中国土地发展权的经济分析与配置设计——以北京市平谷区为例<br/>

中国土地发展权的经济分析与配置设计——以北京市平谷区为例

2015-03-20张占录赵茜宇

地域研究与开发 2015年2期

张占录，赵茜宇，李蒴

(1.中国人民大学公共管理学院，北京100872;2.北京市规划委员会海淀分局，北京100190)

0 引言

改革开放以来，中国城市化飞速发展［1］。城镇化率1978年为17.92%，到2011年达到51.27%。为了容纳不断涌入城市的人口，城市边界不断向外扩张，侵占大量的农村土地，尤其是耕地。1986—1995年间，中国非农建设实际占用耕地500万hm2，平均每年占用耕地50万hm2，加上农业结构调整、灾毁等，10年间耕地减少966.67万hm2［2］。耕地的急剧减少触发了粮食安全隐患。为了控制和引导耕地非农化进程，政府在1998年修订了《土地管理法》，实行土地用途管制制度，并在编制土地利用规划时，通过一系列指标控制来遏制耕地迅速减少。一系列宏观措施和指标控制结束了耕地锐减的无序状态，但引发了新问题，即随着经济迅速发展，各地对建设用地需求增大，如何调节建设用地需求增多和后备供给不足的矛盾变得十分棘手。另外，农用地在由“农村户籍”变为“城市户籍”后，用途转换带来的巨大增值收益该如何分配，以及因规划控制不能转换用途的农地该如何得到社会补偿成为值得研究的议题。这些议题在本质上都是并未正式写入我国任何法律法规中的土地发展权问题。

为了探讨利用土地发展权解决中国土地利用难题的途径，20世纪90年代以来，国内许多学者借鉴英、美、日等发达国家的做法，引入了“土地发展权”概念，并进行了相关探讨和研究［3-5］。土地发展权是指将土地变更不同使用性质之权利，是一种可以独立支配的财产权［6］。早期研究对土地发展权概念进行了探讨，形成狭义和广义两种定义视角［7-10］。部分学者探讨了英、美、法土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示［11-12］，之后也有学者从定性的视角研究土地发展权配置［13-14］，分析土地发展权的补偿机制［15-16］以及土地发展权的价格测算方法［6，17］。此外，部分学者对特定用途的土地发展权问题进行了探讨［18-20］。目前，从土地利用规划的视角对土地发展权进行分析、对土地发展权进行定量配置的研究较少。土地发展权来源于规划的控制，因此，从政府宏观规划控制的视角对土地发展权进行微观经济分析具有重要意义。本研究从分析规划和土地发展权的关系入手，在对土地发展权进行经济分析的基础上，以北京市平谷区为例，定量配置土地发展权，为政府制定土地发展决策提供依据。

1 土地发展权与规划的关系

土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，也就无土地发展权一说［15］。1947年，英国发布《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)，实行“土地发展权国有化”，规定所有私有土地上未来的发展权均收归国家所有。正是由于区划(土地用途管制)的存在，土地发展权制度才应运而生。

区划是土地规划的主要内容，这种管制体现了国家公权对私权的限制，而公权往往有国家强制力，如果不能适当运用，很容易侵害到私人权利［21］。土地用途管制缺乏将建设用地占用耕地外部性内部化的机制，压抑了农地的社会价值和生态价值，而土地发展权制度的建立能够弥补这一缺陷。同时，土地发展权能够成为规划的补充，规划不能够轻易改动，而土地发展权制度正好能够提供未来土地用途改变的新途径。两者的结合使用，将政府的有形之手和市场的无形之手相结合，相互取长补短(图1)。

图1 土地发展权与规划的关系Fig.1 The relationship between land development rights and planning

2 土地发展权的经济分析

耕地保护具有外部性。然而，耕地保护为保证粮食安全而损失的发展权益和作为生态系统一部分的“绿色价值”，并未在农产品价格中得到体现，同时，这些价值又不能排除社会中其他人来享用，从而成为萨缪尔森意义上的公共物品［22］。这种公共物品若是提供就具有正的外部性，若是不提供就具有负向的外部性［23］。因公共物品的提供不能排除社会中其他人均等分享，会使得某些人“搭便车”。个体从自身利益角度出发是缺乏提供公共物品动机的。就耕地保护这一行为而言，从个体视角来讲，市场可以为土地资源带来最佳用途配置，但可能与土地资源配置的最大化社会收益目标相冲突。因此，政府实施土地用途管制来进行宏观土地资源配置干预是合理必要的。合理的规划干预能有效降低农地非农化过程中的外部性，最大可能挽回这一过程中的外部性损失，其中就包含了农地发展权的价值［24-26］。农地在非农化过程中，从市场配置土地资源到政府干预，土地发展权的价值体现如下。

设定土地用途有农业和非农业两种形式(图2)，横轴表示某地区土地面积，即土地数量。Da和Dn分别表示农业用地和非农业用地的需求曲线，耕地在不提供时具有负向的外部性，MBn表示考虑外部性情况下建设用地的边际收益曲线，在市场自由竞争情况下，农用地和非农用地的数量配置取决于二者竞争，设在M处达到二者均衡，此时农用地的供给面积是Ma，非农用地的供给面积是Mn，则可得农用地价值和非农地价值，分别由图2中浅灰和深灰色部分所示。C1表示自由竞争条件下农地转为非农业用途的社会福利损失，C2表示外部性成本，则在市场化配置条件下，外部性损失为C1+C2(图2)。

图2 市场条件下的土地价值经济分析Fig.2 Land value under the condition of market-based allocation

政府实施规划政策干预土地资源配置的经济分析(图3)。设政府划定农用地和非农用的界限为Z1，此种情况相对于市场化配置土地资源的情况，挽回了社会福利损失，外部性成本减少，但是依然存在资源配置的无效性，即图3中无效三角形部分，此时外部性损失为D1+D2。值得注意的是，随着Z1位置向右移动，无效三角形区域会增大，到一定情况下，会抵消挽回的社会福利，从而使土地资源配置失去效率。说明为了保护耕地，过分限制农地非农化，忽视经济社会发展对土地资源需求的变化不利于社会进步。图3可视为现状条件下的土地资源配置情况。

随着社会经济发展、城镇化水平提高，城市需要扩张来容纳转移至城市的人口，从而需要占用大量农业用地，那么农业用途的土地在现状情况基础上会减少，非农用地则相应扩张。设农用地和非农用地的临界点移至Z2处(图4)。对比图3和图4可知，虽然外部性成本增大，但是政府干预资源配置的无效性降低，整体的外部性损失为 E1+E2+E3，易知E1+E2+E3＜ D1+D2。政府通过有效地干预土地资源配置，农业用地转为非农用途后的价值增值在图4中表示为E4，从Z1到Z2处，农业用途的土地面积由Za1减少至Za2，非农业用途的土地面积则由Zn1增加至Zn2。从Z1到Z2这部分土地，在农业用途价值基础上产生了价值增值，增值部分用E4表示，该增值完全由土地用途转变引起，就是土地发展权的价值。

图3 政府干预下的现状土地价值经济分析Fig.3 Land value under the condition of government intervention

图4 政府有效干预下的土地价值经济分析Fig.4 Land value under the condition of effective government intervention

3 土地发展权配置设计

在明确土地发展权价值的基础上，需要对土地发展权配置作出科学安排，以合理分配土地增值收益，促进社会公平。本研究根据中国目前的土地政策实践，结合相关规划，以北京市平谷区为例，对中国土地发展权配置进行设计。

3.1 理论构架

3.1.1 土地发展权归属。土地发展权发挥其公权与私权的制衡作用，很重要的前提是土地发展权归属设定。从土地所有制来看，中国土地所有权是归公的。目前，土地市场中公权起重要作用，严重限制了私权，主要表现为国家垄断了土地一级市场的供给。可见，目前土地市场存在问题的关键是如何保护私权，如何发挥市场作用。从此角度来看，中国土地发展权归属于私人(土地所有者)才能充分发挥土地发展权的作用，解决目前中国土地问题，切实保护广大农民权益，激发农民保护耕地的积极性。同时，为了发挥土地的宏观调控作用，土地发展权的配置由国家来管理，必需符合规划;中国土地发展权主要实践在新增建设用地和增减挂钩中，其中涉及到城市新区建设，在建设中国家也需要投入大量资金来配置基础设施。因此，在土地发展权主要归土地所有者的基础上，可以配置一定比例土地发展权给国家，作为国家管理和基础设施建设资金来源。由以上分析得出，在我国土地发展权归属于土地所有者和国家，其中土地所有者占较大比重，两者分配比例可以按90 ∶10，85 ∶15 或者80 ∶20［10，13］。从保护农民权益角度出发，本研究选用配置比例为90∶10。

3.1.2 权利配置。在确定土地发展权配置时，主要从土地用途、土地挖潜面积、规划和土地质量来考虑。

①土地用途——确定配置对象。配置对象为农地。将土地发展权的配置对象设置为农地对于解决目前城乡土地矛盾问题具有积极意义。

②规划与土地挖潜面积——确定配置土地发展权范围、期限和总量。土地发展权建立在土地规划基础上，其配置也应该遵循土地规划。土地发展权的配置范围取决于土地用途规划，土地发展权配置期限也应与规划一致。土地规划中的用地控制指标是确定土地发展权配置总量的重要依据，某区域土地发展权总量不能大于分配到该区域的用地控制指标，具体包括新增建设用地指标和增减挂钩指标。

土地发展权配置总量不仅受规划影响，也受当地土地挖潜能力和利用状况的客观条件限制。若土地发展权配置总量大于农地整理潜力和农村居民点整理潜力之和，则多出的部分土地发展权将没有土地实体作为载体，无法落地，这样的土地发展权也只能成为虚设。总之，土地发展权配置总量应该根据土地规划、农地整理潜力和农村居民点整理潜力来综合确定。

③土地质量——确定地块之间配置比例。对于农地来说，土地质量关系到农作物的产出水平，质量越好越适宜作为农地，且作为农地时其价值最大。因此，从土地价值最大化和资源有效配置角度出发，质量越好的农地其土地发展权应该越多。土地发展权转移过程中，单位土地发展权价格差异不大的情况下，开发商也会优先选择利用发展权配置较多的土地来转移发展权。由于质量较好农地发展权转移出，保证了在土地规划期内，该土地只能用作农业。从耕地保护的角度来说，质量好的农地土地发展权较多，也能保证在土地发展权购买中，能够从国家手中获得较多收益来保护耕地。

中国耕地被划分为基本农田和一般耕地，基本农田一般为高产地，有良好的水利与水土保持设施，因此，在土地发展权配置时，基本农田配置的土地发展权应多于一般耕地。仅用此因素作为土地发展权配置的依据还不够充分，可以用农用地分等定级的结果来进一步配置。等别和级别越高的农地其土地发展权配置越多。

3.2 北京市平谷区土地发展权配置方案

3.2.1 土地发展权总量。包括转移总量和购买总量。

①土地发展权转移总量，土地发展权总量主要由土地规划和土地挖潜能力综合决定。根据《北京市平谷区土地利用总体规划(2004—2020年)》专题研究四“平谷区耕地和基本农田保护及空间布局研究”，得到平谷区土地整理潜力(表1)。

表1 平谷区土地开发整理可增加耕地面积汇总 hm2Tab.1 The acreage of arable land increased by land consolidation

从土地挖潜的客观限制条件来看，通过土地开发整理可以增加1 757.43 hm2耕地。根据《北京市平谷区土地利用总体规划(2004—2020年)》专题五“平谷区建设用地节约与集约利用研究”，采用人均建设用地标准法测算2020年农村居民点整理理论潜力为3 936 hm2。由此，土地发展权总量应该介于两者之间，即1 757.43≤土地发展权配置总量≤3 936。

根据《平谷新城规划(2005—2020)》，平谷区辖区范围为950 km2，新城规划范围为110 km2，新城集中建设区范围为28.32 km2。按照新城规划，到2020年新城集中建设区新增建设用地为11 km2，该区域内几乎全部农用地和部分未利用地都将转为新城建设用地。28.3～110 km2这一圈层，定位为新城的绿色空间，将该圈层现存耕地和基本农田作为城市绿色屏障加以保护，严禁建设占用。平谷区110～950 km2这个圈层，各乡镇规划镇区将占用耕地共计815.29 hm2。因此，可以得到平谷区新增建设用地面积总计为1 815.29 hm2。由此，初步确定在土地发展权转移中的土地发展权总量为1 915.29。

②土地发展权购买总量。由于中国禁止变更基本农田的用途，相当于国家已经从这部分农民手中将基本农田的土地发展权购买了，根据《北京市平谷区土地利用总体规划(2004—2020年)》专题六“平谷区城乡建设用地需求规模与布局研究”，新城规划内共有基本农田2 776.53 hm2，新城以外乡镇规划镇区内共有基本农田6 hm2，基本农田总面积为2 782.53 hm2，由此得出土地发展权购买总量为2 782.53。

3.2.2 具体配置方案。在平谷区新城集中建设区内现有农用地1 042.44 hm2，新城规划范围以内集中建设区以外有农用地5 764.23 hm2，新城以外有1 406.78 hm2农用地，总计农用地面积为8 213.45 hm2。除去基本农田面积后剩余的农用地面积为5 430.92 hm2。根据土地发展权的内涵，现有农地平均拥有相同发展机会，因此，现有非基本农田的农用地获得土地发展权数量为:1 915.29/5 430.92=0.35 个/hm2，农用地的土地发展权有10%属于政府。

以上只是土地发展权的初始分配，在实际转移中，通过土地开发整理会增加耕地数量，从而释放出新的土地发展权。为了激励通过土地开发整理(农地整理、农村居民点整理)来获得土地发展权，未来通过土地开发整理新增加耕地的土地发展权配置为0.7个/hm2，其中10%的土地发展权属于区政府。

对于基本农田来说，土地发展权配置为1个/hm2土地发展权，其中10%属于国家，也就是农民手中基本农田的土地发展权是0.9个/hm2。

4 结论与展望

建立土地发展权制度，对解决目前中国人地矛盾具有积极意义。以土地发展权定义为切入点，通过规划和发展权关系探讨，从土地规划管制视角研究土地发展权在市场配置、政府干预下现状土地资源分配以及有效配置的经济差异，得出土地发展权价值，并在此基础上以北京市平谷区为例，构建土地发展权定量配置模式，研究结果发现:(1)政府在土地资源配置中扮演重要角色，其能弥补市场配置不足，但也存在有效干预问题，在政府有效干预下，土地用途转换带来在农业用途基础上的价值增值即为土地发展权价值。(2)中国的土地发展权归属于土地所有者和国家，在土地发展权定量配置中以土地用途、土地挖潜面积、规划和土地质量为参照，将北京市平谷区土地发展权初始配置为非基本农田土地发展权数量为0.35个/hm2，基本农田土地发展权数量为1个/hm2，二者均有10%部分属于国家所有。

在对土地发展权进行经济分析、明晰土地发展权价值的基础上，以北京市平谷区为例，进行了土地发展权的定量配置，但只是初始分配，后续研究可以对土地发展权的再次分配作进一步细化研究。另外，本研究只是对土地发展权价值进行了经济分析及对土地发展权进行了定量配置，后续研究可以分析土地发展权的价格，这样就可以构成一个研究体系，指导土地发展权实践。

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