我国城乡基本医保的立法路径与整合逻辑

孙淑云

（山西大学 政治与公共管理学院，山西 太原 030006）

2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》），在总结近20年城乡基本医疗保险（以下简称“基本医保”）政策试点经验的基础上，用一章、十个条款确定了包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等城乡“三三制”的基本医保体系。《社会保险法》相关基本医保的综合性、原则性、大纲式立法定局后，作为社会保障行政主管的人力资源与社会保障部门着手起草综合性“基本医疗保险（实施）条例”［1］，与此同时，基于《社会保险法》第24条的授权，主管新农合的卫生部门起草了“新型农村合作医疗管理条例”［2］。同属基本医保制度，由两个部门分割起草城乡“二元”的实施性行政立法，并伴随着两个部门争夺基本医保行政主管权的拉锯，裹挟着学者们的论战，贯穿于《社会保险法》起草、审议、出台始终。《社会保险法》颁布已近4年，相关基本医保的实施性立法仍然没有出台，已沦为一项立法难题［3］。“十八大”报告审时度势，提出“整合城乡基本医保制度”的执政方略①党的“十八大”报告和十八届三中全会公报都提出，“要以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，同时明确“整合城乡基本医疗保险制度”是“今后一个时期我国社会保障制度的改革的重点任务”之一。党的决策只是明确了整合城乡基本医保的基本原则。，引发了“如何整合城乡基本医保”的热烈讨论。因此，有必要借势整合城乡基本医保的契机，梳理基本医保的立法路径，检讨其立法现状，透识其实施性立法难的症结，消除立法争执，以整合式立法逻辑完成基本医保的实施性立法。

一、我国基本医保的立法路径：从政策试点到法律总结

我国基本医保立法，依循了“改革试验、政策构建、试点推行、法律总结”的路径。

（一）我国基本医保的改革试验与政策试点

如何在“二元”经济社会割裂不发达及其“转型”时期建立基本医保制度，理论上争论不休，皆因基本医保制度建设关涉社会分层、收入分配、公共财政、公共管理等宏观经济和社会问题的解决。因此，基于“转型”期开创性、灵活性、未定型的经济社会制度背景，以及就业形式、劳动关系多元化、非就业人群普遍存在的民情，中央政府最终决定分不同时段进行改革试验，以政策形式创制了现行城乡三项基本医疗保险制度。

先行建设的是职工基本医疗保险制度。20世纪70年代末，由计划经济向市场经济转变，为配套国营企业改革，被动地对福利性特色的公费医疗和劳保医疗制度进行改革，改革于1992年在深圳等地先行试水，1994年在江苏镇江市、江西九江市进行政策试点，随后扩大试点；1998年，国家体改委、财政部、卫生部等部门总结政策试点经验，由国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国推行城镇职工基本医保制度。其次确立了新型农村合作医疗制度，新农合脱胎于计划经济时期的传统农村合作医疗制度。因农村家庭联产承包责任制改革，传统农合制度失去了赖以生存的经济社会条件而衰落；20世纪80－90年代，湖北武穴、河南武陟、四川简阳、眉山、上海、苏南的郊县等，或自发、或在卫生部门、世界银行的扶持下开展了传统农合制度的改革试验［4］；2002年10月，在总结各地改革经验基础上，中共中央、国务院联合下发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，确立了新农合的政策制度框架，在全国分批试点，直至2008年，新农合制度覆盖全国。最后建立的是城镇居民基本医疗保险制度。城镇职工基本医疗保险和新农合制度试点推进、覆盖全国之际，凸显城镇非从业居民“失保”；一些财力较好的地方自发选择以新农合制度方式为城镇非正式从业或者无从业居民提供医疗保障；2007年7月，国务院复制新农合的主要制度框架，出台了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，至2009年，城镇居民基本医保在全国所有城市实施。

城乡三项基本医疗保险制度由城镇到农村、从覆盖正式从业人群到非正式从业以及无从业人群，从单一到多元，用了将近20年时间，实现了基本医保制度覆盖全民的目标。三项基本医保制度的政策建设，遵循“摸着石头过河”的渐进式改革理念，经历了地方改革试验、政策创新并确立制度框架、各地分批试点推行、一地一策、渐进完善的过程。三项基本医保政策的探索性、试验性、渐进性、权宜性、补缺型、多变性的制度变迁逻辑，“取决于体制作为一个整体的相互适应性的需要和社会承受力，不是按既定模式、既定理论走来的，是分类探索自然形成的”［5］。初步建立起的具有中国特色的城乡三大基本医保制度体系呈现三元性、碎片化、断裂性，无法普适性地覆盖处于社会流动中的个体；制度运行中，基本医保筹资、基本医疗保障服务待遇的差异化、不平衡、不平等、不公正、不经济、不便捷，导致城乡三项基本医保制度不能持续发展，已成为制约城乡经济社会“一体化”发展的瓶颈之一。为此，一些地方在建立城乡三项基本医保制度的同时，自发出台地方政策，试验整合城乡三项基本医保制度，截止2010年10月《社会保险法》颁布之前，不同程度地“探索医疗保险城乡统筹的有3个省级行政区、21个地级市和103个县（市区），在地方探索上形成蓬勃发展之势”［6］。

（二）我国基本医保立法对政策的总结

政府基本医保公共政策的确立，是基本医保立法的前提，这是各国社会保障立法的普遍规律。在我国，对改革试验、政策试点的可操作性规范予以总结，是改革开放许多领域立法的经验和强力逻辑。三项基本医保制度的改革试验、政策试点，不仅为基本医保立法提供了实践支持，其可操作性的政策规范也为基本医保立法提供了可资借鉴的制度渊源。基于政策试点的经验与教训，立法就可以直接将既有的取得成效的政策规范转变为法律的一个条款，用规范的行为模式与法律后果巩固政策探索取得的成绩。纵观城乡三项基本医保制度的变迁历程，伴随着三项基本医保制度的政策试点，我国基本医保立法以零散方式进行。

首先，是相关部委制定了基本医保的行政规章。在三项基本医保制度试点推行期间，人力资源和社会保障部、卫生计划生育委员会、财政部等相关行政管理部门，在管理权限内，对急需规范而又试点成功的业务管理政策予以总结，或者单独、或者联合制定了一些行政规章。主要有：《城镇职工基本医疗保险业务管理规定》《城镇职工基本医疗保险定点医疗机构管理暂行办法》《城镇职工医疗保险用药范围管理暂行办法》《城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理暂行办法》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险基金财务制度》《新型农村合作医疗基金财务制度》《新型农村合作医疗基金会计制度》等。

与此同时，基于社会保险基本立法的缺失，以及国家行政立法的稀缺，为了便于操作，一些省、市尝试对三项基本医疗保险进行单行式或整合式立法，立法形式有地方行政规章、地方法规等①例如：2011年3月24日江苏省第十一届人大常委会发布的《江苏省新型农村合作医疗条例》（地方法规）；2012年1月14日天津市人民政府发布《天津市基本医疗保险规定》（地方政府规章）；2008年11月3日成都市人民政府发布《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》（地方政府规章）等。。但是，大多地方的立法形式、立法内容、立法程序不规范，介于地方立法与行政规范文件之间，是以政府办公厅文件形式下发的“实施办法”，且大都根据上级政策和地方经济社会发展情势而变动不居。

总之，部门立法和地方立法，“因受部门利益和地方利益的制约，各部门、地方之间立法有诸多矛盾和不协调之处，最终导致统一的社会保险制度被分割，形成碎片化局面”［7］。尽管如此，三项基本医保制度的政策试验、地方立法和部门立法实践，以势不可挡之势汇集成国家基本医保立法的伟大力量，2010年10月《社会保险法》出台，开启了包括基本医疗保险在内的社会保险立法的新阶段。该法第三章总结了我国近20年基本医保制度改革和政策探索的经验，对基本医保制度作了原则性规范，对部门立法、地方立法的弊端作了相应的改进和完善。

二、我国基本医保的法律实施：弹性法律规范与法律实施的政策惯性

《社会保险法》相关基本医保统共只规定了十条，一方面，昭示我国基本医保制度由试验阶段走向定型、稳定、可持续发展阶段；另一方面，凸显《社会保险法》是理想和现实的调和物，是我国基本医保制度进一步改革的依据。这样的法律规范及其实施操作，别有特色。

（一）基本医保的弹性法律规范

《社会保险法》第三章用了十个条款确立了我国城乡“三三制”的基本医保体系，只能作框架式、原则性和方向性的弹性法律规范。

首先是框架式、原则性规范。《社会保险法》以参保人制度、筹资制度、待遇支付制度等关键环节区分为主，以筹资的统筹层级制度、医保管理制度的不同为附，“分割”并界分了城乡“三三制”的基本医保制度体系。其中，三项基本医保的参保人制度、筹资制度的规范较为具体，设置了三项基本医疗保险制度各自的参保对象、保险费多元分摊的主体。相对而言，三项基本医保的统筹层级制度、待遇支付制度、管理制度，仅规定了统筹层级的方向和原则、基本医保待遇支付的范围和原则、结算原则、基本医疗服务协议原则、基本医疗保险关系转移接续原则、基本医保管理原则等。

其次是授权性、弹性规范。毫无疑问，我国城乡三项基本医保制度还处于改革进程中，特别是新农合的筹资制度未定型、基金统筹的低层次、医保待遇支付的初级性，行政主管权在人社部门与卫生部门之间的竞争性与争夺性，这些问题牵扯多元的差别利益，延续着经济社会发展的客观不平衡，纠缠着历史惯性，伴随着激烈的学术争论，需要继续探索和实践，需要保持必要的灵活性。为此，《社会保险法》第24条授权规定：“国家建立和完善新型农村合作医疗制度。新型农村合作医疗的管理办法，由国务院规定。”为今后新农合制度完善和创新留出空间［8］。此外，三项基本医保基金的筹集、统筹层级以“三板块、多层级”为特征，实质在于不同统筹地区经济社会发展差异下的“不同筹资、不同待遇、不同经办流程”等医保政策的“分割”，这种医保统筹层级的“再分割”，导致城乡“分割”的三项医保制度更为“碎片化”，当三项医保制度中的参保人在不同统筹地区间流动时，医保待遇的衔接成为三项医保的共同难题。为此，提高三项基本医保的统筹层级，是三项基本医保待遇公平化的途径之一，也是三项基本医保制度整合的主要制度内容。《社会保险法》第64条第3款就对此作了弹性规范：“基本养老基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金（包括基本医疗保险）逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”

再次是方向性、发展性规范。基本医保覆盖全民后，基本医保的公共品属性决定，公平满足所有参保人的基本医保待遇便成为制度进一步完善的目标，即三项医保制度统一、量能负担的筹资制度统一、医保待遇公平统一。但是，基于社会保险待遇与经济社会发展水平相适应的原则，以及我国区域经济社会发展的不平衡、各地户籍制度改革的不同步、中央和地方公共财政分权的不清晰等，制约了城乡三项医保筹资这一“关口”制度的整合与统一，自然，统一医保待遇的“出口”制度也只能有待时日。为此，三项基本医保的政策都分别明确，有条件的地方，可以先行探索整合三项基本医保制度，实现三项医保待遇的统一。实际上，在地方自发整合城乡三项医保实践的不断启示和理论拷问下，如何整合城乡三项医保的讨论伴随《社会保险法》的起草、审议、出台全过程，特别是《社会保险法》（草案）三审时，相关新农合与城镇居民医保是“分割”还是“整合”成了争论焦点①参见全国人大法律委员会副主任委员张柏林2009年12月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国社会保险法（草案）〉修改情况的汇报》。。因缺乏可操作性办法，《社会保险法》第26条就以发展性、方向性、空白性的规范呈现：“职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险的待遇标准按照国家规定执行。”从这条规定的字面意义上看，未来国家可以通过整合三项基本医保制度，以实现三项医保待遇支付标准的统一，和所有公民基本医保待遇的公平享受；最起码，《社会保险法》第26条“没有在法律上设置障碍，明确了城乡统筹的方向”［9］，为三项基本医保待遇的公平实现预留了空间。

（二）基本医保法律实施的政策惯性

框架式、综合性、原则性、授权性、方向性的基本医保法律规范，操作性自然很弱，必须进一步制定实施性的行政法规，才能保证《社会保险法》的有效实施。但是，《社会保险法》第24条制定“新型农村合作医疗管理条例”的特别授权，与综合性“基本医疗保险（实施）条例”出现了立法调整对象的竞合；同时，“碎片化”分割的城乡三项基本医保制度间存在多元利益主体的复杂博弈；加之，人社部门、卫计委对城乡基本医保行政主管权的争夺拉锯，导致基本医保实施性立法处于犹豫不决状态。基本医保实施性立法的时滞性，导致三项基本医保的政策制度仍然是实施《社会保险法》的支撑和主宰，基本上延续了《社会保险法》之前的政策实施惯性，并呈现两个显著特征。

首先，政策的分割惯性强化了基本医保法律实施的分割。社会保险是依赖行政推行的强制性公共事业，我国《社会保险法》对于基本医保在人社部门和卫生部门之间的纵向分割管理体制未置可否，为探索最优的基本医保管理体制预留了空间，但同时也为分割管理体制遗留了用武之地。现行城乡三项基本医保仍然处于人社部门和卫生部门的纵向分割管理中，加上基本医保统筹层级地方自治的横向分割，纵横交错的管理体制，就意味着条块分割的执法权和决策权，以及分割的管理模式、管理办法和政策体系，进而强化了基本医保法律实施的分割，导致基本医保制度的“断裂”和“失范”。

其次，整合三项基本医保的地方政策试验进展强劲。2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求加快城乡经济社会发展“一体化”体制机制建设，原有“碎片化”的三项基本医保制度，就被“网络”于加速城乡经济社会“一体化”体制机制建设进程中。为此，整合城乡三项基本医保的地方政策试验进展强劲，至2012年，“全国共有5个省级区域，40多个地市和160多个县不同程度地实行了基本医保城乡一体化”［10］。“我国省级、地级、县级，东部、中部、西部，均有城乡基本医保制度整合的成功范例”［11］。整合试验在经济发达和不发达地区自发、积极、创造性地展开，表明整合城乡医保不仅是社会共识，而且不受区域经济社会发展差异的限制。但是，地方整合试验基于地方视野、地方利益，在解决地方“局部”制度整合的同时，又产生了新的制度“碎片”。总结各地整合试验的政策制度，可归纳有城乡三项医保“一体化”整合模式、新农合与城镇居民医保 “并轨”整合模式、与三项医保的筹资水平挂钩的“多档制”筹资对应“多档制”保障待遇的“组合”式整合模式等。多种整合模式，导致基本医保制度“再碎片化”持续。

可见，城乡三项基本医保制度的“分割”与“整合”正呈胶着状态，无论是城乡三项基本医保法律实施的政策分割惯性，还是整合三项基本医保的地方政策试验的强劲发展，都无法掩盖《社会保险法》相关基本医保的法律规范被政策所“搁置”的事实，形成法律上一套，实际上另做一套。《社会保险法》法外世界很热闹的现实不断启示我们，在城乡经济社会“一体化”加速发展，社会结构和城乡人口结构迅速变化，客观上推进和加速了整合城乡基本医保的地方自发试验，急需提升整合基本医保的制度化能力，实现基本医保法律的质变，这已经成为基本医保实施性立法的强力逻辑。否则，《社会保险法》相关基本医保法律规范长期“被搁置”，将是《社会保险法》的最大失败。事实上，我国“城乡三项医保制度从计划经济体制的‘遗产成本’改革中开始，分类推进、分类建设，已覆盖全民。城乡一体化加速、人口结构变化迅速，具备了整合的客观基础、政策基础、实践基础、制度基础”［12］。此外，城乡三项基本医保的法律关系性质相同、权责义内容相同、制度化环节相同、管理体制相同，又都被《社会保险法》第三章统一纳入调整范围，使得整合具备了法律基础。这些都为整合三项基本医保的实施性立法创造了坚实基础。

三、我国基本医保整合式立法逻辑：刹住政策分割惯性，整合关键环节制度

综上所述，“整合”三项基本医保制度几乎伴随三项基本医保制度“分割”建设近20年，不仅是《社会保险法》起草、审议时争执的难点，也是《社会保险法》预留的空白性、发展性规范，更是“加速整合”的实践所证明了的基本医保实施性立法的强力逻辑和新契机。这也符合世界各国包括基本医疗保险制度在内的社会保障制度“分化”与“整合”的双重逻辑和一般规律。当然，何为整合？如何整合？除了社会发展、基本医保制度变迁打下的坚实基础外，还需要概念的澄清与积极的法律制度创新。《辞海》将“整合”释义为：“整理、组合”［13］；系统论学者认为“整合”指“结合、耦合、融合，是把诸多差异的东西整理、安排、集成为一个统一体”［14］。同理，基本医保的整合，是指将三项基本医保制度整理、融合为统一的医保法律制度。当下，在《社会保险法》相关基本医保的制度框架与基本原则定局的前提下，基本医保的整合式立法就得以综合性、实施性的“基本医疗保险条例”为平台，不要再搞“新农合管理条例”；当然，基于新农合与城镇居民医保的初级性①因为，新农合与城镇居民医保的筹资水平低、筹资调整非制度化、待遇非基本化、管理的粗放化，笔者将新农合与城镇居民医保制度概括为初级医保制度。参见孙淑云：《中国基本医疗保险立法研究》，法律出版社2014年版，第220页。，需要配套制定新农合与城镇居民医保合并、并向基本医保升级的政策性行动计划。具体设计整合式立法规范时，应该围绕《社会保险法》“分割”三项基本医保的关键环节制度着力。

（一）以统一管理权刹住基本医保制度的分割惯性

分割的医保行政管理体制，是我国城乡三项基本医保制度分割的关键环节。时至今日，形势已很明白，基本医疗保险立法要往前走，要提升，绕不过反思“部门分割制定政策和行政法规”这一机制。在我国，对计划经济体制下的城乡医保制度进行改革的主体是人社部门、卫生部门，主导和创新城乡“分割”医保制度的主体也是这两个分管部门，今天导致基本医保实施性立法难的仍然是行政部门分管。直面这一立法症结，继续完善基本医保立法的逻辑就此凸显，即整合城乡基本医保管理权，去除城乡三项基本医保制度建设的“部门化”，是实现整合式立法突破的决定性力量。

早在1948年，整合英国二战前“碎片化”社会保障制度是“贝弗利奇报告”的主旨，而“统一管理机构”则是“贝弗利奇报告”三条指导性原则之一②“贝弗利奇报告”确立的英国社会保障制度改革的三个基本原则是：第一条原则是，在规划未来的时候要充分利用过去积累的丰富经验，又不要被这些经验积累过程中形成的部门利益所限制；第二条原则是，应当把社会保险看成是促进社会进步的系列政策之一；第三条原则是，社会保障需要国家和个人的合作。参见劳动和社会保障部社会保险研究所组织翻译：《贝弗利奇报告——社会保险和相关服务》，中国劳动社会保障出版社2004年版，第3页。。贝氏报告的实施，“在英国彻底摒弃了碎片化造成的社会歧视，为欧洲和全世界树立起一个最新标杆”［15］，创造了整合“碎片化”社会保障制度的成功经验。借鉴国外成功经验，依照我国行政管理体制和权限，国务院责无旁贷要担负整合基本医保城乡分割管理体制的责任。国务院应该运用国家权威力量，吸取地方整合基本医保管理权和管理体制的经验，摒弃城乡医保分割管理的部门利益，按照大部制逻辑，整合人社部门和卫计委基本医保的管理职责，统一基本医保的管理权、管理体制、决策体制、监督体制、经办体制，刹住基本医保制度的分割惯性，为制定基本医保实施性立法打好体制基础。

（二）以参保身份平等整合城乡“三元”分割的参保人制度

现行城乡“三元”分割的参保人制度，是以城乡二元户籍为基础，以城乡居民不同身份、不同职业切割和确定的，其实质是对公民平等参加经济和社会活动宪法权利的违背，其总结果就是走向系统的城乡基本医保制度的分割。因此，“参保身份平等”是关涉城乡医保整合大局的一项关键的、基础性权利，参保制度的“去身份化”，是打破基本医保制度城乡割据、地区分割的“龙头”。城乡居民，不分户籍、不分职业一律“平等参保”，整合城乡基本医保制度就此撕开一个口子，一通百通，参保者在城乡之间、区域之间、不同职业之间流动自由，参保权利平等，“区位”变化后的医保权利公平享受、公平保护，为此会形成一套新的基本医保法律规范，使得抽象的基本医保宪法权利落到实处。

具体设计规范时，应该以当下我国户籍制度改革所确立的、与劳动贡献挂钩的“居住证”制度为基础，“以居住证为主，以职别为辅”来确定参保人的范围和类别。具体来说，以“居住证”为标准界分参保者参加基本医保的“统筹单位”；以“职别为辅”，指以职别区分正式从业者、非正式从业者、无从业者等参保人类别，借此确定量能负担的筹资方式与筹资标准。

（三）以自愿性、阶梯式量能负担的分类筹资整合三项医保的筹资和待遇制度

筹资制度是基本医保“关口”制度，筹资差别本应是社会保险参保对象收入差别的伴生物。基于基本医疗保险的保险性、社会性的双重特征，以量能负担为原则，以统一筹资比例来计算，这是较为理想的筹资制度；在此基础上，才能实现所有参保人基本医保的公平享受。我国三项基本医保则以参保人城乡身份差别、筹资差别为基础，强调保障待遇的差别结果。其一，职工医保也称正式从业者医保，是以统一筹资比例量能负担缴纳基本医疗保险费，职工所在单位也以统一筹资比例缴纳基本医保保险费，这符合基本医疗保险筹资的基本规律。新农合和城镇居民医保的筹资制度设计较为初级，农民和城镇居民不分收入差别，以等同、固定额度缴纳基本医疗保险费，财政也以固定额度缴纳保险费，这一筹资制度是针对我国农民、城镇居民收入不稳定、收入计算缺乏客观依据的考虑；但是，其缴费不论收入差距，缴费调升的非制度化，不仅违背了社会保险筹资量能负担原则，还违背了基本医疗保险与经济社会发展水平相适应的原则。其二，差别筹资水平基础上，三项基本医保待遇水平差距较大，已为社会广为诟病。

当下，在我国非正式从业者、无从业者收入计算仍然缺乏客观依据，以及短期内很难协调城乡筹资差距、待遇差距的前提下，我国整合城乡基本医保的地方试验创造了原则性与灵活性相结合的筹资和待遇的整合办法，即自愿性、阶梯式量能负担的分类筹资和待遇整合制度，其运行机制包括：一是设计差别基本医保缴费档次和待遇档次，对所有城乡居民平等开放，由参保人自愿选择筹资档次和待遇档次；最高档次以正式从业者为基础，正式从业者得强制参加，非正式从业者自愿选择参加；其余档次由城乡居民自愿选择参加。二是这种多档自选筹资和待遇制度，体现了基本医保“社会”保险的权利和义务相适应原则，也解决了个人缴费与未来待遇享受的“保险”激励机制，还很好地“解决了二元结构与社会统筹之间的矛盾和道德风险问题”［15］。三是在渐进过程中，当城乡“一体化”体制机制成熟时，当大多数参保人选择最高筹资档次时，一方面要适当降低最高筹资档次，同时提高最低筹资档次，并设计免缴社会保险费的条件和规范，提高各级政府财政对基本医保基金的担保责任，真正量能负担的筹资制度和待遇比例统一公平的医保制度就会水到渠成。愚见以为，这一实践创造，符合中国城乡经济社会发展“一体化”加速的国情，也与城乡“一体化”发展的渐进性、长期性以及区域发展不平衡相适应，同时还顺应三项基本医保制度变迁的规律，为国内多数学者推崇，可以将这一政策理性总结升华为整合基本医保筹资和待遇的法律规范。

四、结 语

我国城乡三项基本医保政策制度构建与立法路径启示，制度的“分割”逻辑中隐含着“整合”逻辑。《社会保险法》以参保人制度、筹资制度、待遇支付制度、管理制度为主要“区分”环节，“分割”并确立了城乡三项基本医保制度，这正是“整合”城乡三项基本医保制度的关键环节，也是整合式基本医保立法规范设计的着力点。当然，城乡经济社会“一体化”的加速性、渐进性、长期性、区域发展不平衡决定了整合制度设计得原则性与灵活性相结合。本文限于篇幅和主题，仅只对基本医保的整合式立法做了框架设计，进一步的研究将详细设计整合的系列规范。

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