基于大数据的公务员考核评价体系研究

程淑琴，倪东辉

基于大数据的公务员考核评价体系研究

程淑琴，倪东辉

我国现行公务员的考核与评价体系存在诸多的问题，在大数据技术的助力下，公务员考核与评价可以实现动态监测、多因素考核、分类分层管理、群体和个人分析、预警和行为矫正等过去难以完成的工作，使公务员考核与评价更加准确和科学，但这项工作也需要在法律和制度上进行突破和完善。

大数据；公务员考核与评价；智慧考核；法律制度

近年来，随着信息技术发展与创新，大数据(big data)已经广泛应用到各个行业领域的管理之中，成为创新管理重要的驱动源泉。大数据技术提供的思维方式和工作手段超越了传统管理的瓶颈，管理更为高效。公务员考核是我国公务员制度规范化建设的重要形式，在多方的努力下取得长足进展，但仍有不够完善之处。将大数据引入公务员考核与评价领域，可以发挥传统考核与评价方式无法比拟的作用。

一、公务员考核评价工作现状与局限

依据有关法律法规对公务员的工作状态和实绩进行考核与评价，是评价、激励和提高公务员整体素质和工作效率的重要手段。现有的干部考核体系是经过多年工作探索与实践，不断积累和创新形成的，总体上可以划分为三个阶段。第一个阶段是改革开放初期，1979 年11 月中组部下发了《关于实行干部考核制度的意见》，指出“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则”，用考核代替政治鉴定。1987 年，党的十三大报告明确提出“要对‘国家干部’建立科学的分类管理体制”，并“建立国家公务员制度”。第二个阶段以1993 年4 月24 日，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，并制定配套的13 个暂行规定、13 个暂行办法和相关实施细则，公务员考核的主要环节实现了有法可依，为公务员管理的法制化奠定了基础。第三个阶段,2005 年4月27 日，十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，标志着我国公务员制度走过了从建立到成型的过程，形成了比较系统的公务员考核制度体系。[1]2007年1月，中组部和人社部联合印发《公务员考核规定(试行)》，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果使用等方面又作了细化规定。我国公务员考核是在总结了多年来对各级政府工作人员进行考核的实践，同时借鉴西方国家有益的经验确定的。为鉴别公务员的政治素质、工作状态和工作实绩奠定基础，为公务员的培训、使用、奖惩、晋升提供依据，促进公务员队伍保持优秀、廉洁、合理、高效。[1]但是目前我国公务员考核仍存在以下问题：

(一)考核指标体系不完备，不同岗位特点难以衡量

目前开展的考核缺乏量化指标，没有适合岗位职能和特点的细化、量化考核指标，仍以定性考核为主，考核存在较大的模糊边界，主观和人为因素大，难以保证考核结果的客观公正。不同岗位间工作量的差别、工作态度和积极性差异、行为规范等问题长期得不到有效解决，挫伤了部分公务员工作积极性。对于不同岗位性质的的公务员，如管理类、行政执法类和司法类工作性质、工作要求和责任不同，考核难以采用差异化的考核评价标准。

(二)僵化分配优秀名额，考核结果弱化

在公务员考核评价中，大多地方和部门采用划定公务员考核优秀等次、先进集体比例的做法。这种做法是严肃了考核工作，保证优秀个人和集体的质量，一定程度上实现了罚劣奖优的目标。而各地、各部门层层分解比例，实际结果可能导致优秀的个人和集体因为比例限制而无法评为优秀，而在工作业绩一般的部分群体中，综合条件较差的个体也可能被评为优秀。在一个部门内，又可能达成默契，论资排辈，轮流坐庄，不能体现考核工作实绩的要求。

(三)考核内容抽象，尺度难以把握

原则性条款是现行考核评价体系中主要形式，不免存在内容抽象概念模糊。比如：现行的公务员道德品行的考核中定性成分多，无法全面、深入考核评价道德层面的问题。公务员在公共权力行使过程中要忠于国家、忠于党和人民、更要忠于法律、依法行政和廉洁自律，这些政治职责和行政职责难以衡量。公务员“德”的范围和标准到底应该是什么？比如在家庭生活中的“德”的标准是什么？如果将“家庭和谐”纳入公务员德的考核，其是否和谐别人又如何考核评价呢。还有在“清正廉洁”范畴中，“克己奉公，淡泊名利，反对享乐主义。”这些规定更多的是政治概念和政治口号，没有实质的内容和准确的界定，还有些规定弹性大，缺乏刚性约束。[2]

(四)监督责权不清，廉政风险难以防范

公职人员的考核监督从形式上看由多部门负责，似乎齐抓共管，但权责不清，考核不能有效反映监督的力度。我国公务员管理制度主体的多元化决定了监督主体的多元化，在监督上，人大及其常委会、党的纪律检查部门、行政监察部门都参与这项工作等。多元化的组织机构虽然有利于多渠道、多形式地开展监督反腐工作，但信息难以共享，监督协同未能有效发挥作用。

(五)注重静态和现状的考核，无法预测动态和未来

现有的考核体系侧重于过去、现在的综合表现，无法预测未来发展和动态趋势，难以为干部的选用和岗位调整提供最有价值的判断信息。同时，个人出现抑郁、职业倦怠等异常情绪和状态时，管理部门难以发现和及时干预。现有的考核难以量化不同公务岗位和部门的工作量，部门之间合理临时性工作调配难以实现，造成工作忙闲不均。

二、基于大数据的国家公职人员考核评价的可能

大数据技术具有超出常规的数据获取、存储、管理和分析能力，借助于大数据技术，挖掘各种渠道来源数据信息中蕴含的价值，实现了过去不可想象的成果。以美国为代表的国家纷纷启动“大数据发展国家战略”，美国MIT人类动力实验室主任阿莱克斯·彭特兰(Alex Pentland)甚至指出大数据可揭示社交规律预测未来。李克强总理高度重视大数据技术在社会管理中的作用，社会管理将更多地依靠大数据而作出分析和判断，而不仅仅靠经验和直觉判断。正如美国哈佛大学社会学教授加里金说：“这是一场革命，庞大的数据资源使得各个领域开始了量化进程，无论学术界、商界还是政府，所有领域都将开始这种进程。”[3]

引入大数据进行管理与决策，必须有足以支撑进行数据分析的数据源，大数据数据的来源包括结构化的数据, 还包括非结构化的数据, 例如各类文本、音视频等数据。有迹可查的规律就隐含在各种形式的数据中，而且来源相同的数据又包含多种规律。涉及公务员考核和评价的数据除了来自于政府机构、单位、媒体以及各类组织产生和公布的信息外，更多地依赖于各种信息系统、网络终端等所产生的数据。现代移动终端、网络、办公系统、公共监控都会而产生大量音频、视频、网络数据，这些数据为预测、判断目标个体和特定人群的状态、行为、心理、倾向提供了支撑。以美剧《纸牌屋》的产生就可以发现其中的可行性，制作商基于大量的用户观看各类视频时形成的数据，预测出 David Fincher 、Kevin Spacey和“BBC”热点元素，并将三者进行融合形成一部热播的电视剧。

大数据的处理不是基于简单的数学和逻辑运算, 而主要是基于对内容的分析和语义判断, 包括各种形式的数据分类、聚类分析、神经网络、集成学习、空间分析、统计、模式识别、预测建模、情感分析、检索，特定信息抽取和内容匹配，使得在公务员考核数据的采集和获取范围将会从过去单一的来源和主观评价转变为多来源、非结构化数据和定量分析，公务员的考核评价方法将会从原来的单一评价形式和内容转变为多因素多层次交叉结合的考核评价，主观分析为主转变为智能化、定量化为主的智能分析，大大提高效率和准确性。大数据技术的优势更体现在效率和速度，过去工作的考核和评价周期长，难以满足复杂变化实际工作需求，大数据突破了原有模式，可以快速形成考核结果和实现实时评价。传统考核技术和研究方法过去不能解决的瓶颈问题, 在大数据技术条件下将会得到突破。

三、基于大数据的公务员评价体系构建

从大数据技术视角分析公务员考核与评价形成机制，并结合社会、技术发展阶段性特征提出考核评价指标体系，考核评价就转变为智能化、定量化为主的智能分析。

(一)大数据技术构建公务员考核评价创新体系

基于我国现行公务员的考核与评价体系存在的诸多问题，研究制定“公务员考核与评价互联网+”行动计划，可以实现动态监测、多因素考核、分类分层管理、群体和个人分析、预警和行为矫正等过去难以完成的工作，使公务员考核与评价更加准确和科学。我国在相关技术和管理体系具有良好的基础，完全可以实现公务员考核工作的技术应用和制度设计上的突破，实现融合发展，推动提升政府科学决策和管理水平。

(二)大数据技术构建公务员考核评价工作原则

对公务员的考核是以公务员所处职位职责和其承担的具体工作任务为基本范畴开展的，需要全面考核德、能、勤、绩、廉，重点在于考核工作实绩，因此在实施大数据公务员考核工作时必须把握几个原则。

1.量化考核指标体系，不同岗位特点和状态可衡量。考核应以实现本单位、本岗位的工作目标为目的，科学合理制定符合岗位特点的考核细化、量化指标。设计具体岗位指标体系应限于目标责任、个人工作责任等相关规定。评价指标应实事求是，避免过高或过低。这些指标可实现横向、纵向比较，相同性质岗位人员间的比较可以显现差异性，便于评价等次的划分，不同时段的状态比较可以发现隐藏的问题，便于针对性解决。

2.评价指标体系科学，测评机构公正规范。公务员的考核应体现服务对象的满意程度，应将服务对象的反馈意见纳入考核指标体系。公务员大数据考核评价的运作框架还需要避免缺乏监督、权责不明的问题，设立省级数据中心(或委托第三方专业公司)，其他部门和单位直接应用数据结果，可以由省级纪委、组织部、人社厅牵头建立公务员大数据考核评价机构，开展相关工作，更利于强化权力监督，加强廉政风险防范。

3.突破静态和现状的考核，实现动态和趋势预测。突破现有的考核体系注重过去和现在的总结和描述的局限，实现考核对象的发展和动态趋势预测，为管理者提供更有价值的管理基础信息。另外考核评价指标应具有一定的导向性，注重围绕党委和政府以及部门的工作重点，综合考虑多种因素实现整体平衡。

(三)基于大数据的公务员考核评价指标的设计

在设定公务员考核评价指标体系时，要求能客观真实反映公务员的实际状态和工作，从而实现考核评价的绩效导向，激发公务员工作积极性。

1.定量、定性研究相结合考核评价系统。大数据评价是基于量化评价要素和考核指标，因此，合理确定量化评价要素和考核指标的标准，可以实现不同评价等级、指标间合理的逻辑关系以及指标间权重关系，为定性描述工作业绩和状态奠定了基础。对于具体岗位有设定任务指标的进行量化，对没有具体任务指标的进行行为量化和判断，使抽象的行为变得具体化。模拟考核评价对象的演进过程、动力机制以及传导机制，在统计分析的基础上归纳和演绎。

2.以组织发展战略和岗位分析为导向的指标体系。考核评价指标系统要围绕部门工作的方向为核心，选取核心的、具有代表性的数据反映工作实效。大数据考核的指标是建立在标准工作行为分析判断基础上的，因此具体一个公务员的职责和履职行为需要职位标准行为说明体系。职位标准行为说明体系明确了岗位职责、职务内容和任务。对于具体岗位的工作可以预设理性的工作方法、工作流程，以比较该岗位的人员与理想模型之间的偏差，以此评价和调整公务员的行为要求和行为特征。

3.不同考核评价指标体系协同融合。政府系统开展了公务员考核、效能建设考核、信息公开考核、党风廉政建设考核等一系列考核，从考核对象上又分成对个人的考核、对单位的考核、对区域的考核、对系统的考核，从考核主题上又分成综合考核、单项考核、多项考核，从考核组织形式上又分为业务主管部门考核、联合考核等，这些考核相互交叉相互关联，为了提高考核评价的应用价值，在指标体系设立时尽可能考虑数据和结果的互通与共享。

四、在公务员考核评价中的大数据应用优势

百度在春节期间使用大数据技术展示了人们的“迁徙图”，使我们清晰地看到大数据在社会管理中的应用前景，公务员考核与评价作为社会管理子系统，必将在大数据的助力下产生深刻变革，“智慧考核”必将成为公务员考核评价的发展目标。

(一)大数据实现公务员“智慧考核”模式

过去考核指标体系和标准之所以不完备，往往是限于考核工作的工作实效和可操作性要求难以实现。如果考核内容大量实行量化指标，一方面这些数据的来源难以保证，另一方面为了积累数据，需要平时投入大量的人员和精力，使得考核成本和工作难度过高。大数据简化了数据积累的过程，不需要大量的人工投入，甚至不需要被考核人提供考核材料，公务员考核中的自我总结和相互评价变成了辅助手段。考核部门只需要制定考核各等级标准，不需要再制定各层次比例，凡是达到各层次标准的自动归类，识别了真正优秀的公务员，避免了忙闲不均，推诿扯皮，行为不规范等一系列管理难题。对于不同岗位性质、不同职级的公务员考核，制定有差别、有侧重的指标体系，就解决了岗位性质、要求和责任不同造成的考核困局。

(二)职业道德可以衡量，廉政风险易于防范

大数据创造了全新的社会物理学概念，大数据以建立模型的分析手段来解读社会、解读社交，通过分析人类生活去预测或预防事情的变化，比如健康、行为、思想等方面。对预测结果的提前干预就好像中医中的“治未病”。大数据技术完全可以对一个人，甚至一个群体的情趣、情绪、隐匿行为进行分析和判断，这就有利于解决长期强调而又无法操作的道德考核问题。管理者最头痛的是普通公务员不把自己的真实想法、心理状态、遇到的问题和组织沟通，管理者只能凭借细致的观察和经验判断来洞察公务员的细微变化，但异常的情况隐匿于看似平静的状态中，很多管理者感慨现在的人太难管。传统的考核与评价更多地基于经验积累、直觉判断和情感因素，而大数据技术，人们可以实现超越经验和直觉，各种结果由大数据作为分析和判断。对于公务员“德”的分析判断是基于公务员在行使行政权力、履行行政职责中所形成的数据链进行评判其政治思想、道德品质，评判其行为表现为利己倾向、利他倾向还是为民倾向，其行为和心理本质是否围绕为人民服务、为实现中国梦，体现中国共产党的性质、宗旨和奋斗目标。在廉政风险防范领域大数据更容易实现突破，集合金融、不动产、证券诸多数据源，对于公务员的资产、消费及经济活动实现数据集成和分析，隐形的腐败极容易发现，对于具有腐败倾向的公务员可以进行预警，避免公务员“不以恶小而为之”最终陷入腐败。

(三)优化考核监督组织结构，实现全天候实时考核

一旦实现大数据的应用，考核部门就不再需要多部门多层次管理，考核工作变得“扁平化”，每个单位的考核工作强度也大大降低，过去权责不清的问题可以解决，负责考核部门的工作内容可以实现优化和转变。过去考核部门注重静态和现状的考核，没有能力预测公务员的动态和未来的发展。实行大数据以后，可以将预测工作人员未来的发展和动态的趋势作为工作重点，在干部的选用中发挥主动性，避免过去干部跑官和不实干的问题，让真正有能力而潜心业务的精英凸现出来。在不同的岗位间灵活调整，实现人力资源的合理调配。

(四)有利于政府形象塑造，强化涉及公务员网络舆情管理

当前出现大量涉及公务员的网络舆情，其中不乏腐败分子和腐败现象，这对强化政府监管和腐败治理大有裨益，但直接造成了党和政府形象受损。而面对大量的涉及公务人员的不当行为，对各级管理部门来说都是难以掌握，就算平时加强教育和管理都难以避免。借助大数据对群体和个体进行行为和心理状态分析，可以找出个体和全体的活动规律，借此判断情绪状态和心理状态，对于个人和群体中出现的异常情绪和状态，管理部门及时发现和及时干预，避免恶性事故发生。对于已发生的事情，及时预警和介入，避免形成难以控制的网络舆情，消除管理中存在的各种不稳定因素。

五、实现基于大数据的国家公职人员考核的制约与完善

大数据技术应用于国家公职人员考核评价工作无疑是考核工作质的飞跃，但是大数据的应用也面临诸多问题，比如法律制度、考核机构、人才队伍等，在完善技术和法律后,为将来大数据考核的研究做铺垫，才能迎来成熟的工作格局。

(一)大数据涉及公务员隐私权保护和信息公开的法律和技术问题

从纯技术的角度，大数据技术应用于公务员的考核和评价没有问题，但是我们必须考虑公务员的隐私权的问题。虽然许多学者认为公务员行使公共权力，他们的信息理应公开，但是，这里的信息公开仅限于涉及公共利益时的信息，属于私人领域的信息应予保护。而大数据应用于公务员考核和评价，其中必然涉及到公务员隐私权保护的法律许可和技术政策。大数据技术的应用是建立在大量涉及隐私的数据上实现的，比如个人手机位置信息、公共监控探头的图像信息、互联网浏览等等，数据采集和使用应该有边界的，把聊天记录、交易信息作为大数据样本，抓取的非公开信息作为大数据样本，从法理上来说都是存在一定模糊。大数据的公务员考核需要公共部门、私人部门等多类部门的协同，必然产生数据搜集、整合、应用存储上的各种问题，由于数据之间缺乏标准，公开、透明、共享、协作的数据将构成数据管理的安全隐患。当前我国相关公务员隐私和信息公开的界限的法律规定尚未建立，如果开始在公务员考核管理中应用大数据技术，就面临这这项工作法律和制度依据的问题。因此，大数据公务员考核管理现阶段应审慎对待，立足于在法律和制度的框架下渐进推行较为稳妥。

(二)公务员大数据考核评价机构设置

“智慧考核”凸显了技术理性之于社会管理的重要性。公务员大数据考核评价的运作框架需避免机构之间互不隶属、权责不明，考核部门的独立性难以保证的局面。为此，在各机构现行体制下，有必要建立公务员大数据考核评价机构。传统的公务员考核评价组织模式难以胜任大数据考核工作，目前各级各部门都没有建立大数据考核运行机构，没有适当的人员能从事大数据应用，数据系统建设滞后，公务员大数据考核评价需要政府主导下的多元主体合作，避免存在部门间协调上的失效。作为一种管理理念，有必要在人大的授权下增设公务员考核委员会作为公务员考核的专门机构。宪法赋予的人大监督职权，在公务员考核委员会机构中，组织部门、监察部门、人事部门等的运行都在宪法的约束之下，人大授权组织部门、监察部门、人事部门对公务员进行考核是法律赋予的职责。经过人大授权、多部门协作的公务员考核机构就具备了合法和优化的资格和工作框架。

(三)考评管理模式和工作程序的调整

大数据技术进入公务员考核管理领域后，不需要各级各部门设立考核数据处理部门和机构，而是由省市以上设立数据中心，各级各部门的人事、监察等部门具体应用数据结果或配合验证信息，传统的管理模式和工作程序必然要进行调整，扁平化的管理模式带来的是，上级部门不再需要下级部门逐级上报信息，直接应用本级数据信息进行管理，由于信息层级减少效率优化，监察、人事等部门需要在工作内容和方法上进行转型。

大数据考核成功施行必然要建立科学的考核指标体系，明确各岗位责任，制定职位职务、责任、权力和应有的利益的量化指标，考核要将德、能、勤、绩、廉五个大指标给予细化。考核确定的各考核等级人员比例与单位、部门工作目标挂钩，不仅考核个人、还要考核团队协同。分类考核就是对不同类别的公务员，按照职级、岗位、专业分类所建立考核指标，使考核做到准确和科学。大数据考核虽然有其优点，但也不是万能的，在应用大数据技术的同时，将民主测评、民意测验作为相互支撑的手段纳入考核，广泛听取群众意见，两者相互验证和补充，使考核结果更加准确科学。

六、结语

大数据提供了管理决策行为一种全新的方法，有针对性地对大数据进行挖掘与分析，深化了公务员考核评价制度改革，完善了正确政绩观的考核评价体系，加强了监督指导，形成了把考核工作作为检查、督促公务员履行职责、勤政廉政的重要手段。作为现代国家治理体系中的重要组成部分，“智慧考核”推进了国家治理能力的提升。

[1] 贺莉,刘张立.公务员考核体系的创新路径与特征——基于文本分析的多案例研究[J].行政论坛:2014(4):48-52.

[2] 徐健,吴长春.公务员政德该如何考核[J].人民论坛:2014(12):60-61.

[3] 江俞蓉,张天明.大数据时代情报学面临的挑战和机遇[J].现代情报:2013(8):58-60.

责任编辑：李应青

On the Civil Servants Evaluation System Based on Big Data

Cheng Shuqin, Ni Donghui

The existing civil servants assessment and evaluation system has many problems. With the help of big data technology, more accurate and scientific assessment and evaluation to civil servants can be reached by dynamic monitoring, the multi-factor evaluation, classification, hierarchical management, group and individual analysis, early warning and behavior modification, which used to be difficult to achieve. This needs to break through and improve on the laws and institutions.

big data; civil servants assessment and evaluation; intelligent assessment; legal system

程淑琴，安徽行政学院贸易经济系副教授，硕士，研究方向：管理学；倪东辉，安徽经济管理学院培训管理处教授，研究方向：公共关系，网络舆情(合肥 230059)。

安徽省教育厅人文社会科学基金重点项目(SK2014A216)

2015-06-23

D630.3

A

1673-1794(2015)04-0033-05