意见等政策文件，涉及促进广西与泛珠基础设施、产业与投资、商务与贸易、旅游等方面合作的内容。一是涉及广西参与泛珠三角区域合作的规划，重点打通广西与泛珠三角区域高速公路网的建设，如《泛珠三角区域交通建设规划—广西篇》（2005）。二是涉及承接泛珠产业转移、园区建设方面的政策，在财税、金融、土地等方面给予优惠，为承接珠三角、港澳台等地区的产业转移创造良好的招商引资环境，如《关于进一步加强承接产业转移工作的意见》（2009）。三是涉及广西与泛珠旅游合作方面的政策，扩大旅游业对外开放，如《广西壮族自治区人民政府关于加快建设旅游强区的决定》（2010）。四是涉及广西参与泛珠合作金融、流通、服务、市场方面的政策，形成开放的合作环境、统一的大市场，如《2007年全区整顿和规范市场经济秩序工作意见的通知》（2007）。五是涉及促进广西中小企业参与泛珠合作方面的政策，鼓励中小企业和民间资本参与到泛珠三角区域合作，如《关于加快中小企业发展的若干意见的通知》（2007）。

二、广西参与泛珠三角区域合作政策效果评估体系的构建

（一）国内外政策效果评估研究综述

国外关于政策效果评估的研究始于20世纪30年代，拉斯韦尔、爱德华·萨齐曼、库巴、林肯、威廉·N．Z邓恩、韦唐、弗兰克·费希尔等学者都对政策效果评估做过深入研究，形成了坚实的理论基础；国内学者陈振明、徐家良、陈庆云等众多学者在政策评估内涵、标准、模型、方法等方面都做了相关研究，但基本处于吸收、借鉴西方政策评估理论阶段。其中，美国学者弗兰克·费希尔根据事实与价值统一的综合性原则，以不同的侧重点分别从两个层面进行政策评估：第一层面着重于研究政策发起者的特定的行动背景，探究特定项目的结果和这些结果出现的情景或者情形；第二层面着重于研究政策目标对社会系统的影响，强调项目的社会价值［1］。广西参与泛珠三角区域合作政策效果评估体系的构建，既要考虑政策的目标实现程度，也要考虑政策目标本身的合理性；既要评估政策所实现和影响的“事实”，也要加强对政策及其效果的情境辨认，加强对政策及其效果对宏观系统带来附加影响的考察。

（二）广西参与泛珠三角区域合作政策效果评估体系的内容

根据《泛珠三角区域合作框架协议》以及涉及广西参与泛珠三角区域合作政策的内容，结合弗兰克·费希尔事实与价值统一的政策评估模型，拟定从政策的直接效果和间接影响两方面进行考量，经过研究得出相关评估内容，详见表1、表2：

表1 直接效果评估内容一览表

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表2 间接影响评估内容一览表

三、广西参与泛珠三角区域合作政策直接效果评估

根据区域合作政策效果评估体系，直接效果评估是根据设定的政策预期目标，验证政策实施后的效果和目标达成情况，侧重对政策直接结果的论证。广西参与泛珠三角区域合作政策的目标主要是促进广西交通基础设施建设、产业、经贸合作以及市场服务等方面的发展，所以直接效果评估政策施行后对这四方面发展的促进作用的评价。

（一）促进交通基础设施建设互联互通

1．促进高速公路规划建设

在广西参与泛珠三角区域合作政策施行下，区内高速公路总里程数不断增大，跨省区高速公路规划建设不断加强。至2012年底，广西公路总里程达到10．79万公里，其中高速公路总里程3197公里，一级公路984公里，二级公路9720公路，二级以上公路占公路总里程的12．59%，全区公路密度达到45．59公里／百平方公里［2］，基本实现高速公路连接各市、连通周边省和出海、出边的网络化目标，形成了东部沿海省区“西进”和云贵川等西南省市“东进”必经的高速公路网。

2．促进铁路建设与发展

随着泛珠三角区域区域合作不断深入发展，广西区内铁路营业里程数不断增大，跨省区铁路项目建设不断推进。截至2012年底，广西铁路营业里程达3580公里，广西沿海铁路扩能南宁至钦州、钦州至防城港、湘桂铁路扩能至桂林段、德保至靖西铁路等4个项目顺利建成，沿海铁路扩能南宁至钦州、钦州至防城港段已于2012年12月31日开始动车的联调联试，结束广西没有高铁的历史，成为全国首个建成高铁的自治区，也是西部继陕西、四川之后第3个建成高铁的省区［3］。

3．促进内河航运建设与发展

在广西与泛珠三角区域基础设施领域合作不断深化的条件下，广西交通基础设施领域也取得长足发展，内河航道建设不断加快，西江干线航运能力不断提升。2012年底，广西内河航道里程6157公里，内河港口生产性泊位468个，千吨级以上泊位101个，内河港口货物吞量9497万吨［4］。

4．促进广西出海大通道建设

广西努力打造西南出海大通道，借助广西参与泛珠三角区域合作政策倾斜的契机，通道建设不断加快。陆路出海通道包括铁路建设和公路建设，其中铁路包括三段：一是贵阳—河池—南宁—北部湾港；二是怀化—柳州—黎塘—北部湾港；三是永州—贺州—梧州—玉林—北部湾港。公路包括六段：一是昆明—那坡—崇左—北部湾港；二是昆明—百色—南宁—北部湾港；三是贵阳—河池—南宁—北部湾港；四是由成都—三江—柳州—贵港—北部湾港；五是长沙—桂林—柳州—南宁—北部湾港；六是长沙—资源—恭城—玉林—北部湾港。

此外，2008年防城港、钦州港、北海港三港整合统称为“广西北部湾港”后，港口整体竞争实力和抵御风险能力大大提高，港口吞吐量逐渐攀升，迈入全国亿吨大港行列，详见表3：

表3 广西北部湾港主要年份货物吞吐量（单位：万吨）

（二）促进产业不断发展

1．促进承接产业示范区建设

2011年10月，第二个国家级承接产业转移示范区——广西桂东承接产业转移示范区的实施方案也已获得批准，目前梧州、贺州、玉林、贵港四市承接产业规模和经济社会发展速度越来越快。同年12月11日，桂粤两省区人民政府在北京签署了《“十二五”粤桂战略合作框架协议》，达成了共建“粤桂合作特别试验区”的重要共识；同年12月16日，广西梧州与广东肇庆两市签署《肇庆—梧州战略合作框架协议》，进一步明确实验区建设构想；2012年11月29日，两省区在海南签署《关于建设粤桂合作特别实验区的指导意见》，实验区建设正式上升到两省战略层面；2013年1月8日，《粤桂合作特别实验区建设发展总体规划》研究报告通过两省区发展改革委组织的专家评审，实验区已经进入实质性建设阶段。

2．促进临海产业园区建设

北部湾经济区处在承接泛珠三角产业转移的前沿阵地，目前，经济区重点推进14个重点产业园区规划建设总面积637平方公里，已开发200平方公里，到2012年底，入园企业1100家，完成产值（含贸易额）3324亿元，园区的产业集聚效应初步显现［5］。

3．促进旅游业不断发展

广西参与泛珠三角区域合作，不断深化旅游市场开发，进一步打响“天下风景，美在广西”旅游形象品牌，从2004年全年到广西旅游的5630万人次，至2012年飙升到21150．7万人次。

4．促进旅游品牌建设

在合作的不断深入过程，广西也逐步形成独具特色的旅游品牌，如十大旅游节庆品牌：南宁东南亚国际旅游美食节、柳州国际水上狂欢节、柳州三江侗族多耶节、桂林恭城桃花节、桂平西山浴佛节、崇左（德天）中越边关国际文化旅游节、巴马国际长寿养生文化旅游节、宜州刘三姐文化旅游节、钦州三娘湾观潮节、百色布洛陀民俗文化旅游节。

（三）促进广西对外经贸合作发展

1．桂港经贸合作成效

近年来，在泛珠合作机制和CEPA机制推动下，桂港经贸合作成效显著。广西与香港进出口贸易额从 2008年的 5．59亿美元增长到 2012年16．24亿美元，年均增长30．56%。截至2012年12月底，香港在广西投资设立的企业共6486家，合同外资金额150．72亿美元，实现利用外资达到65．86亿美元，占广西实际利用外资总额的46．3%［6］，香港已成为广西最大的外资来源地。

2．桂澳经贸合作成效

随着泛珠合作不断深入和CEPA不断推进下，广西与澳门经贸合作成果明显。2009年以来广西与澳门合作举办活力澳门推广周展会，将双方经贸、旅游、民间交流等合作不断深化。截至2012年底，澳门在广西投资设立的企业共329家，合同金额5．35亿美元。2012年，广西对澳门贸易进出口3778万美元，同比增长21．1%［7］。

（四）促进市场服务体系不断完善

1．促进资金市场发展，为合作提供资金支持

广西加强与泛珠三角区域在金融领域的合作，积极引导金融机构大力支持广西实体经济发展。广西积极引进各类金融机构，加快中小银行重组改革步伐，拓展证券、保险、期货等各类金融业务，构建南宁区域金融中心，形成现代金融服务体系。开展与港澳地区货物贸易人民币结算试点和开展金融合作，2010—2012年共举办了三届桂港金融交流合作座谈会。

2．促进人才市场发展，为合作提供人才支撑

广西积极出台相应政策促进与泛珠各方的人才交流，促使广西人才供给层次不断提高。根据广西人才网联系统2012年第四季度人才供求情况分析报告显示，2012年第四季度，广西人才网联系统的求职人数为161294人，其中，研究生及以上学历人数为1553人，占1%，本科学历人数为45115人，占28%，大专学历人数76595人，占47%，中专及以下学历38031人，占24%［8］。根据数据显示，广西人才网联系统提供的人才76%是大专以上学历，表明广西参与泛珠合作以及广西经济社会的发展的人才支撑作用还是很明显的。

3．促进技术市场发展，为合作提供技术支持

泛珠各方相互签订技术合作协议，加强技术合作，广西技术研发和成果转化取得明显效果。截至2012年，广西自治区级工程技术研究中心达到127家，国家级工程技术研究中心3家，培育建设了36家自治区级重点实验室，自治区级创新型企业达到50家，自治区级创新试点企业达到68家，这对参与泛珠的企业提供了强有力的技术支持。

四、广西参与泛珠三角区域合作政策间接影响评估

根据区域合作政策效果评估体系，间接影响评估是对广西参与泛珠三角区域政策施行后产生的附带效果，即对广西参与中国－东盟自贸区合作发展、与兄弟省市合作发展、与台湾合作发展以及广西北部湾经济区发展的促进作用效果评估。

（一）促进与中国—东盟自贸区合作发展

广西在泛珠三角区域合作形成的开放、公平、互补的发展环境的下，借助中国—东盟博览会这一契机，推动与东盟的合作。2004—2012年，广西与东盟贸易额由10亿美元提高到120．5亿美元，增长了10．9倍，广西与东盟贸易额占全区对外贸易总额比重从23%上升至41%，东盟已连续多年成为广西第一大贸易伙伴，详见表4：

表4 2004—2012年广西对东盟进出口数据一览表

（二）促进与兄弟省市合作发展

广西积极总结与泛珠各方的合作经验，于2009年承办第五届“泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会”上提出“1＋1”和“1＋X”对话交流活动的合作新理念。借助合作新理念，广西政府与各兄弟省市政府不断加强交流合作，先后与上海、重庆、河南、四川、广东、福建、海南、云南、贵州及深圳等省市以及神华、华润、大唐等38家中央（大型）企业和清华大学、北京大学、同济大学等著名高校签署有合作协议、备忘录、或会谈纪要等。2008—2012年，广西与国内泛珠八省签订合作项目13368个，项目总投资10869亿元，到位资金9966亿元；与长三角签订合作项目2128个，项目总投资2337亿元，到位资金2132亿元；与西南各省签订合作项目897个，项目投资总额780亿元，到位资金706亿元［9］。

（三）促进与台湾经贸合作发展

泛珠三角区域合作形成的资金、人才、技术等优势，极大地促进了广西与台湾开展经贸合作。其中2012年在台湾举行的桂台经贸文化合作论坛，广西参加总人数达1．63万多人次，活动达180多项；签订机制类合作备忘录6项，签订桂台合作协议、意向投资项目19项，总投资27．85亿美元；广西企业与台湾有关方面签订对台采购合同1．7亿美元［10］。与此同时，广西对台湾进出口贸易额增幅较快，进出口贸易累计金额由2005年的1．45亿美元猛增至2012年的4．5亿美元，增长了2倍，增幅迅猛。此外，广西台资入境投资规模迅速增长，详见表5：

表5 2005—2011年广西利用台资情况一览表

（四）促进广西北部湾经济区发展

广西利用泛珠区域发达地区资金、人才、技术等方面的优势，结合北部湾经济区与泛珠三角的密切联系，极大地促进了北部湾经济区的发展，继续保持良好的发展势头，详见表6：

表6 2009—2012年北部湾经济区部分经济指标情况一览表

综上分析，在现行广西参与泛珠三角区域合作政策强有力的推动下，广西在交通基础设施、产业、经贸、市场等方面取得显著成效。一是交通基础设施建设实现互联互通；二是产业发展速度加快；三是对外经贸合作成效显著；四是市场服务体系不断完善。此外，在广西参与泛珠三角区域合作政策作用下形成的开放、公平、互补的发展环境，推动了广西与中国—东盟自由贸易区的合作深化发展；加强了与兄弟省市的经贸合作；极大地促进了广西与台湾的经贸合作；保持了北部湾经济区经济发展的良好势头。与此同时，也应该看到广西在参与泛珠三角区域合作过程中出现了相关政策制定相对滞后、针对性不突出、倾斜性不明显、落实不力、不能有效促进市场开拓服务体系充分发挥作用的问题。为此，必须先明确广西参与泛珠三角区域合作的政策框架和政策目标，然后加大广西参与泛珠三角区域合作政策对中小企业融资的倾斜，并且加大广西参与泛珠三角区域合作政策执行力度，同时要为广西参与泛珠三角区域合作政策营造良好环境氛围。

［1］弗兰克·费希尔．公共政策评估［M］．北京：中国人民大学出版社，2003：74—80

［2］［4］［5］［9］南宁：广西壮族自治区重大区域政策及规划中期评估工作领导小组办公室，广西壮族自治区发展和改革委员会．贯彻落实《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》自评材料汇编（区直部门篇）［Z］．2013．

［3］中国开关网［EB／OL］．http：／／www．chinaswitch．com／zixun／bjzixun＿read－id－cid－449785－3．html．

［6］广西日报［EB／OL］．http：／／www．gxrb．com．cn／html／2013－02／03／content＿785108．htm．

［7］新华网［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／2013－06／26／c＿116303584．htm．

［8］中国广西人才市场，广西人力资源服务行业协会．广西人才网联系统2012年第四季度人才供求情况分析报告［J］．人社资讯，2013，（2）．

［10］广西壮族自治区发展和改革委员会［EB／OL］．http：／／www．gxdrc．gov．cn／fzgggz／zhjj／dcyj／201208／t20120814＿446407．htm．