辽宁省地方金融创新与发展问题研究

2015-03-19王丽芬

地方财政研究 2015年4期

王丽芬栾彦

（辽宁大学，沈阳 110036）

一、引言

改革开放以来，我国金融创新取得巨大成就，但更多是宏观金融创新与微观金融创新。即中央层次对金融领域实施的新政策、新战略创新与具体的金融机构为提高自身的市场竞争力而进行的金融创新。而中观金融创新，地方政府为促进本地区经济增长所推进的地方金融创新涉及到的较少。其结果就是地方政府的财政缺口难以缓解，其债务风险也难以分散，地方经济发展缺乏“金融加速器”和“金融发动机”，不利于地区金融与经济活力的提升。

从国际金融形势来看，随着美欧主权债务危机的进一步蔓延，如一国的地方金融创新与发展出现漏洞，国际投机者就会展开恶意攻击，国际信用评级机构也会调降一国的主权信用评级，影响投资者心理预期，导致金融危机、经济危机，甚至引发社会危机和政治危机。实际上，隐藏在我国地方投融资平台上的大笔内债已诱发国际投机者趁机做空我国经济以获利。如何科学的促进地方的金融创新与发展，有效防范我国地方金融体系风险，成为亟待解决的问题。

辽宁省作为我国的老工业基地，面临着艰巨的产业结构升级、基础设施改造以及下岗人员再就业的任务。而金融创新可提高辽宁省资金使用效率，设立出一套与辽宁省经济发展规律相契合的地方金融发展战略规划，就成为辽宁省调结构、促发展、构和谐的重中之重。

二、辽宁省地方金融创新与发展现存问题及原因

辽宁省目前的金融创新与发展所存在的问题及深层原因包括，金融创新缺乏协调性，金融生态环境堪忧，金融监管不够与时俱进，过于依赖土地财政。

（一）金融创新缺乏协调性，需要“顶层设计”

辽宁省目前的金融创新状态与全国各地的问题是一致的，就是缺乏协调性。涉及到金融创新的部门有银监会、保监会、证监会、人民银行、发改委、各金融机构等。但如果金融机构内部的创新之间不协调，没有整体规划，各种创新行为间就会出现竞争和协同关系失衡的状况，如后期的协调管理跟不上，则可能会引发金融机构内部秩序紊乱，区域金融环境恶化等现象。如货币市场与资本市场之间的不协调，货币市场内部与子市场的创新不协调，资本市场内的子市场创新不协调，基础市场与衍生市场创新不协调等，无法克服经济周期波动对金融领域带来的不对称冲击。辽宁省金融创新亟需具有金融全局观的“顶层设计。

（二）金融生态环境堪忧，不利于金融资源形成有效资产

现阶段，辽宁省金融生态系统状态堪忧。其主要原因是辽宁省社会信用体系与发达地区相比更为不健全，这使得部分企业及政府部门的诚信意识不强，即使欠贷款，强制性追索权力度也有待提高。这导致部分欠款企业恶意欠债、逃避债务。此外，辽宁省的农村金融生态环境不佳，尤其是与城市相比，辽宁省农村的社会信用体系更为不健全。这导致农村信贷中，违背诚信、逃废债务、银企关系不协调等情况严重。特别是2007年后，我国的农村政策性金融改革所导致的商业化转变，农村存款等金融资源严重流向城市，但城市向农村回流资金的渠道又不通畅，这些都不利于辽宁的农村金融体系的完善，金融功能的健全。

（三）过于依赖土地出让金弥补财政缺口，不利于在楼市调控中获得稳定的财政收入

21世纪初欧美的主权债务危机表明，危机国房地产业与金融业的畸形扩张挤占了本应投向实体经济的财力、人力、物力等资源，实体经济逐步萎缩。但房地产业和金融业都是顺周期产业，而实体经济作为抗金融危机的“经济稳定器”又占比迅速下降，削弱了经济与金融领域的稳定性。如今，我国房地产业与银行业深度融合已是大趋势，房地产业过度扩张趋势已十分明显。随着货币宽松与土地财政的推动，各地房价飙升。甚至出现了从事传统实体经济的盈利能力未超过投机性炒房获利的现象。这极大损伤了企业家发展实体经济的积极性，使得社会资源迅速涌向房地产业，抽走了本应发展实体经济的大量资源。

辽宁省的金融体系与房地产业的关联也过于密切。无论是地方政府投融资、房地产公司开发贷款、企业房地产抵押贷款和居民住房贷款都使辽宁省的房地产业与金融体系紧系联系到一起。而欧美债务危机的主要形成机理和传导机制就在于危机国的房地产金融化。在中央政府深度调节房地产市场的背景下，辽宁省的金融系统过于依赖于房地产业的迅猛发展，是与国家政策和经济发展趋势有出入的，承担着顺周期的风险。2013年，辽宁省房地产业增加值占地区生产总值比重为4.19%，仅次于海南、北京、广东、上海、浙江、江苏、重庆，位于全国第8位①2011年辽宁省国民经济和社会发展统计公报[Z].2011.。辽宁省土地财政收入为984.31亿元，占地方公共财政预算收入比重为29.44%，是辽宁省最主要的财政收入来源。依靠土地财政弥补辽宁省资金缺口的模式已经难以为继，辽宁省应出台相关政策，有效防止房地产业下行对辽宁省金融系统所造成的冲击。

（四）对金融创新中的金融监管不够与时俱进

现阶段，辽宁省金融监管部门的金融管制很严格，对金融创新有关事项都有具体部门来审批。但金融监管不够与时俱进，在某种程度上形成了对金融机构金融创新的束缚。一是出于盈利目的，辽宁省各商业银行对金融创新的随意性很大，管理粗放，缺少系统深入的可行性论证和风险评估，造成金融创新活动的效果大打折扣，风险高，持续性差。二是近两年，辽宁省几大商业银行都出现过理财产品和基金投资失败的案例，造成了客户严重的经济损失和银行的声誉损失。这暴露了我国宏观审慎与微观审慎相结合的金融风险防范体系并未形成，尤其缺乏风险预警和评估机制。

图1 辽宁省土地财政收入占总财政收入比重

三、实现地方金融创新与发展的前提条件与保障措施

（一）构建良好的金融生态环境，为金融创新与发展提供坚实保障

困扰辽宁省乃至东北地区多年的金融生态环境“顽疾”是国营企业的不良资产，及中小企业、民营企业面临的融资困难。首先，应完善相关的法律法规。如浙江的《关于加强和改进民间融资管理的若干意见（试行）》与温州的《规范引导民间借贷市场健康有序发展的实施意见（暂行）》，都旨在规范引导民间借贷市场有序发展，引导民营资本回归实体经济。辽宁省想构建良好的辽宁省金融生态环境，亟待出台更多针对辽宁省金融体系顽疾的法律法规、建立健全相关法律、法规体系，营造健康的针对国有企业贷款、民间借贷发展、中小微企业贷款的法制环境，用法律制度确保合约的有效执行，使与金融创新与时俱进的金融监管有法可依、有制可循。此外，辽宁省还要重点加强农村金融生态环境建设。一是深化金融创安工作，集中力量对行政单位、事业单位、个人欠款加以清收，进而有效降低银行、农村信用社不良资产的比例。二是对辽宁省包括农村地区的银行不良信贷记录加以汇总、归纳、管理，使拖欠银行贷款的行政单位、事业单位、个人未来的融资受到限制，进而起到促进房贷资金回流，降低银行、农村信用社的不良资产，实现农村金融健康稳定发展的目的。

（二）遏制过度的房地产金融化，壮大实体经济实力

21世纪的主权债务危机再次警示辽宁省，必须遏制房地产金融化等虚拟经济的过度扩张趋势，强力向地方实体经济优化配置资源，进而重构更加合理的经济结构，夯实辽宁省抵御金融风险冲击的根基。2014年，在全国各地GDP增速中，东北三省排在全国的倒数。其突出原因在于，产业结构不合理、产能过剩，投资和出口放缓。如果不能及时调整产业结构，转型为发展第三产业、藏富于民、以居民消费拉动经济增长，要通过金融创新促进实体经济基础薄弱的区域经济发展，难度相当大。因此，务必及时大力抑制房地产畸形发展，遏止投机性购房，扩充实体经济在地方经济中的比重，并大力发展服务业，鼓励创业，实现产业的多元化，吸引投资，刺激消费，提高辽宁省金融创新能力，以减轻房地产价格波动对经济与金融领域的负面影响。

（三）建立地方性的民间金融、互联网金融监管机构

从精英化金融向普惠金融、人本金融转变，促进辽宁省金融创新，其重要的举措就是扶持民间金融、互联网金融发展。但相关的监管也应该与时俱进，才能够有效防控金融风险。首先，应建立健全民间金融、互联网金融监管机制，把民间金融风险管控纳入宏观金融调控范围之内。目前，辽宁省金融办对于民间金融机构、互联网金融机构主要的职责在于金融活动备案、信息登记和业务引导，但在针对民间金融组织、互联网金融组织的金融监管力度并不强，而银监会又不对非银行性质的民间金融机构加以监督，形成了现阶段的金融监管真空，亟待通过地方的金融监管创新加以解决。如温州借贷危机后，成立了地方金融监管服务中心，对当地的股权投资公司、民间资本管理服务公司、寄售行和其他投资公司进行监管；对小额贷款公司、融资性担保公司、典当商行等由地方政府管理的各类新兴金融行业进行专项检查；对地方金融组织的数据、信息等进行及时的统计、分析。其次，应尽快建立民间金融风险、互联网金融风险统计和预警体系，建立民间借贷群、互联网借贷群发性异常变动情况的报备与调查制度，跟踪监测、调查异常民间金融机构与互联网金融机构的异常客户制度、鼓励民间金融中介组织和机构建立信息披露制度，及时发现民间金融、互联网金融的潜在风险，将风险及早规避。最后，对不符合民间金融、互联网金融准入条件的、违规操作的，要从严治理、限期整改，坚决取缔。

四、促进辽宁省金融创新与发展的对策建议

促进辽宁省金融创新与发展，应从地方政府角度提高政策性金融扶植力度，争取中央的重视，在争取早日获准自发自还地方债的同时，着力加强融资方式与工具创新。

（一）创建政策性区域性银行，吸引更多资金支持发展

辽宁省是东北老工业基地，是共和国的长子，背负着沉重的历史任务，有较大的转型难度，需要政府的进一步扶持。目前，国家开发银行组建了黑龙江、吉林和辽宁及大连等四个地区的项目规划开发组，并设立了大连分行负责东北机电的进出口业务。但对于老工业基地振兴的政策性金融扶持，并没有形成系统性的战略规划。在政策性金融方面，美国的阿巴拉契亚山区、日本的北海道地区，德国的东德，意大利南部区域，英国的苏格兰中部、东北沿海、西卡伯兰等，都是用政策性金融支持这些欠发达地区的发展。而印度也在农村设立了地区性的农业政策性银行。巴西在东北区域和亚马逊区域，设立了国家开发银行分行，成立了东北地区的地区性政策性银行，创建了亚马逊投资基金。因此，无论是发展中国家还是发达国家，自始至终政策性金融都没有被屏蔽。辽宁省更应向巴西东北地区学习，申请中央批准，设立政策性东北开发银行①栾彦：促进政策性金融创新，支持东北老工业基地振兴，在东北金融30周年高峰论坛的主旨演讲，腾讯网，财经综合大辽财经，2013-11-16 00：16。。

（二）设立东北发展基金，争取开发银行贷款以满足新型城镇化的资金需求

一是辽宁省可设立东北发展基金，构建东北产业投资基金或是东北新型城镇化基金，利用这些基金，吸引更多的钱投入到发展服务业、能源、矿业、农牧业和开展城镇基础设施建设，这主要是学习日本、意大利和巴西的方法。二是辽宁省应抓住开发银行支持东北老工业基地振兴的机遇，吸引高层领导重视，积极争取更多的政策性资金、开发性资金注入辽宁，加强老工业基地的基础设施建设，解决东北发展资金匮乏问题。

（三）建立专门为民营企业、中小企业服务的政策性金融机构

改革开放以来，我国金融体制改革严重滞后于实体经济的发展，金融资源多为大企业、国营企业、垄断企业服务，但民营企业、中小企业融资十分困难，尽管其解决了80%以上的就业。而发达国家、新兴工业化国家和国内经济发达地区都有专为中小企业服务的金融机构。如日本的中小企业金融公库、国民金融公库、工商组合中央公库、中小企业信用保险公库、中小企业投资扶植株式会社；韩国的中小企业银行、国民银行、大东银行和东南银行；台湾的中小企业专业银行、中小企业发展基金和信用保证基金、中小企业开发股份公司和第二类股票市场；德国的合作银行、大众银行和储蓄银行等。而国内很多地区的政策性金融也已走在了辽宁省前面。如杭州西湖就创建了科技型中小企业发展产业基金，由杭州财政拨款2000万，由海归投资者吸引着美国的硅谷银行和民营企业入股，且不断在扶持中小科技企业的同时发行金融产品。

辽宁省与天津同批列为国家综合金融改革示范区，更应大力发展和完善专门面对民营企业、中小企业的民营银行和中小企业合作社等区域性金融机构。如建立辽宁省中小企业发展银行、辽宁省民营企业发展银行，设立辽宁省中小企业发展基金或辽宁省民营企业发展基金，为辽宁省巨额的储蓄余额和缺少资金的民企、中小企业搭建融资平台。

（四）吸引中央高层领导重视，争取辽宁早日自发自还地方债

分税制改革后，地方政府财政缺口剧增。随着国家审计局对地方投融资平台的清理整顿，未来最为阳光、可控的地方政府融资方式创新就是自发自还地方债。2009年起，国务院同意地方政府在批准额度内发行债券。2009年至2010年，地方政府债券由财政部代理发行，代办还本付息。2011年至2012年，上海、浙江、广东、深圳四地试点在国务院批准的额度内自行发行债券，财政部代办还本付息。2013年，新增江苏、山东为试点地区。2014年，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等10个地区试点自发自还地方政府债券，列入省级预算管理，发债规模限额当年有效，不得结转下年，其余地区仍由财政部代发代还。试点地区债券期限为 5年、7年和 10年，结构比例为 4∶3∶3①中国财政，2014年地方政府债券自发自还试点工作答记者问，2014.12，NO.665，P32。作为老工业基地，辽宁省承担着安置下岗职工、棚户区改造、环境治理等历史包袱，尤其是在依赖土地出让金弥补财政缺口难以为继的情况下，辽宁省更应吸引高层领导的重视与金融政策扶持，使辽宁省早日可通过自发自还地方债筹集资金弥补财政缺口。

（五）加强融资方式与融资工具创新

首先，响应国家发改委与财政部《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的号召，学习北京地铁4号线、黑龙江松花江流域水污染控制和职业教育实训基地、哈尔滨既有建筑节能改造项目等项目的成功经验，优先发展PPP（Public-Private-Partnership，公共私营合作制）模式。采用PPP模式有许多有利之处：一是可代替地方投融资平台发挥为地方政府融资的积极功能，同时相对高的透明度可以避免很多利益输送②Peterson，A.Institute for International Economics and Johns Hopkins University：Preserving financial sector confidence，not monetary easing，is key[M].The First Global Financial Crisis of the 21st Century，Part II：June December，2008，A VoxEU.org Publication，P124-129.。二是可调动更多的社会资本促进新型城镇化建设，弥补地方财政缺口。三是由于PPP模式是政府和社会资本共同承担风险，所以相对于自负盈亏的BOT模式，其吸引投资的力度比要大。四是PPP模式是全程由政府和社会资本共同设计、开发、维护的，因此可避免BOT模式中，企业在项目论证、立项前期的参与度弱，所导致的项目论证不充分现象等问题。

第二，过去的BOT融资方式需慎用。由于在BOT模式中，企业在项目论证、立项前期的参与度弱，可能会造成项目设计的缺陷；政府对项目中后期的建设管理运营过程中参与度弱，也会导致合约期满前项目维护与运营的缺失，存在着一系列的道德风险和信息不对称问题，在建设过程中会不可避免地面临未来在经营与转让中的各种风险、矛盾。

第三，资产担保债券方式（ABS）存在着一些金融隐患，需要谨慎采用。美国次级住房贷款的ABS化，就是造成美国次贷危机的元凶。其关键在于加以资产担保债券化的起始资产必须是优质资产，且必须可获得长期、稳定、大量的现金流收入，否则金融风险会很大。ABS的金融资产评估水平也有待提高。

第四，产品支付法融资（Production payment）、预先购买协议融资法（Pre-take agreement）、融资租赁（Financial lease）也比较适合辽宁这类工业大省。但现有的融资方式与工具创新只是手段，与之相配套的投资项目必须在盈利性禁得起推敲，否则只会在长期促进金融风险的蔓延。