政府购买：公共文化服务供给模式的现代转向

李 山

（淮阴工学院，江苏 223003）

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，构建现代公共文化服务体系，需要鼓励社会力量参与，引入市场竞争机制，经由合同、委托等方式，推动公共文化服务市场化与社会化发展。由此可见，我国公共文化服务供给模式将从政府行政性生产到政府购买供给的重大转向，政府购买公共文化服务将成为我国构建现代公共文化服务体系的重要内容，成为公共文化服务供给的未来主导模式。

一、政府行政性生产：传统公共文化服务供给模式

改革开放之前，政府是公共文化服务的唯一生产者与供给者，单向性地主导、垄断公共文化服务的生产与供给，形成了“政府行政性生产”公共文化服务的供给模式。自改革开放之后，国家不断放松社会规制下放权力，我国文化体制以及公共服务供给方式也在逐渐发生相应变迁。20世纪90年代以来，伴随我国经济体制市场化道路改革逐步深入，公共文化服务领域的“政府行政性生产”的供给模式才开始出现松解端倪。由于目前我国尚处于社会急剧转型期，传统计划经济的惯习以及某些旧体制残留仍然存在广泛影响，并顽固地发挥着负面效应，因而我国公共文化服务供给模式尚未发生根本性改变，政府依然主要通过行政机制垄断公共文化服务的生产与供给。这种“政府行政性生产”的公共文化服务不适应我国经济社会变革与发展的现实需求，阻滞现代公共文化服务体系构建的有效推进。

（一）阻碍政府文化职能转变

“政府行政性生产”的公共文化服务供给模式是我国计划经济体制内在必然性的产物，是遵循行政统制逻辑的公共文化服务供给形态。在这种公共文化服务供给模式下，政府设立并统摄几乎所有文化生产、服务与管理单位，主导着这些文化机构的日常运作过程，并在其中贯彻着行政权力逻辑与政治意识形态话语。政府事无巨细地管制一切社会文化事务，强力地渗透行政科层组织固有的官僚性恶习。政府成为公共文化服务供给的垄断者，在这里，市场竞争机制无立锥之地，潜在文化社会力量无成长空间，民主文化实践无存在缝隙。现代公共文化服务供给模式要求政府不再是“全能型”的“划桨”政府而是“服务型”的“掌舵”政府，政府文化职责则应回归到制度供给、市场监管与社会服务等宏观领域。“政府行政性生产”的公共文化服务供给模式却敌视市场竞争制与社会服务机制作用，拒斥文化社会力量参与公共文化服务供给，阻碍着政府文化职能转变。

（二）制约文化社会力量发育

“政府行政性生产”的公共文化服务模式未能厘清文化管理体制，由于文化行政部门垄断文化管理权以及公共事业单位垄断公共文化服务供给，使得整个公共文化服务生产与供给完全行政化，广泛存在着政事不分、政社不分与管办不分的现象。政府垄断公共文化服务供给，造成文化事业与文化产业界限不清与范围不明，导致文化市场发育不成熟，无法形成文化社会力量成长所需要的市场化机制与外部环境。政府近乎独占各种公共文化服务资源，倾向于将公共财政资金直接拨付给诸如文化馆、剧院以及图书馆等体制内公共文化事业单位，从而阻断文化社会力量发育所需要各种资源的机会，挤压文化社会力量的发展空间，限制文化社会力量的发育成长；政府行政力量直接干预文化社会力量的日常运转，使得文化社会力量过于行政化而变为政府的附属部分，破坏文化社会力量自身发育成长所固有的内在逻辑，导致文化社会力量的行政依附性，限制文化社会力量的自主性、多样性与独立性。“政府行政性生产”的公共文化服务供给模式制约文化社会力量发育成长，导致文化社会力量的“侏儒化”，造成可供选择的承担供给公共文化服务的文化企业与文化社会组织相对匮乏或弱小，无法有效承接公共文化服务生产与供给，难以建立市场化与社会化格局。

（三）造成公共文化服务供给低效

“政府行政性生产的公共文化服务模式强调公共文化服务生产过程与供给配置的行政计划性，行政机制取代市场机制与社会机制成为公共文化服务供给的主导逻辑，行政命令代替市场竞争与志愿服务成为公共文化服务供给的工作方式，官僚思维战胜服务理念与利他意识成为公共文化服务供给的意识形态。由此可见，这种行政化的公共文化服务供给模式由于过度偏重自上而下的单向性行政机制，强调政府在公共文化服务供给中的垄断性，无视文化市场力量与文化志愿力量在公共文化服务供给中的巨大潜力。这导致政府在公共文化服务供给中的“独唱”，无法形成与市场、社会的“合唱”，结果造成公共文化服务供给总量不足与结构失衡。行政命令方式直接生产与供给公共文化服务，导致公共文化服务供给整体过程中的竞争机制阙如，缺失竞争机制的公共文化服务供给必然会出现动力不足、成本虚高、品质低劣等现象。同时，公共文化服务供给的行政化会使官僚思维席卷公共文化服务供给全过程，公共文化服务供给机构会基于自身利益考量，进行公共文化服务的选择性供给；官僚们也会在外部“压力型体制”下醉心于“形象工程”建设以获取升迁的政绩资本，最终导致成本沉积与资源浪费。

（四）导致公共文化服务供需脱节

在“政府行政性生产”的公共文化服务模式下，政府按照自己单方意志与价值偏好生产与供给公共文化服务，忽视公民在现代公共文化服务体系中的主体性地位与基本文化权利，武断地掐断公民公共文化需求的表达、选择和评估渠道，造成政府供给的公共文化服务与公民的现实文化偏好出现一定的偏差，出现大量有文化需求却无公共文化服务供给或有公共文化服务供给却无文化需求的现象，更遑论满足公民公共文化服务的多样性。譬如某些地方政府在行政逻辑的思维模式下出于眼前利益或政绩追求，无视公民真正公共文化服务需要，投入大量经费建设的公共文化设施被闲置荒废或改作它用。总的来讲，“目前我国公共文化建设发展还处在初级阶段，公共文化服务供给总体上是一种政府导向模式，还没有形成公民文化需求表达、选择和评估的制度机制，政府供给与公民文化需求还有一定的差距。”①吕方：《我国公共文化服务需求导向转变研究》，《学海》2012年第6期，第57页。“政府行政性生产”的公共文化服务供给模式没有形成公民公共文化服务需求整合机制，无法回应满足公民公共文化服务的多样性与个性化诉求，导致公共文化服务供需脱节。

二、政府购买公共文化服务：公共文化服务供给模式的现代转向

政府购买公共文化服务就是充分发挥市场机制与社会机制的运行纽带作用，建立起政府与市场、社会间的良性伙伴合作关系，实现多中心合作供给公共文化服务，改善公共文化服务供给绩效的集体行动。由此可见，政府应从公共文化服务的直接生产者角色淡出，不再是公共文化服务供给的垄断者。在公共文化服务供给实践中，应广泛引入竞争机制，加强政府与市场、社会间的默契合作，多中心协同供给公共文化服务，提高综合绩效水平。就建构现代公共文化服务体系与改善公共文化服务供给而言，政府购买公共文化服务具有重要的实践功能性。

（一）转变政府文化职能

构建现代公共文化服务体系，建立公共文化服务供给有效模式，政府承担着不可移易的义务，但是政府并不应是供给的垄断者，公共文化服务的供给主体应该呈现多元化形态。政府在承担起供给责任主体的同时，要深入推进自身文化职能创新，正确处理好政府与市场、社会间的互补关系，善于有效运用行政机制、市场机制与社会机制，建立起多中心供给公共文化服务的制度架构与运行机制，发挥市场竞争与社会服务在公共文化服务供给中的资源配置作用。政府工作重心落在公共文化服务供给的宏观政策调控上，如此以来，政府就可以从大量“管不了、管不好”的日常具体琐碎事务中摆脱出来，将公共文化服务供给的微观业务交由市场与社会来协同供给。而政府购买公共文化服务就是政府与市场、社会协同合作，利用市场机制与社会机制供给公共文化服务的实践形态。政府购买公共文化服务能够有效推进公共服务的市场化与社会化改革之路，转变政府文化职能，实现政府由无限责任转向有限责任、经行政管理转向公共管理以及从统制型管理转向服务型治理。

（二）培育文化社会力量

文化社会力量是指政府公共文化服务组织以外的按照市场化逻辑与社会化逻辑运行的承担公共文化服务职责的文化企业与从事公共文化活动的公益性文化社会团体。它既是公共文化服务供给的重要组织形态，也是政府购买公共文化服务的主要承接主体。在某种程度上，文化社会力量的发育程度与政府购买公共文化服务的成效呈现正相关关系，并起着相互加强的增量递升作用。近些年来，虽然我国文化社会力量已取得初步发展，但是目前文化社会力量存在着规模偏小、管理滞后、专业性不足、可持续性弱等问题，处于一种发展不充分状态。文化社会力量无力承接政府购买的公共文化服务生产，导致公共文化服务供给总量的严重不足与供给类型的过于单一，难以满足广大人民群众的公共文化需求，更无法有效保障公民基本文化权利。政府购买公共文化服务可以促进政府文化职能转变，开拓公共文化服务供给的市场化与社会化道路，创造文化社会力量健康成长所需要的良好环境，培育出大量能够承接公共文化服务供给的文化社会力量。因此，政府购买公共文化服务可以营造出文化社会力量的发展空间、政策指导与资金支持，促进文化社会力量发育成长，形成公共文化服务供给的多元主体架构。

（三）提高公共文化服务供给绩效

目前我国公共文化服务供给仍然主要由政府及其设立的事业单位经办，存在着供给主体过于单一、机制趋于僵化，总量不足、成本过高与效率低下等问题。同时，公共文化服务体系建设的财政资金来源渠道过于单一化，政府独自无力承担日益增长的公共文化服务需求所需的巨大资金支出，造成资金投入严重不足，也带来了供给结构方面的深度失衡。政府购买可以有效推动公共文化服务供给任务向市场领域与社会领域转移，经由竞争机制与市场技术将文化企业以及文化社会组织等文化社会力量纳入公共文化服务供给场域，形成多中心公共文化服务供给格局，极大提高公共文化服务供给效率和质量。譬如，可以通过“转企改制”市场化改革，建立起独立的企业法人治理结构，凭借市场化运作逻辑与企业化管理技术，依靠有效竞争机制降低生产成本，实现供给效率的最大化；也可以解除公共文化服务领域的政府管制，在生产与供给过程中引入多中心治理机制，形成文化企业、文化社会团体等多元供给主体间公平的竞争性合作格局，在治理机制的多中心互补合作下不断提升供给质量。同时，政府购买公共文化服务也能够利用公共财政资金的“撬动效应”引导社会资本参与到公共文化服务供给当中，拓宽公共文化服务体系建设资金的来源渠道，优化供给结构。

（四）满足公民公共文化多样化需求

文化需求是以人类实践与人的存在为基础，并受其决定或影响的以审美的美学形式而存在的精神层面的消费欲望。由于人类社会实践具有高度复杂性与多样性，人的存在方式也必然会呈现出多元性形态，所以人的文化需求本身也自然会具有层次性与多样化。因此，多样化实践样式与多元化生活方式必然会产生不同的文化需求，形成多样化的文化需求。由此可见，在现实生活中，公共文化也必然存在多元化样式，公民也必定会有着多样化的公共文化需求。市场经济体制改革释放出我国生产力快速发展的巨大空间，物质文明建设取得历史性成效，人们的社会生活方式日趋丰富化与多样化，公民公共文化需求呈现出多层次性与多样性的持续增长趋势。同时，由于经济能力、教育背景与个人偏好等差异因素的存在，不同群体，甚至不同个体，对于公共文化服务需求也存在不同偏好，因此公共文化服务供给的内容、方式与途径需要与时俱进地改革创新，努力推进公共文化服务供给的丰富化与多样化，满足公民公共文化多样化需求。如此以来，倘若仅仅依靠政府行政性生产单向供给公共文化服务已显得力不从心，政府需要将公共文化服务领域向市场与社会开放，综合运用市场与社会机制间接供给公共文化服务，实现公共文化服务供给总量的最大化与服务种类的多样性，满足公民多样化需求。政府购买公共文化服务能够创造广大文化社会力量参与公共文化服务供给的条件，有效实现供给的多样化，最大限度地满足公民日益增长的个性化需求。

三、多中心竞争性合作：政府购买公共文化服务的内在逻辑

政府购买公共文化服务就是发挥竞争机制，运用政府购买的整合形式，建立起政府、文化企业与文化社会组织的伙伴合作关系，形成多中心协同供给公共文化服务格局。建构现代公共文化服务体系，需要不断深化公共文化服务供给制度改革，保障多中心竞争性合作供给公共文化服务有效运作，使政府购买公共文化服务运转起来。

（一）解除政府规制

政府购买公共文化服务是政府联合文化企业以及文化社会组织等文化社会力量，运用市场化机制与社会化机制，实现多中心协同合作供给公共文化服务的集体行动。这种多中心竞争性合作供给公共文化服务要求各主体具备完成公共文化服务供给所需的独立性制度资源，各自能够充分运用竞争机制在公共文化服务供给中的基础作用，平等、自由地采取协同合作的集体行动，完成各自在公共文化服务供给中应承担的职责份额，形成公共文化服务供给的整体合力。这在一定程度上已经超出传统的政府垄断公共文化服务供给的“全能型”政府的范畴，需要政府解除各种独占公共文化服务供给的约束性规制，下放公共文化服务供给的各项权力，实现权力的分散化与共享化，释放文化社会力量发育成长空间，形成公共文化服务供给的多中心竞争性合作格局。只有通过解除政府规制，不断下放权力，政府不再包揽公共文化服务直接生产，不再具体干预公共文化服务供给的微观运行，政府才能在发挥宏观政策引导职能的同时，运用市场机制与社会机制实现政府与文化企业、文化社会组织在公共文化服务供给当中的权力分享、责任共担与协商合作，建立起公共文化服务供给的多中心竞争性合作格局，创造政府购买公共文化服务的制度环境。

（二）推进信息公开

政府购买公共文化服务是政府与文化企业、文化社会组织在开放空间中采取平等协同地集体行动，多中心竞争性合作供给公共文化服务的过程。这一协同行动必须建立在信息公开的基础上，唯如此才能创造相互间沟通协商合作的前提，促进公共文化服务供给决策的科学化与运行过程的理性化。多中心竞争性合作供给公共文化服务需要各行动主体在阳光下运行，定期适时发布各自有关公共文化服务生产、供给、管理与服务等方面的信息，实现相互间信息公开与社会化共享，保障政府购买公共文化服务过程所需的信息完全性与对称性，促进供给主体间相互信息沟通与彼此竞争性合作。同时，信息公开能够保障各行动主体展开充分讨论协商，达成交叠的行动共识，理性确定出供给目标、规模、质量与评估等方面的政策与标准；能够确保各主体间相互了解彼此具体实践进程与服务绩效等方面的信息，基于这些信息能够协助人们认清公共文化服务供给中存在的相应偏差，并为随后展开纠偏的集体行动提供依据，推进公共文化服务供给多中心合作的良性均衡发展；能够帮助公民获取公共文化服务供给的相关信息，保障公民享有公共文化服务供给方面的知情权、参与权、决策权与监督权，在充分获取信息基础上公民能够通过理性表达偏好，反馈诉求，监督供给进程，从而参与到公共文化服务供给的全过程。信息公开是多中心竞争性合作供给公共文化服务的信息基础，更是政府购买公共文化服务的必要前提，应贯穿于公共文化服务供给的整体过程。

（三）培育社会资本

政府以及文化社会力量等多主体都参与到公共文化服务供给过程，各主体可以平等、自由地加入公共文化服务供给网络中去，并结成伙伴合作关系网络。在由政府与文化企业、文化社会组织结成的伙伴合作关系网络中，政府的目的在于利用文化企业等私人部门的市场机制与文化社会组织等“第三部门”的社会机制防止“政府失灵”和“市场失灵”的潜在风险，有效供给公共文化服务，维护政府自身合法性；私人部门企图在于获取政府倾向性政策支持并最终赚得利润；“第三部门”的目标在于维持自身相对独立性的生存发展，实现其存在的社会价值。由于公共文化服务供给中各主体价值追求的差异性，必然会在供给当中出现矛盾冲突，造成供给主体间难以有效合作。有效推进多中心竞争性合作供给公共文化服务，需要社会学意义上的社会整合机制，促进各主体间相互信任与彼此互惠，形成互助合作的关系网络。这种社会整合机制就是社会学意义上的“社会资本”，社会资本是在长期社会实践过程中，逐步积累起来的行动主体间合作性互动关系网络与集体行动价值规范的存量，主要包含公共性、信任、互惠、互助、合作、制度规则以及道德规范等要素。丰厚的社会资本存量能够增进公共文化服务供给主体间的相互信任、彼此尊重与平等相待，促进供给主体间展开互惠性合作的集体行动，降低供给的组织管理成本，提高政府购买公共文化服务的绩效。

（四）加强财政引导

在“政府行政性生产”的传统公共文化服务供给模式下，所有公共文化服务项目支出都是按照政府公共财政预算予以拨付，公民所享有的公共文化服务费用都是由国家公共财政给予买单，没有留下文化社会力量参与公共文化服务供给的空间，也难以有效形成公共财政的引导激励机制，更无法产生公共财政的“撬动效应”，妨碍多中心公共文化服务供给格局的形成。政府购买公共文化服务主要是政府利用公共财政资金，遵循市场竞争机制，采用市场购买的各种契约形式，引导文化企业与文化社会组织等文化社会力量投资并参与到公共文化服务供给进程中，实现供给多中心化。只有形成有效公共财政引导机制，才能激活文化社会力量参与公共文化服务供给的积极性、主动性。政府应该灵活运用财政补贴、定向采购、转移支付以及税收减免等公共财政措施，鼓励文化社会力量积极参与公共文化服务供给的各个环节，优化供给结构。

〔1〕仇章建，李伟.政府转型——中国改革下一步.中国经济出版社，2005年版，第91页.

〔2〕催正，王勇，魏中龙.政府购买服务与社会组织发展的互动关系研究.中国行政管理，2012年第8期，第49页.

〔3〕周兰翠.政府购买公共文化服务：理论逻辑与实践形态.地方财政研究，2014年第4期，第23页.