公众参与陕南移民搬迁问题研究

沈 凡，李松柏

(西北农林科技大学人文社会发展学院，杨凌 712100)

一、前言

所谓公众参与是指社会群众，在其权利义务范围内有目的的参与到政府的公共政策中，并通过一定的方式表达对公共政策意见和看法，对政策的制定和实际效果产生积极影响的行为。在城镇化进程不断加快的今天，公众参与不仅是一种重要的民主表现形式，还在解决社会转型期中存在的问题上起着关键作用。

陕南避灾移民项目虽然在保障山区群众人身及财产安全方面卓有成效，然而在实际的移民搬迁实施过程中产生了不少问题。移民搬迁过程中公众参与严重缺失，公众的利益得不到满足;搬迁政策基本取决于政府内部决策和专家论证，与移民政策主体的公众产生严重的脱节，移民政策的科学性受到了质疑。这里试图从公众参与角度出发，发现并解决移民搬迁中存在的问题，从而提升移民项目的有效性。

二、公众参与问题研究

国外学者在政府公共决策中公众参与问题做了比较深入的研究。公众参与理论最早起源于公民政治民主理论，众多学者强调政治民主的实现是一定要通过民主参与的形式完成。科恩在《论民主》中指出“民主过程的本质就是参与决策”［1］。通过直接或间接的方式参与到影响自身利益的决策中，公民可以表达自己的意愿和选择，从而影响政府的决策，稳妥地解决政府与公民直接的矛盾冲突。

公众理论先驱者谢里·安斯坦在比较不同国家公民参与发展水平和制度演进的基础上，提出了“公民参与阶梯理论”，讨论了公众参与发展可能出现的不同阶段。在此基础上经过学者的不断探索，公众参与已脱离最初的价值理论体系的构建，开始涉及具体的操作。通过对不同公众参与程度的分析，建立不同层级的操作模型，为公共政策制定者提供有效的解决方式。

世界银行在非自愿移民领域最早开始践行公众参与问题的研究，强调“参与式发展”，世行认为让公众参与到项目的设计和建设之中，不但可以调动公众的积极性，也是确保项目可持续发展的关键，对于扶贫、改善社会公平至关重要。

我国在公众参与非自愿移民研究始于20世纪90年代，最初的研究主要围绕世界银行已有的项目开展，但只停留在宏观理论层面，如公众参与的重要性、参与过程、参与方式相关内容，缺乏创新与可行性，目前国内存在公民参与公共政策严重不足的现象［2］。同时，国内学者在库区移民的研究中指出:影响公众参与不足的主要问题在于制度的缺乏和公民参与能力不足。也有学者认为，参与的成本与效益是影响公众参与的主要因素。随着研究不断深入系统化，公民参与公共政策的现状将会逐步改善。

三、陕南移民搬迁公众参与现状

陕南前所未有的大规模移民必然产生不少问题，如安置问题严重、移民上访、社会矛盾冲突等，引起各界的广泛关注［3］。现阶段移民的公共政策由政府主导、公众参与的形式展开，在政府与公众博弈的过程中，虽然公众的影响力逐步增大，但还是处于弱势地位。本次研究结合国内外公众参与非自愿移民的研究成果，在陕南移民搬迁安置计划过程、移民搬迁及恢复过程两大方面呈现公众参与的现状。

(一)移民搬迁安置计划过程

在计划阶段公众参与主要体现在信息公开发布与研讨会。在信息的公开及发布中，移民通过媒体，如广播、网络、电视、村级广播，或下达的宣传文件、村民大会、座谈会等了解移民搬迁的基本信息，使移民对安置补偿、安置地点、安置点的建设有基本的了解;移民参与村级研讨会或县镇级研讨会，讨论决定安置方式的选择，具体包括安置地点选择、宅基地分配、安置房屋建设、补偿款及安置费的发放。

(二)移民搬迁过程及恢复

移民参与政府和非政府组织的公众调查，反馈对移民搬迁、安置效果的满意程度以及生产恢复状况等相关问题。在缺乏公众调研的地区，一些移民采用信访、申诉等方式维护自身的利益。

四、公众参与陕南移民搬迁中存在的问题

(一)法律法规缺失

法律法规及政策缺失、参与机制不健全是当前制约陕南移民搬迁公众参与的制度性原因［4］。中国在灾害移民理论研究、政策法规、规划设计方面基本处于空白状态。以地质灾害移民为例，2004年3月施行至今的《地质灾害防治条例》第十九条规定:“县级以上人民政府应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全”。这是目前少有的针对地质灾害移民的法规。然而具体到地质灾害危险程度或风险符合什么样条件，才必须实施移民搬迁;对因自然因素造成地质灾害搬迁避让，中央和地方事权、财权如何划分;迁出地如何重新规划设计和治理等，却无明文法规可循，这就导致实际操作层面缺乏明确的理论与政策依据。

(二)移民主体地位缺失

陕南移民搬迁主要是以政府政策为主导，然而作为公共政策最终的收益和使用者的移民，在移民政策中却没有发挥相应的主体作用。《陕南地区移民搬迁安置工作实施办法》中没有提及公众参与的具体办法，地方政府在移民办法的具体实施中也是生搬硬套。各级政府对于参与移民的公众参与抱有怀疑和警惕的态度，担心公众参与会影响到他们的权利、决策效率、移民安置工作的进度，同时增加移民安置成本以及其他负面作用。

(三)信息不对等与缺乏客观真实性

陕南大规模移民背景决定了灾害移民的被动性，因此地方政府在执行移民政策时很难将具体的移民信息告知大众。各级政府只重视项目的具体实施，期间很少通过有效途径将项目具体信息传递给移民，移民只能通过电视、报纸或者村委会了解移民项目的基本情况，而具体的实施办法如搬迁怎样进行、补偿何时到位、房屋如何分配、就业生活如何解决等问题却无法知晓。在移民项目的具体实施中，这种严重的信息不对称导致了很多问题。

(四)缺乏移民信息反馈

移入地的发展是移民系统的重心，然而陕南一些移民安置区出现了所谓的“重建不重管”现象。例如安置小区没有建设垃圾放置点，导致垃圾遍地都是，恶臭味弥漫，卫生条件十分恶劣;安置小区没有建卫生室，农民看病很不方便;基础设施建设维护不到位，经常停水停电。产生这些问题的原因不单是政府不重视管理，更是因为缺乏一种有效的反馈机制，使政府与广大移民脱节，政府不是不重视移民的生活，而是有时候确实不知道移民到底需要什么。

五、提高促进陕南移民搬迁公众参与发展的措施

当前陕南移民公众参与还处于一片空白的阶段，距离实现“移得出、稳得住、能致富”这个目标还差得很远，综合以上所阐述的问题，在结合移民搬迁中的实际情况，这里提出以下可能对移民公众参与问题产生改善的几点对策意见。

(一)完善公众参与法律与制度

国家已经出台了公众参与公共政策方面的相关法律法规，但这在陕南移民搬迁的具体实践中只能起到政策性指导的作用，缺乏可操作性，各地政府还需要在实践的基础上制定出一套有章可循的公众参与政策，使移民公众参与问题制度化、程序化。随着公众民主意识的不断提高，移民要求参与公共决策的呼声越来越高，地方政府必须要认识到公众参与的重要性，打造出一个双方可以共同协商的平台［5］。在健全法律与制度的基础上，移民搬迁的相关事务公众与政府可以自由互动，协调事务，很容易达成共识，避免了冲突，大大提高了移民搬迁的效率与决策的科学民主性。

(二)合理引导提高公众参与意识

诸多国内学者认为，影响移民公众参有两个主要因素，其一来自各级政府方面的阻力，其二公众参与意识不高。陕南移民基本都来自山区，受教育及文化水平较低，法律、民主意识淡薄，受传统观念个人利益服从集体利益影响很大，同时也不知道如何参与到公共决策之中。陕南移民公共参与意识最原始的动力来自维护自身的利益，一般采用信访、申诉等极端方式，使利益矛盾冲突更加严重［6］。作为开放型的政府，有责任也有必要合理引导移民的公共参与方式与意识，从内部化解与移民的阻力，通过明确的法律制定规定公众参与的方式与途径，并广泛的对移民进行民主法律教育，提高公众参与意识，将移民的才智通过合理的渠道发挥在陕南移民搬迁的问题上。

(三)多方参与

陕南移民搬迁项目属于政府主导型，公众参与意识不高，搬迁过程中产生的大部分问题是通过非政府的学者或媒体反映出来的。在移民公众参与的问题中，确保所有移民都参与到公众决策之中是不现实的，这就需要引入第三方力量的介入，实现政府与广大移民的利益平衡［7］。在陕南移民项目中，政府可以对非政府移民搬迁组织进行培养，通过非政府组织参与逐渐过渡到移民公众参与，实现政府与公众利益的平衡。

(四)提高政府信息透明度与宣传力度

随着法律的健全与政府公共服务能力的逐步提升，政府要积极转变观念，敢于对信息进行公开。公众参与的有效性完全建立在政府公开信息有效性的基础上。首先政府要扩大信息公开范围与透明度，克服思想观念障碍，打破过去时间与空间的障碍，将信息完整准确地公开出来，提高政府与公众的沟通效率。其次，要拓宽政府信息公开渠道，在移民搬迁过程中，通过电视媒体、报纸、广播、刊物等，向移民宣传搬迁的具体计划、相关补偿，使移民对搬迁信息充分了解。在比较偏僻的地方可以发放移民宣传手册，通过村委会将移民信息传达下去，同时收集移民所反馈的问题。

六、结论

实行公众参与不仅是陕南移民搬迁评价的要求，也是我国现阶段民主进程和构建和谐社会的要求。公众参与的发展，鼓励了公众参与移民搬迁的热情，保护了处于劣势地位公众的权益，公众参与更是成为开发方规避风险的一种有益的方式，增强了相关部门间的沟通和政策的透明度，具有非常重要的意义。我国的公众参与研究较之西方国家，虽然在研究深度及广度上都有不足，并且实际操作中还存在种种问题，但是如果我们在总结经验教训的基础上，发展适合我国国情的公众参与，中国的环境影响评价制度便能跨上一个新台阶，切实发挥其作用。

［1］科恩.论民主［M］.北京:商务印书馆，2004.

［2］何文盛，廖玲玲，孙露文，张恒.中国地方政府绩效评估中公民参与的障碍分析及对策［J］.兰州大学学报(社会科学版)，2011，39(1):80 －86.

［3］彭洁.对陕南移民搬迁的思考［J］.产业与科技论坛，2011(18):7－8.

［4］郑志龙.走向地方治理后的政府绩效评估［J］.中国行政管理，2009(1):49－54.

［5］魏建森.论公众参与视角下的公共政策绩效评估［J］.黄河水利职业技术学院学报，20012，24(3):96－98.

［6］陈文江，周亚平.公众参与方式与社会转型中的“逆转型”现象—以Y市政府搬迁中的公众参与为例［J］.北京工业大学学报(社会科学版)，2007，7(5):14－20.

［7］吴建南，庄秋爽.“自上而下”评价政府绩效探索:“公民评议政府”的得失分析［J］.理论与改革，2004(5):69－71.