制度经济学视角下民族地区经济政策的创新思考

苏隆中 王海涛

（对外经济贸易大学，北京100029）

我国是一个由56个民族组成的统一多民族的国家，少数民族人口数量在2010年第六次人口普查中的数据显示为11379万人，占总人口数的8.49%，且呈现出分布范围广的特点。而这些民族地区由于受到特殊的自然、历史原因导致其发展一直处于贫困落后的状态中，因而，促进民族地区经济的发展繁荣一直是我国长期奉行的一项重要政策，政府在其经济发展方面也给予了很多的经济优惠政策。改革开放30多年来，这些经济政策在一定程度上繁荣了民族地区经济，也很好地推动了区域的持续和健康发展。[1]但是，随着时代的变化以及民族地区经济社会的进一步发展，这些政策需要与时俱进地推陈出新，才能更好地适应新时期下民族地区的经济发展环境，才能真正驱动区域经济发展。本文试图从制度经济学角度出发，就如何创新我国民族地区的经济政策作以简要探讨。

一、改革开放以来我国的民族经济政策的简要回顾

（一）1979—1984年的民族经济政策

在这一时期，进行了拨乱反正的工作和恢复党的民族政策，采取对少数民族经济发展有利的政策，使民族工作重心得到转移，少数民族地区的社会经济也得到了较快地恢复。

改革开放以后，国家首先对发展较为落后的少数民族地区实行了对口支援政策，鼓励发达地区采取有效措施对他们进行对口帮扶。同时，设立了特殊的专项资金支援民族地区的经济发展和对少数民族人口比较集中的省份实行专门的定额补助；对于靠近边境的民族地区，则采取相关的边境贸易政策帮助这些边境地区的少数民族走向脱贫致富的道路。[2]

（二）1984—1992年的民族经济政策

1984年—1992年，是我国新旧体制交替运行的一个特殊时期。这一时期的民族经济政策注意将民族经济政策与新的经济体制进行衔接，通过设立优惠的金融政策、税收政策以及实行沿边开放等政策的实施，调整充实了民族地区的经济，促进和提高了民族地区社会经济的发展。[3]

（三）1992—2013年的民族经济政策

推动民族地区改革、发展民族地区经济是1992年召开的第一次中央民族工作会议上提出的的一个重要议题。[4]也是继这次会议之后，关于民族经济政策理论和政策实践的新探讨、新发展也空前高涨，主要表现在三个方面：一是把民族地区的改革开放放在了区域发展的首要位置，并把进一步推进民族地区经济发展作为首要任务。在一些少数民族自治州开设改革开放实验区，形成了民族地区全方位开放格局。二是增强支持中西部民族地区的力度，在政策导向上也做了相应的调整，即改变原来的“逐步与全国的发展相适应”[5]的发展策略，将民族地区的经济发展摆在更加突出的位置，力求“逐步缩小地区发展差距[6]”；经济上投资力度明显加大，1996年的西部地区投资增幅首次超过了东部地区。三是把民族地区的发展作为实行西部大开发战略的重点发展地区，在一定程度上推进了少数民族地区社会经济的大发展。

二、制度经济学视角下的我国民族地区经济政策分析

在对少数民族地区经济发展演变过程的考察中我们了解到该地区在发展战略的选择上缺乏一些具有民族特色的、能促进少数民族地区自身变革和繁荣发展的经济发展战略，致使在少数民族经济政策的制定上也呈现出单一性。制度经济学告诉我们，制度对经济行为具有一定的影响，而经济发展也会反过来影响制度的演变。我们可以运用经济学理论中的这一观点来寻找导致我国民族地区经济政策出现问题的原因，具体有：

第一，经济政策影响民族地区的经济。现阶段诸多的不利因素决定了少数民族群体的特殊性，也决定了他们的弱势群体地位，从而使各方给予他们特殊的关怀和关注成为非常必要的事情。因此，自新中国成立之日起，我国就开始给予民族地区的经济发展以大力的扶持。但在改革开放以后，国家为了调整区域经济发展，适当加大了东部发达地区的发展步伐，而对于对民族地区经济发展的资金投入相对减少，致使民族地区长期只能作为东部发达地区的原材料提供者及初级产品的加工基地，经济发展的步伐明显减缓。第二，民族地区的经济发展会反作用于经济政策。民族地区自身经济基础薄弱，经济税收收入少，不仅难以维持区域内公共服务及政府政权运转，而且直接影响到经济政策在该区域内的贯彻实施。

三、制度经济学视角下民族地区经济政策的创新

本文认为，要解决这些问题，根本途径在于制度支撑下的政策创新。而要实现这一创新，需要引入一种经济学的新的视角——制度经济学视角。这一视角既涉及制度因素，又与经济联系紧密，在其指引下，民族地区的经济有望被导向符合时代发展的方向。

（一）优化民族地区经济政策创新环境

1.以科学发展观为总的指导方针

民族地区要按照科学发展观的要求来正确审视已有的经济政策，运用实践去检验已有的经济政策是否达到科学发展观的要求，在实践的检验中不断地完善各类经济政策，以便研究出能够推动民族地区发展的经济政策，更好地推动区域经济社会的发展。当然，在以科学发展观为指导时，还应注意规范地方政府的政策行为，坚决不搞地方保护、不另搞一套、不钻中央政策的空子，只是强调怎样根据地区的具体情况来贯彻执行中央大政方针政策，将民族地区的经济发展放在一个经济一体化的大趋势之下。

2.以政策创新带动民族地区的制度创新

民族地区地方政府在坚持贯彻执行中央大政方针及宏观调控的区域经济政策前提下，应当解放思想、实事求是，以政策的创新来带动制度的创新。在宏观经济政策的指挥下，民族地区应从宏观和微观两个层面着手谋求经济发展。在宏观层面，各级政府应从本区实际出发，寻求发展机遇，克服制约经济发展的关键因素的阻碍，在核心制度上谋求建设性的创新；在微观层面，各个部门、各个组织应把制度上的建设性创新作为促进区域经济发展的头等大事来抓。根据民族地区的自然、人文、经济、体制的特征，在发展区域优势和特色经济上，下大功夫，以实现民族地区的区域经济政策创新。在这些民族地区中比较有代表性的有云南的旅游经济特色、四川的天府经济特色、青海和甘肃的资源经济特色以及内蒙古的塞外经济特色等等。

3.以对内开放政策拉动并扩大民族地区的对外开放

对于民族地区来说，要想扩大对外开放，就优化发展环境，将经济发展的首要任务放在继续拓展对外经济开放空间上。只有进一步扩大对内开放，搞好本区域周边的合作，对近距离的优势进行借鉴，才能够更进一步地扩大对外开放。所以，扩大对内开放是民族地区发展经济的一项重要内容，要做到积极开展与民族地区周边区域的经济合作，加强与经济发达地区的相关协作关系。只有在此基础上，才能改善民族地区的开发环境。

4.推进民族地区体制的改革和机制的完善

以深化体制改革来推进民族地区开发环境的优化是由改革与发展的内在关系所决定的。民族地区要把体制改革深化到各个领域，以体制改革优化制度环境，为区域经济的快速、良性发展营造出良好的发展基础，并以良好的制度环境谋求市场发展机遇，激发发展的动力和投资者的投资热情，促进区域经济发展。为此，推进民族地区体制的改革和机制的完善，要从政府职能转变、社会保障制度建设、区域合作关系的发展、国有企业改革、民营经济的发展等方面积极进行。与此同时，还要加快民族地区的改革步伐，最大限度地缩小其与中东部的经济发展差距，并以此反过来优化政策创新环境，推进区域的改革进度。

（二）转变民族地区经济发展方式

1.用政策推动民族地区经济的长远发展

单靠自身的力量不可能达到经济增长方式的转变。民族地区的经济想要从高增长低效益转向高增长高效益，须在政策的推动下才能实现，即以西部大开发战略为政策平台，依靠国家援助来达到这一目标。这就要求地方政府应在市场经济体制的大框架下，理顺企业与政府的关系，通过改造传统企业等方式，发展混合所有制经济形态；用政策助推科技体制改革，构建出明确而合理的新型科技体制，同时，调控各种经济要素的合理流动，用科技创新推动民族地区经济发展的转变。

2.注重发挥自然资源的优势作用

从形成经济基础并主要决定经济发展方式的资源、资本、劳动力和技术等几大要素来看，一般的民族地区都有着较为丰富及良好的自然资源，但是经济条件通常较差，人均收入也比较低，活的资本要素投入明显不足。虽然有较为丰富的劳动力资源，但其价值的收益普遍不高，因而，形成了低劳动力成本的供应局面。同时，也存在群众受教育程度不高，加之语言、风俗等生活习惯和居住环境较为分散的影响，劳动力的竞争并不占优势。就技术供给层面而言，由于人才、技术成果、资金投入等的严重欠缺，导致民族地区没有技术创新优势或几乎谈不上技术创新。从自然资源条件方面看，由于没有得到很好的开发利用，所以，民族地区自然资源具有得天独厚的优势，尤其是以西南民族地区的生物、水电和西北民族地区的矿产资源优势更为明显。因此，发挥民族地区的自然资源优势，增加富余劳动力的初始就业，是实现民族地区可持续发展的第一步。

3.培植并突出主导产业群

第一产业是直接影响收益增减的产业。这是新增长理论中得到实践验证了的结论。但鉴于区域的资源实际，在培植和发展优势产业上，民族地区要重点振兴并依托第二三产业来增加经济收益。在我国，包括民族地区在内的一些不发达地区的第二三产业具有非常重要的战略性经济位置，历来是这些区域经济发展的引擎，更是经济增长的发动机。我国的民族地区多位于边远地区，虽然生产生活资源匮乏，但具有相对比较丰富的第二产业资源，如矿藏含量、水资源等明显比中东部地区丰厚，而且具有明显的市场需求量。民族地区可以以这些资源作为推动民族地区经济发展的支柱，配置并大力发展第二产业。商贸、交通运输、服务等第三产业在民族地区内外经济的沟通和联系方面也起着非常重要的促进作用。所以，培植并突出有利于民族地区经济发展的第三产业，是其与其他发达地区互通有无，最终促进民族地区的经济市场的发展繁荣的又一重要举措。

4.扩大对外开放，开发民族地区经济发展的潜力

从上文研究可以看出，虽然可以通过大力培植二三产业的思路来发展我国的区域经济，但受技术不足、资本短缺等的限制，民族地区的产业发展至今仍是经济发展的短板。[7]要解决这一问题，需要在资本和技术引进、对外商贸往来等方面求突破。具体的突破路径为：一是在对外交流与合作方面敢于摒弃不利于经济发展的民族民间陈规陋习，[8]勇于借鉴和吸收外来的思想和文化精华，形成市场多元化与经济一体化的大好发展局面；二是充分利用民族地区的边界区位优势，从观念、市场、政策等方面全面对外开放，做到让开放的观念走出去，把发展经济的思路引进来；三是充分利用因区位优势而形成的较低运输成本这一有利条件，在资源输入和制成品输出方面大作为。

5.节能环保，夯实民族地区的经济发展基础

能源和环境是影响经济发展的两大基础性因素。从资源节约的角度看，要想使民族地区的经济得到长足发展，必须设置严格的资源节约标准，牢固树立节约资源理念，减少资源的浪费，延续资源的开发寿命。同时，在加工领域上注意资源的可持续性，综合开发和循环利资源。从环境保护的角度看，加强对企业、个人经济活动的环境准入约束，维持一个好的生态系统，也是夯实民族地区的经济发展基础的重要表现。我国在西部地区实施的退耕还林还草政策就是再造秀美环境的伟大举措。民族地区除了继续推行这种保护环境的政策外，还应从控制污染物的排放方面加强对环境的保护。具体可以采取监控企业污染排放浓度、循环利用等途径集中治理污染物。

结 语

综上所述，对于民族地区的经济发展，没有一成不变的政策可以作为支持和支撑。而依据区域发展实际，合地方之宜，制定相应的经济发展政策，可以算是一条创新经济政策的“法则”。按照这条“法则”要求，民族地区首先依据地方实际制定出具有民族特色的、能够带动民族地区变革和发展的区域经济发展政策；其次，重新审视和反思模仿或照搬来的发展战略模式，分析并总结出其对于本地区发展的负面影响或不利因素；最后，在新的经济政策下调整和选择符合地方实际的产业，以实现本地区的全面协调可持续发展。这就是制度经济学所提倡和要求的经济政策创新思路。

[1]温 军.中国少数民族经济政策稳定性评估（1949-2002年）[J].开发研究，2004，(3).

[2]张红梅.当代中国少数民族经济发展政策研究[D].中央民族大学，2004.

[3]田钊平.我国民族地区优惠政策效应评价与制度建设研究[J].华东经济管理，2010，(8)：42-50.

[4]彭秋虹.论中国共产党第三代领导集体的民族经济政策[M].北京：中央民族大学出版社，2005.

[5]赵显人.西部大开发和民族地区经济社会发展研究[M].北京：民族出版社，2001.

[6]林毅夫，刘培林.中国的经济发展战略与地区收入差距[J].经济研究，2003，(3).

[7]周运兰.民族地区金融市场与民族企业融资问题研究[J].中南民族大学学报（人文社科版），2011，(4).

[8]朱正威，吕稚知.影响西部地区地方政府效能的文化因素分析[J].理论导刊，2008，(3).