法治政府建设下的依法行政原则问题解析

2015-03-20郭锦

潍坊工程职业学院学报 2015年1期

关键词：法治监督

郭　锦

(上海政法学院，上海　201701)

法治政府建设下的依法行政原则问题解析

郭锦

(上海政法学院，上海201701)

摘要：当前，我国法治政府建设已进行了将近九个年头，虽然取得了一些进步，但距离真正法治政府的目标还很远。总结诸如北京、广州等众多省份建设法治政府的经验，对于实现这一目标迫切而关键的基础是坚持依法行政原则。正确处理依法行政原则中的一系列问题，建立法治政府，恰当解决与人民群众利益冲突的问题，才能尽快将我国建设成为法治国家，切实实现人民民主，真正构建和谐社会。

关键词：法治政府建设；依法行政原则；法治；行政文化；监督

2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，对我国法治政府建设提出了十年的时间表。纲要的地位相当于行政法通则，是行政法实施的纲领性文件，全面确立了依法行政的重要性。时至今日，已经过了十个年头，政府立法质量显著提高，行政管理总体上实现了有法可依；政府职能逐步转变，行政管理方式不断创新；行政执法体制和方式加大改革，行政执法行为受到严格规范；行政监督制度进一步完善，对行政行为的监督不断强化；行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力显著提高，但是，暴力拆迁、剥蚀土地、征收补偿款等一系列问题，总脱不开地方政府甚至相关领导的影子，导致很多悲剧的发生，这既暴露了我国法治政府建设过程中依法行政原则在实践中的缺失，也说明了我国法治政府建设道路的任重道远，显示了我国法治政府建设坚持依法行政原则的重要性。

一、法治政府建设进程

(一)法治政府内涵

法治政府应是政府从决策到执行及监督的全过程依照法制化轨道运行，权力与职责相统一，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身，将决策、执行、公告等环节用信息公开、权力限制、公信力以及职责范围等法律机制严加约束。广义的法治政府是指狭义的法治国家,即全国国家机关体系,包括国家立法机关、行政机关和司法机关在法律的统治、管理和规范之下都严格依法行使职权。宪法层面所说的法治政府和法治国家就是指广义的法治政府。[1]狭义的法治政府的基本内涵是指作为行使国家行政权力的各级政府及其组成单位根据宪法和法律产生和建立,其职权和职责由法律来规定,其行使权力的方式和程序由法律来确定,其是否越权和滥用权力由法律来评价,其权力的行使过程及其结果受到法律的监督和控制。[1]此处是指狭义的法治政府。

现代意义上的法治政府理念，主要见于程燎原教授的三层面主张:1.法治政府是依法组成并依法治理、依法行使政府权力的政府;2.法治政府是三权分立、权力制衡的政府;3.法治政府是以彰显自由、保障权利为主旨的政府。[2]具体来说,法治政府具有下列概念规定性。[1]第一,法治政府是有限政府。第二,法治政府是服务政府。第三,法治政府是阳光政府。第四,法治政府是诚信政府。法治与诚信都是政府实现其目的应具备的政治品质，相辅相成。[3]第五,法治政府是依法治理的政府。第六,法治政府是责任政府。

(二)法治政府建设实践

我国提出法治政府建设，采取规划的方式推进政府改革；通过分解法治实现过程中的步骤和措施，制定战略规划。各个省份先后开展了工作，推进法治政府建设进程。以下是2004年到2012年近十年法治政府建设取得的成就。第一，国务院法制办共向全国人大常委会提交法律议案63件，制定行政法规211件。第二，国务院高度重视推动行政审批制度改革，国务院部门经过5次清理，共取消和调整行政审批事项2183项，占原有总数的60.6%；各省、自治区、直辖市本级共取消和调整行政审批事项36986项，占原有总数的68.2%。第三，全国各地区、各部门已经制定规范和监督行政执法相关的地方性法规、地方政府规章和部门规章200多件，其中，地方性法规38件、地方政府规章144件、部门规章24件。第四，自2008年以来，国务院法制办在部分地方组织开展行政复议委员会试点。截至2011年底，试点工作已经扩大到19个省份108家单位。第五，近3年来，全国每年通过行政复议处理的行政争议约9.1万件，其中通过撤销、变更、确认违法、责令履行法定职责等方式直接纠错的比例为8.66%，通过撤回申请、和解、调解等方式间接纠错的比例约为23.1%，有效纠正了违法和不当的行政行为。

但是，媒体仍然暴露出很多诸如房屋拆迁、土地征收补偿之类的纠纷存在解决不当的问题，更不用说那些深埋于基层，不为人知的行政不当行为。可见，我国的法治政府建设进程中，仍需加大科学决策、规范执法的力度，促进依法行政。理解法治政府是有限政府、效率政府、服务政府、诚信政府的内涵, 以及依法行政在政府管理中得到切实的践行, 却仍然是一个任重道远的现实课题。[4]此次十八大报告中也强调了要加大推进依法行政力度，来促进2020年法治政府目标的实现：以忠诚人民为第一道义，以奉法践诺为政治责任，以使人民幸福为最终目标，成为全社会奉法诚信的表率。[3]

二、依法行政原则基本理论

依法行政这一概念历史悠久。自从行政权从国家总权力中分离出来成为一种独立的国家权力时，便有了行政法的产生，随之亦有了依法行政概念的出现。[5]144自我国80年代末提出将这一概念作为基本原则以来，我国行政法的理论基础得到了进一步夯实。伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为行政管理必须依法行使权力奠定了基础。[6]然而，“依法行政”随着社会的发展，其名称已有所改变。[5]144现代国家的行政法中，“行政合法性原则”是对“依法行政”最广泛且适当的名称替换，但其重要性却并未有所减退，反而日益受到公众乃至整个社会的重视。

(一)依法行政原则的概念

依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力,对其行政行为的后果承担相应责任的原则。卢梭在《社会契约论》中阐述，我们无须问君主是否超乎法律之上，因为君主也是国家的成员。换而言之，即政府当然也要严格遵守法律，而不能超越法律。[7]对行政机关提出依法行政的要求，与我国国家性质密不可分。我国是人民民主专政的社会主义国家，行政机关的设置是为了更好的管理社会，服务于人民，这就对行政机关行使行政权力、管理公共事务提出了一些原则性限制。

依法行政原则从更深层次来讲，可以细化为两项子原则：法律优先和法律保留。法律优先原则的基本含义在于行政行为或其他一切行政活动，均不得与法律相抵触；法律保留原则，即某些事项只能由法律予以规定(即法律的专属范围)，或者必须在法律明确授权的情况下行政机关才有权予以规定。“法无授权即禁止”就是对法律保留原则另一面的阐释，超出法律的授权范围的行政行为将被确定为无效法律行为或违法行为。

(二)依法行政原则的内涵

根据我国的基本情况，依法行政原则应当具体化为以下方面。[6]第一，依法行政的主体是行政机关及其公务员。第二，行政机关及其公务员行使行政权力，即行政机关的行政行为，必须严格遵循依法行政的原则。第三，行政机关行使行政权力时，必须依据法定程序。第四，在行政系统内部实施的监督，包括审计与行政监察，以及行政机关上下级之间的监督等等，也都属于行政活动的范畴。第五，行政诉讼法、国家赔偿法等法律制度，是依法行政的司法保障，对行政机关依法行政的行为，法院将予以维护，必要时提供司法强制；对违反依法行政的行为，法院将予以撤销和纠正，由此保障行政机关必须依法行政。

在法治的要求下，对于依法行政原则的坚持与落实，就必须从行政管理的各个方面入手，来保障法治的全面实现。从行使行政权的主体，到行政管理的对象；从行政权的获取，到行政权行使的程序；从行政行为的实施，到对行政行为的监督；从行政权到行政职责。每一步的迈出都必须有坚实的法律依据，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。应松年说，依法行政就是要求行政机关做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，以此来切实保护公民权利。可以说，依法行政的本质就是“治官”和“治权”。[8]

三、法治政府建设下的依法行政原则问题

1995年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则。[6]依法行政原则的内容随着社会形态的发展而丰富。自法治政府建设的目标提出后，依法行政则成为其实现的一项关键因素。在当今建设法治政府进程不断向前推进的情况下，对依法行政原则提出了更加严格的要求。

(一)坚持在法治的大前提下进行法治政府建设

在法治社会中，最高的和最终的支配力量不是政府的权力而是法律。[9]因此，在建设法治政府时，必须坚持依法行政，而非依行政权行政。

1．全国法治

对于法治政府建设所坚持的依法行政原则，应该在全国推行法治建设的大前提下才能更有效地实现。法治本身是一种“控权”机制，法律在赋予公权力机关国家权力的同时，也一并确立了其权力的界限、责任、行使程序。[10]我国的行政体制是中央集权制，行政机关遍布全国各地。要实现法治政府，则必须覆盖所有行政机关，那么，依法行政原则的落实，也必然要求在全国推行法治建设的大背景下，才能行之有效。

2．依法行政之“法”的内容

依法行政之“法”，从广义上讲，更应该包括宪法这项根本大法在内。宪法是行政法的重要渊源，法治政府建设必须在宪法这个大的法治环境中落实发展，因为“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。“依宪行政”既具有宪法实施路径多元化探索的积极意义，又具有实现行政法治模式扩展的功能期待。[11]

依法行政之“法”，从狭义上讲，包括狭义的法律、行政法规、规章。我们要特别警惕脱离法律的“依法规”行政，或“依规章”行政，现实生活中以法规或规章代替法律、架空法律的情况普遍存在，“突出的事例是税收立法和大量的经济立法基本掌握在国务院手中”，“从我国的立法规模来看，国务院是立法权限最大、任务最重的一个部门”，“规章的数量之多，影响力之大，也大大超出人们的想象”。[12]“事实上，依法行政正是行政诉讼制度建立起来以后才提出的。这是提出依法行政原则的法律条件。是法制建设本身发展的规律性体现。1996年3月通过的《行政处罚法》，充分体现了依法治国、依法行政的精神。在我国行政管理中影响极为巨大的行政处罚领域，从行政处罚的设定权、实施主体和处罚程序等几个方面，保证行政机关在行政管理中必须依法行政的方针，把我国依法行政实践提高到一个新的水平。”[6]

法治政府建设的关键在于将政府的所有行为置于法律的规范之下并有效控制；不仅要为政府行使职权提供法律依据，而且通过法律、决定和决议等规范政府的日常工作特别是决策执行工作，控制政府在工作中发生的每一行为。[13]法治政府建设要求行政机关依法行政，也对依法行政之“法”提出了要求。

首先，依法行政之“法”应该是良法。既然法治是依法治理，那么，只有良法才能最大限度地得到民众的认同，才能最大限度地发挥法治的效力。[10]

何谓良法？笔者认为，良法具有两方面的内容。其一，良法应该能够给社会带来公平正义，实现“法律面前人人平等”，通过合理配置社会资源，保障人民安居乐业、幸福安康。法治政府的实质是强调法治政府建设必须秉承人本理念,即强调法治政府的最终目的是实现人的自由、尊严和权利;政府一切行为必须以人为出发点和归宿,把人的自由、尊严和权利的实现放在最高的地位,作为终结的价值来追求。[14]这就要求我国在实现法治政府建设进程中，在立法、执法、司法过程中，应该以创建服务型政府为理念，应该加大人民参与力度，体现人民民主精神，必须尊重和保障公民的尊严、权利的实现，保护公民的合法利益。其二，良法应该具有超前指导性。法属于思想意识的范畴，受制于社会发展状况。在物质社会发生变化的情况下，法往往无法及时做出相应变更，即法具有滞后性。但是良法则应具备超前指导的功能，以适应不断变化的物质社会的发展，及时调整新现象。

其次，依法行政之法应该是有效统一并且能够有效落实的。符合法治要求，维护法制统一。立法必须严格遵守宪法和立法法的规定，按照法定权限及程序，并加强合法性审查，做到上位法和下位法有效统一，保证法律、法规的连续性、稳定性。各地方和部门更应该维护国家整体利益，自觉执行中央决策和国家法律；加强对规章和规范性文件的本案审查，发现问题，及时做出合理的处理；整合人民提出审查有关规章和规范性文件的建议。另外，法必须具有可实施性，能够得到有效落实。我国法律法规体系庞大，若主体不依法实施行政行为，法律法规则形同虚设，法治政府建设也只能是空谈。

(二)增强行政文化建设

1.增强行政主体意识

建设法治政府，依法行政，最根本的是规范行政权力和政府工作人员履行其行政职权的行为，根本上是“ 依法治权”、“ 以法治官”。[15]在此，很有必要提高行政主体的意识，主要包括三个方面。第一，行政主体的服务意识。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能、建设服务型政府，就成为完善行政管理、健全行政法制的重大课题。第二，行政主体的法治意识。行政主体作为我国的主要执法机关，要作遵法守法的表率，要带头遵守各项法律法规和法定程序，带头依法办事，为全社会营造良好的法治环境。第三，行政主体的责任意识。对于违反法定程序、损害群众利益、造成严重后果的，法律应该确定责任制度，促使行政主体能够规范执法、公正执法、文明执法。

2.增强人民法治意识

人民作为行政相对人存在于行政管理活动中，将管理国家公共事务权力让渡给了行政机关，因而使自己从国家主人的优势地位转向了被管理者的弱势地位。随着时间的推移，赋予行政主体权力的丰富，人民则对自己的主体地位趋于淡忘，乃至于淡化了自己管理国家公共事务的责任，以致在面对某些不法管理行为时无所适从。

但是，在法治政府建设推进，依法行政原则逐渐落实的过程中。人民更应坚定自己的主人翁立场，提高人民民主意识，主要包括三个方面。第一，主体意识。宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民才是国家真正的主人，具有管理国家事务的权力。第二，法治意识。我国的法治政府建设是“政府推进”的，人民实现管理国家公共事务的权力，就必须了解我国的法制状况，提高自身法治意识。第三，责任意识。人民作为国家的主人，管理国家公共事务，既是权力，也是职责。只有每个人都担负起这项责任，处处以身作则，社会矛盾冲突才会随之减少。

3.调和行政主体与人民群众间利益冲突

行政管理工作难免对行政相对人造成伤害，也多发行政主体与人民群众间的利益冲突。然而，调和这些冲突的最有益的途径便是救济。首先要倚靠行政机关工作人员的法治意识、服务意识以及责任意识。出现问题后，善待行政原告，并通过行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等多种救济渠道，依法及时高效地解决人民诉求，就是在人民和行政机关之间搭建了一座桥梁，对于维护两者间的友好关系，具有重要意义。

(三)行政机构建设

行政机构建设，是硬件的建设。结构完备、体系坚实的硬件设施是建设法治政府必不可少的部分，是依法行政的行政主体的坚实后盾。那么，什么样的行政机构才符合法治政府标准呢？笔者认为，应该具备以下几个方面的内容。

1.精简政府

政府机构以及人员的设置必须依据行政机关组织法来安排，根据实际需求设定职位以及人员数额，保障政府机构精干简单，祛除繁冗复杂部分，促进资源合理有效利用，促使人尽其用，才尽其能。

2.有限政府

有限政府是法治政府的必然结果。法治最重要的政治职能就是铲除无限政府，确立和维护一个在权力、作用和规模上都受到严格法律限制的“有限的政府”。没有限制的权力，容易导致对权力的滥用，进而破坏国家的能力。

3.行政裁量权基准制度

行政裁量权虽然属于行政合理性原则的范围，但是应为其设定一定的法律标准，行政主体应该严格按照该基准行使行政权，提高行政执法水平和能力，保障人民群众的合法利益和权利。

(四)监督体制及监督反馈体系的完善

1.完善群众举报投诉制度

规范权力的运行，要靠法制和监督。温家宝总理在2010年8月27日的全国依法行政工作会议上指出：“人民满意不满意，是评价政府一切行为的最高标准。”人民群众对政府的直接监督，是宪法规定的人民的一项基本权利，是通过权利来制约权力的基本途径，对法治政府建设具有重要意义。完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道，积极引导人民群众通过法定渠道反映诉求、解决纠纷，是政府依法行政、树立阳光形象，建设法治政府的最有效途径。

2.支持新闻媒体曝光违法或不当行政行为

当今社会是信息时代，媒体的快速传播，对于法治政府建设具有不可替代的作用，我们也已经有多项网络反腐的案例。对于违法或不当的行政行为，敢于、勇于通过媒体反映出来，是法治政府建设的一道高坎。迈过去了，政府在人民群众心目中的公信力便会得到有效的提升。

3.自我监督

我国的行政机关之间分为领导关系和指导关系。在行政机关作出行政行为时，行政主体具有独立性，不仅其自身有自我监督的义务，其上下级机关均对其具有监督义务。自我监督实质上依赖于公务人员和行政机关的责任观念。“阳光是最好的防腐剂”，行政主体将其依法公平决策的过程、结果主动置于人民群众的面前，是对其自身廉洁的有力澄清，反腐倡廉的提升，是一剂提高政府公信力的高效催化剂。监督的形式多种多样，行政复议行政机关是对下级机关的监督，行政诉讼是司法部门对行政机关的监督，还有审计、监察监督。

参考文献

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