公共治理视角下弱势群体话语权的保护

王宝治，李克非

（1．河北师范大学 法政学院，河北 石家庄 050024；2．河北艺术职业学院，河北 石家庄 050011）

相对于传统“统治”而言，“治理”一词是一个更加具有广泛实用性的概念，治理理论中涵盖着互相依赖的多个主体，通过网络化的协调互动确定并努力实现社会共同的目标。公共治理作为弥补“政府失灵”和“市场失灵”应运而生的一种新的社会管理模式，现已逐渐成为现代社会公共管理的重要理念和价值追求。公共治理意味着多主体合作为社会提供公共服务，是指包括政府、市场、社会在内的多个相互依赖的主体，通过合作与协商，达成一致的共同目标并得以实现，从而最终达到对公共事务的管理［1］。公共治理是基于良性互动与合作的治理，治理过程追求政府、市场、社会三方公开高效的携手合作，治理结果明确政府、市场、社会在公共产品、公共服务上的责权义分布关系，其目的意在解决社会治理依靠政府的主体单一性问题，进而推进和谐社会构建进程。

以公共服务为前提的公共治理一般具有以下特征：第一，管理主体多元。公共治理是公共管理活动，管理主体包括政府、社会组织以及个人在内，构成了以政府管理为主体、多种公私机构并存的管理模式；第二，管理职权下放。鼓励市场和第三方组织提供公共产品和公共服务，有效提高资源配置，强调把原来由政府单独承担的管理事务部分下移给各类社会组织和公民个人，并由他们承担更多以往由政府独自承担的责任；第三，管理方式民主。公共治理强调管理对象的参与与合作，治理方式由集权转为民主，政府与社会组织以及公民协商，使决策更加民主科学化，这样一来，促进了平等信任、自主高效并且拥有管理权威的网络化社会治理体系的形成；第四，管理手段多样。政府对社会公共事务的管理可以并应当拥有多种手段与方法，公共治理因多方参与、多向施策，显示出管理手段的多样性、全面性。

公共治理模式倡导积极的公民精神，鼓励公民参与，要求多元社会主体共同承担公共责任，以实现社会的合作共治。随着改革开放的不断深入，处于转型时期的我国在社会经济、政治、文化资源方面进行重新调整和分配。我国各个阶层和群体有着各自的自身利益，其争取自身利益的能力也不尽相同。在社会各阶层组织结构和利益格局日益多元化态势中，人们开始密切关注已具备规模的弱势群体的话语权，其目的就在于试图从根本上解决弱势群体的利益保障问题。

一、话语权

话语权流行于社会学及民主政治研究领域，它超越其工具性而在社会学、政治学、传播学领域被广泛深入解构。话语权可以在社会的三个层次上进行表达，分别是当事者之间、当事者与权威部门之间、两个权威部门之间，本文将要讨论的是第二种，即当事者与权威部门之间的话语权的表述。所谓话语权，就是指社会公民享有平等表达其自身利益、意见和诉求的一种言语的权利以及该言语对社会的现实影响力。话语表达需要在人与人的互动过程、人与社会交往关系中呈现出来，话语权很大程度上体现出一种社会关系，它具有权利性、权力性双重特征。

法国后现代思想家福柯最早提出“话语权”概念。福柯认为，话语权中的“权力”是指说话的资格。一方面，话语取决于那些拥有话语权的人的社会权力；另一方面，与此密不可分地交织在一起的是这种社会权力所依托的社会地位，这种社会地位是特定话语作为专门的具有权力的言说境况所要求、所成就、所确定的。在福柯看来，“所谓话语，意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立社会地位，并为其他团体所认识的过程”［2］。话语已不仅仅是代表思维的符号，而是能体现为权力交往的工具。福柯的贡献在于剖析了话语同权力之间的关系，进而赋予话语权以政治学的内涵与意义。社会地位隐含着权利和权力的双重意涵，话语的实践意义显现着权利分配与权力运作，即包含着权利与权力的话语权。话语权包含与各种社会权力关系相互交集的具体言说方式，它因语言、言语交互结合而呈现更为丰富更为复杂更为深刻的社会形态。

话语权是公民用以维护个人自身利益以及为自身利益进行合理诉求的权力，是公民正当享有的表达自己意愿、思想、利益诉求的权利。话语权的取得同人们为争取其经济、政治、文化、社会权益的话语表达机会密切相关，公民个人在社会生活、社会交往中获得的政治、经济、文化利益程度某些方面取决于该公民话语权的多寡，因为话语权的多寡直接影响话语权主体是否能够有效地从社会生存中获取其所应当具有的正当权益。尤其是在当今利益多元、阶层多层、社会架构细微的社会背景下，处于不同阶层的社会民众更有必要通过语言、言语路径，表达、表述、维护自身的利益诉求，这不仅关系到利益的公正公平地分配，也关系到公民个人和社会群体的社会地位以及其人格尊严的确立与维护。

二、弱势群体话语权现状分析

我国改革开放后，随着社会的深度变革及经济迅猛发展，产生了城乡、行业、地区差距，在各种利益关系不断分化的多元化社会环境下，出现了以大量资源占有为特征的强势群体和以人口众多为特点的弱势群体。弱势群体是一个具体的、历史的范畴，是指在利益多元、阶层分明的社会格局中生活处于相对贫困线以下，在政治、经济、文化各领域处于不利地位的相关人群。弱势群体在政治、经济、文化甚至心理等各方面都远离社会的中心，他们普遍具有较强的自卑感、依附性，又具有强烈的反抗性［3］。由于受制于历史与现实、主观与客观等各种因素，弱势群体呈现政治影响力低下，政治参与机会不多，利益表达和诉求意愿差，创造和积聚财富能力弱，抗风险力量小等特点，因话语权缺失而演变为一群失语沉默群体。伴随着我国现实社会的深度转型、国家治理方式的不断调整以及公众参与形式的增多，由政府垄断的“一元话语”格局逐渐被打破，公众话语权日益得到尊重和满足。但不能否认的事实是，弱势群体话语权仍存在很大程度的不完整性，话语权缺失现象依然普遍。

在我国社会公共治理过程中，长期奉行的是精英政治，众多政治、经济、文化精英、学者、专家以及各种权威人士成为某些利益集团的代表，他们利用自己的资源优势，掌控着社会治理的话语权，进而挤占了弱势群体者的话语空间。弱势群体不能平等地享有和行使话语权，因为他们没有真正代表自己利益的社会组织，没有足以支撑自身行使话语的权力资源，也没有保护自己利益的完善法律保障体系，即使仅有的一点利益和诉求的渠道也经常被某些社会的不当规则所堵塞，弱势群体的话语权就这样被无情地排挤和剥夺了，弱势群体的话语就仅仅剩下可怜的权利外衣，其权力层面的话语根本无法得以充分实现，其利益的诉求和维护也变得十分艰难。于是，弱势群体长期积存于内心的不满与愤懑常常利用非理性乃至更为极端的方式释放出来，如形成公众集体上访事件等，这正是弱势群体话语权缺失的极端表现。

（一）弱势群体话语权保障制度不健全

伴随着改革的全面深化，原有的两个阶级一个阶层的社会格局被打破，产生了各种不同的利益集团和阶层。在社会格局的转化过程中，出现了一些失地农民、进城农民工、农村贫困居民、下岗职工、失业人员、待业人员、城市贫困居民、城镇化过程中非法拆迁的受害人群等等，这些人群由于其个人因素和社会因素等制约，成为社会的弱势群体。伴随着社会的发展，原有制度所保障的对象发生了变化，而新的制度建设滞后，不能及时给予这些人群以充分的保障。尽管在社会格局的变化过程中，为了保障新兴弱势群体的利益，出台并修正了一些相关制度，但是从总体看来，这些制度还不健全，诸如弱势群体政治参与制度、弱势群体公共政策制定和执行的参与保障制度、弱势群体利益救济制度、弱势群体参与城镇化建设的保障制度等还存在许多问题，还没有一条合理有效的途径来表达弱势群体的利益诉求。正因如此，在现有社会博弈规则或运作模式下，弱势群体少有机会进入主流话语体系，他们找不到合适的发声渠道和正式的传播途径。于是，他们为了表达自身利益关切，或者沦落为无声群体，或者“转向依靠非制度化的、非常规的参与来表达其利益要求”［4］，诸如集体上访、群体性暴力、自焚、行贿、仇杀等。

对弱势群体话语权的侵犯或保护，是衡量一个政府及其行为正当与否的道德底线，是评判一个国家法律体系是否具有法治特质的重要标尺。弱势群体的话语权缺失首先是政府的缺位失管责任造成的，而这一责任失衡的重要表现就是制度不健全，缺少对弱势群体沉默失语状况的强有力规范制约调控机制。之所以把弱势群体话语权的缺失责任归结到政府责任和保障制度不健全上来，是因为，在各项制度、政策的制定中，强势群体倚仗其在社会权力资源掌控上的绝对优势，常常影响和左右国家政权制定有利于他们话语权行使的规则，有意引导社会价值和社会秩序向有利于他们利益的领域发展。相对于强势群体而言，由于较少占有社会政治、经济、文化等权力资源，导致在制度、政策的制定中自己的权益诉求状况常常处于无法表达、无处表达、无效表达，甚至被忽视的尴尬境地。所以说，只有不断建立和调整相应规范的社会结构，平衡社会运作秩序，从制度上保障弱势群体有充分的话语权，才能切实保障和改善弱势群体的不利处境。

（二）弱势群体话语权社会载体不力

任何集体范畴、任何阶级、任何群体本身都没有或不可能行使权力。必须有另一个因素出现，这就是组织。通过组织这一社会载体，既可以有效地实现自身话语权，又可以有效防止为实现利益表达和诉求而采取非理性的手段。美国经学家奥尔森在谈到组织对集体行动的作用时说：“除非存在强制或其它某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人是不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。换句话说，即使一个大集团中的所有个人都是有理性的和寻求自我利益的，而且作为一个集团，他们采取行动实现他们共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不会自愿地采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”［5］由此可见，规模的公共权力组织及社会利益集团能够以组织化力量表达出组织的意愿、需求。离开规范的社会组织，话语权就失去了强有力的行使载体，话语权的保障和实现就变得十分渺茫。

然而，遗憾的是，现阶段代表弱势群体利益的规范性社会组织并没有真正形成，更缺乏全国性的代表弱势群体利益的社会组织，现有的一些组织诸如工会、妇联、共青团、基层群众自治组织等因其官方或半官方的特点，其把握弱势群体话语权准确性、全面性的能力是令人质疑的。而且，这些组织往往掌控在某些社会精英手中，与强势群体的利益息息相关。与此相对应，弱势群体的自发性组织尚未得以健康发展，少有的自发性草根式社会组织常常因其规模弱小、建制不规范、所支配的权力资源的匮乏等因素不能与强势群体在社会治理中平等地博弈、协作，无力搭建展示自身利益的话语平台、无力创造表达自身利益诉求的合理渠道、无力把分散的合理利益诉求凝结成具体现实的政策要求政府纳入到公共政策议程之中。这样一来，在社会利益结构中，弱势群体由于缺少强有力的社会载体往往表现为沉默寡言，在社会治理过程中时常被边缘化。于是，在我国当下，就出现了这样一种社会治理困境：一方面，弱势群体呈分散状，个人势单力薄，能力有限，话语权分量不足，明显弱势，无法与强势群体平等对话协商；另一方面，虽然弱势群体人员占绝对多数，队伍规模不小，但因群体政治、经济、文化力量微弱，政治维权意识淡漠而没有形成能有效整合自身利益、确切表达群体诉求的强有力组织。

（三）弱势群体话语的正当渠道不畅

任何话语只有借助一定的渠道才能实现其利益的诉求和维护，如果支撑话语的渠道不畅，话语权的实现就成为空谈。在社会治理过程中，话语权行使的渠道是多样的。有通过人大代表和政协委员等代言人表达自身利益的参政议政渠道，有通过司法诉讼和信访维护自身合法利益的渠道，有通过公共政策的制定和实施过程中的听证表达意见的渠道，有通过大众媒体表达利益诉求和观点意见的渠道，等等。公民话语权的渠道可谓纷繁多样，呈现出主次分明、层次有致的多元化格局。然而，这些已有的话语渠道在实际的话语权实践中并没有很好地发挥作用，话语渠道对不同的社会群体的应有价值因群体之间所拥有的权力资源的不同而存在明显的差异。尤其是弱势群体的话语权在社会治理过程中的正当行使渠道并不通畅，时常被排挤在各种话语渠道之外。

我国的人民代表大会和政治协商会议作为重要的制度化利益表达渠道，其成员代表不仅具有同政府官员直接对话的可能性与现实性，而且他们富有能力借助多方现代媒体手段和各类社会组织表达自身利益需求并影响决策机构。但现实中，通过此途径参与社会管理的代表并没有实现阶层代表的均衡性，他们往往是社会阶层中的精英，人大代表和政协委员与所代表的选民之间所进行的民意交流与沟通往往缺乏有效的途径，代表、委员的各种形式的调研不足以反映各个阶层尤其是弱势群体的真实利益诉求，通过代表代行利益诉求的渠道并不通畅，弱势群体的话语得不到充分表达。

毋庸讳言，在维护自身合法利益方面，诉讼和信访通常是最有效的渠道之一。弱势群体可以通过诉讼和信访行使自己的话语权，借助司法制度和信访制度表达诉求、维护权益。然而，由于司法体制和信访制度本身的原因，弱势群体的许多利益诉求并不能进入到司法程序和信访程序之中，即使进入到程序中的诉求，也可能阻却了弱势群体合法利益的诉求。事实上，正是由于诉讼与信访这种利益诉求渠道不畅，才能引发了诸多非制度性的群体事件的爆发。

由于互联网技术和通讯设备的发展，媒体呈现出现代化和大众化趋势，媒体已经成为人们表达其话语的最有效途径之一。但是，有能力借助现代化媒体来表达自身利益诉求的人群毕竟是有限度的。经济和技术等方面的原因导致弱势群体无法通过现代化媒体表达其利益话语，“在媒介话语中，他们总是处于被动，其主体地位在无形中被剥夺了，其话语空间在无形中被侵占了……他们话语被限制、被扭曲、被推向社会的边缘。”［6］至于听证制度实施中，弱势群体的话语权保障更是十分薄弱的。一方面，听证制度并没有在社会治理的各个环节全面铺开；另一方面，某些重大决策的听证或是走了过程或是被某些社会精英把持着，弱势群体根本无法进入到重大公共政策制定的听证程序之中。由此可见，在现有的社会治理实践中，弱势群体话语渠道并不通畅。再加之他们的社会地位卑微、社会关系匮乏、生态环境恶劣、话语的主动欠缺、话语习惯缺失、文化水平低下、参与意识淡薄等因素制约，弱势群体的话语权保障不容乐观，甚至时常出现在社会治理过程中弱势群体集体失语无声的局面，这种现象既不符合弱势群体合法利益的保护，也不利于社会公平正义的实现，与社会治理的内在需求背道而驰。

三、弱势群体话语权保护的途径

社会公民话语权的公正平衡是国家与社会的和谐稳定因素。一个和谐民主的社会应该在它的公共领域中听到各个社会阶层人群的声音。弱势群体有权享有社会发展进步的成果而不是只承担社会转型期的不利代价。按照公共治理模式，政府和社会有责任使得位于不同利益群体中的个体有顺畅通道申诉其意愿和要求，政府和社会有义务为利益不同的大众提供利益表达的均等机会。在公共治理层面应采取以下措施来确保各种话语渠道的畅通从而确保弱势群体话语权得以实现。

（一）创新社会管理理念，建设服务型政府

创新社会管理理念，建设服务型政府是指依据现代公共治理模式，坚持“以人为本”原则，构建政府职能由“经济服务管理型”向“公共服务均等型”转变。全球化社会背景下的开放态势要求国家由“统治”向“治理”转化，国家治理向开放、协作、内部与外部利益相关者共同参与的逻辑转变。国家治理强调在政治上实现民主参与，在行政上强化公开透明，在形式上采取多元互动，达成和谐公共治理目标内在要求。在此，政府不再是唯一的治理主体，社会组织和个人也要发挥出应有的作用。

转变政府职能意味着要把社会和市场可以做好的事情交给社会和市场去实行，走出全能行政误区，树立掌舵和服务意识，主要体现为：一是政府要做好心理调试，做好从集权到分权，从权威到民主，从统治到服务，从控制到管理，从人治到法治的转变，注重树立民主、秩序、务实、高效良好政府形象，不断输出廉洁勤政、真挚为民的公仆服务意识，使政府成为保障公民权益的强有力服务后盾；二是注重公平正义，强调民主法治，兼顾市场效率，讲求诚信责任，提高公共产品质量和公共服务水平，吸纳多元利益相关群体共同推动公共项目实施，从而使日益多元化、多样化的社会服务需求得以满足，增强政府公众满意程度；三是加强公共服务均等化，在想方设法提供优质公共产品、公共服务的同时，保障社会各阶层尤其是弱势群体均等享有权利，注意公共服务的均等化落实，切实保证弱势群体利益实现，从而更好的达成建设服务型政府目标，加快社会主义和谐社会进程。

（二）建立公共治理机制，协调利益矛盾

当下“治理”是全球复苏的关键词语，良好的治理成为经济发展、社会稳定的基石。公共治理是多元化的公共管理主体基于互动与合作形式实现公共利益而形成的一种公共行动体系，是保障弱势群体话语权实现的协调机制。完善的公共治理机制是指信息公开机制、公民参与机制、行政问责机制、无为问责机制和监督考核机制［1］。

近年来社会突发群体事件增多，既有社会转型、经济发展不平衡的客观原因，也有领导干部作风不过硬主观因素，如违反客观规律闭门决策，压制、无视个体和基层群众合理意见等，最终导致弱势人群话语进而迫使他们以极端方式呈现出来。为处理好社会不稳定因素，协调各方利益矛盾，保护好弱势群体话语权，需要建立完善多层互动的公共治理机制，建立全面科学防范体系，构建理性化社会沟通系统，使多元主体参与、监督属于公众的事件，确保公共利益具有公共维护的性质，将法律确认的公民权利运用强制力量加以保证，让不同社会群体利益表达的渠道和质量处于同一水平，最终实现公共利益的增进和合理利益分配，从而维护公民平等权益，实现社会公平公正，维护社会和谐稳定。同时，公共治理机制帮助弱势群体实现公众话语权分享，对强势利益集团话语霸权进行制约，恰恰正是对弱势群体话语权的维护。

（三）完善多中心治理，推进社会组织参与社会管理

多中心治理缘起于公共事务呈现多面性、复杂性。多中心治理指多层次管理，其建立遵循市场运行规则，涉及政府、市场、社会等多层次合作与开发，包括完善已有人民团体和群众性组织、建立社会组织等。社会组织介于政府与营利性部门之间，以服务社会、促进发展为宗旨，起到弥补政府管理和市场调节不足的作用。作为弱势群体公民个体，相对于组织而言，个人的诉求能力空间相对有限，其表达意愿要求的微弱声音容易被忽略，他们直接以个体去参与社会管理并不理想，个人能力因素使其不足以克服个体参与社会管理的难度。真正发育成熟、功能完善的社会组织，不仅以依靠民众的优势胜出，顺利成为弱势群体表达需求的发声器，让弱势群体有自己的传播渠道，而且这些社会组织与政府有着必然的联系往来，依托这种特殊关系能够达成弱势群体与政府间对话。显然，社会组织的力量远远强盛于个人，组织以稳定力量代替分散个体表达利益诉求，能弥补弱势群体个体弱势局限，强有力提供公民参与社会管理、维护自身利益的可行性与现实性，增强弱势群体利益表达的理性化、合法化、价值化，社会组织成为弱势群体行使话语权的稳定载体和可靠依托。

话语权的使用，要求其必须具有意向性及实质性贡献，而组织相比个人更有能力创造话语权正当性的条件。社会组织尤其是草根型社会组织的建立，让广大社会民众参与其中、成为其中的一员。社会组织不仅成为连接政府和弱势群体的纽带，而且有助于实现个人、集团或某种文化支持的相互连接在一起的设想和期望。政府和社会组织在互动与磨合中达到管理公共事务的平衡，二者互相信任，规范运作，兼顾效率与公平。因此，公民话语权的实现，需要有组织保证，弱势群体以组织形式拓宽权利争取路径，话语权的表达借助组织领域得以充分展现。

（四）加强弱势群体主体意识教育，提高其政治参与积极性

良好的制度是公民话语权得以维护的重要外在条件，“如果内在制度和信仰体系不随之调整的话，仅仅改革外在制度并不会产生很大的变化。”［7］维护公民话语权，还需重视内在文化规则，着眼弱势群体公民内在精神素养的培育与开发，增强现代公民主体意识，激发参与公共活动积极性，提高应对社会问题的行为能力。社会文明进步的标志之一就是社会民众公民意识的唤醒与公民角色的确立。现代文明和谐社会不仅仅要求每一个公民作为政府服务的消费者，更要求公民自身富有能动精神，拥有自己的独立思维视角，思想意识表达积极，维权行为能力强大，能够通过积极参与社会管理实现自身利益诉求。这意味着广大公民理性参与公共事务积极性显著提高，社会政治文明生活质量明显增强。

显然，弱势群体话语权强弱与该群体自身素质和自我独立意识密切相关。弱势群体在各种社会资源占有数量上处于劣势，社会地位低下，自我意识不强，还没有形成自发自觉自愿争取自身利益的强有力心理状态，甚至对公民参与政治生活置之度外。弱势群体要改变自己的社会地位，改变政治、经济、文化利益诉求回应不强现状，就要从树立现代公民主体意识做起，包括权利意识、参与意识、平等意识等，从而改变支配自己社会行为的思想意识、价值观念。只有从源头提升对自身权利、利益、地位的认知水平，公民才会积极主动加入社会政治生活程序，提高主动关注公共政策制定与实施觉悟，运用合法合理手段与方法维护公民话语权及其他各项平等权利。

增强弱势群体主体意识，一方面要重视内在文化规则的建立，打造民主宽容的社会政治文化氛围。特别要鼓励协商民主，因为它能够以公民的平等参与为前提，任何法律生效前，所有公民都有权表达自己的观点。同时，它的公开性有利于防止舞弊、交易等损害民主目的实现的各种行为。另一方面要注重发展教育，从价值观念培养与改变上为公民意识觉醒创造现实文化途径与文化条件。有更多机会接受教育，本身就意味着社会平等权利的获取。教育必然开拓利益表达主体眼界，引导政治权益价值观念改变，补救弱势群体自身维权意识淡漠与行动能力不足，提升弱势群体的话语能力。

［1］陈 颢．公共治理与和谐社会构建［J］．武汉大学学报：哲学社会科学版，2009（1）：123－127．

［2］ 王治河．福 柯 ［M］．长沙：湖 南 教 育 不 出 版社，1999：159．

［3］赵永振．科学发展观视域下弱势群体话语权问题探讨［J］．前沿，2010（8）：30－34．

［4］肖建华，郭雄伟．转型期农民利益表达的障碍及对策研究［J］．中国农村观察，2003（5）：17－22．

［5］曼瑟尔·奥尔森．集体行动的逻辑［M］．陈郁，译．上海：上海三联书店，上海人民出版社，1995：2．

［6］卫夙瑾．大众传媒与农民话语权——从农民工“跳楼秀”谈起［J］．新闻与传播研究，2004（2）：16－20．

［7］柯武刚，史漫飞．制度经济学——社会秩序与公共政策［M］．北京：商务印书馆，2000：567．