媒体在国企“厂长负责制”试点决策中的助推作用探析

白 贵，韩利红，2

（1．河北大学 新闻传播学院，河北 保定 071000；2．河北科技大学 经济管理学院，河北 石家庄 050018）

在中国当代改革开放的新时期，国营企业进行了长达十年的“厂长负责制”管理体制改革，在这一改革过程中，多种社会因素参与其中，发挥了各自的作用。对此，运用多源流决策理论进行分析，可以发现新闻媒体在开启“政策之窗”所发挥的重要推动作用。

一、多源流理论与中国国情

政府决策中的多源流理论是由美国政治学家约翰· W·金登在1995年率先提出的。该理论认为，在政策形成过程中存在着三种不同的动力源，即问题源流、政治源流和政策源流。问题源流是指“政府官员如何将其注意力聚焦在某个特定问题而不是其他问题上”［1］180，指标、焦点事件本身和对现行状态的反馈会使问题被社会关注。政治源流是指“国民情绪的变化、选举结果、政府的更迭、意识形态在国会中分布的变化以及利益集团施压活动等因素。”［1］181这些因素敦促相关政治家在考虑问题时调整他们的侧重点，影响到政策的制定。政策源流是指“政策建议的产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程。”［1］181这一过程大多产生于专业政策人员的组织中。政策专家围绕要解决的问题，提出自己意见和主张，并广为散布和传播，力求这些政策建议和主张能够被重视和接受。

以上三条源流有着各自的流动系统，但彼此之间也相互联系，在某一个特殊的时点上，三条溪流交汇，问题由此被提上政策议程。这个关键的时间节点被称为“政策之窗”，即“一个政策专家提出其最得意的政策建议或个人对问题之看法的机会。”［1］204政策之窗并不是随时能够打开，也不会长时间开启，往往是稍纵即逝。这就需要政策专家时刻做好充分准备，敏锐地捕捉机遇来推动政策之窗的开启，并准确及时地推出自己的政策主张，使公共问题纳入政策议程，最终形成预设的政策结果［1］155。

多源流理论的核心观点在于，某项政策之所以能够被提上议事日程是由于在特定时刻多种因素汇合在一起共同作用的结果，而不是单一因素个别作用使然［1］225。在政策制定中，问题源流、政治源流和政策源流是紧密相联的，问题是议程设置的诱因，是政策源流形成的前提条件；政治源流是政策源流的主导因素。政策之窗的打开，需要问题源流、政治源流和政策源流同时并存，并汇聚在一起，共同发生作用。政策本身，政策的主、客体三者之间是互动伴生的，政策制定前后以及制定和执行过程中都是互动的。

问题源流、政治源流和政策源流的汇合推开了政策之窗，为把问题提上政策议程创造了机遇，因此，政策之窗又被称作“机会之窗”，政策之窗的闭合表明政策变革的时机还未成熟，如果想推动政策变迁，就必须待到政策之窗开启。按照政策之窗赖以打开的基础，又可将政策之窗分为问题之窗和政治之窗。问题之窗的开启是由于新问题的出现或老问题产生重大突变，并引起政府官员及相关群体的关注。政治之窗的开启是由于政治气候发生显著变化、或新上任政府推出新的政治理念、或国家政局产生动荡等。如果社会信息流动通畅，社会政治生活的透明度就会提高，政策之窗的开启则会更加频繁。也就是说，当更多的社会问题经由新闻媒体传播扩散，就会被更多的人知晓，政策制定的问题源流就会更加丰富。而当一个社会问题引起公众的讨论和共鸣时，政府官员对该问题会更加关注，其被提上政策议程的可能性会大大提高，从而增加了“政策之窗”开启的几率。

在应用多源流理论解释中国的政策制定过程时，必须考虑中国政治体制、管理体制的特殊性，这样才能有针对性地分析中国公共管理过程中的政策问题。改革开放以后，中国的政策制定突破了“自上而下”的高度集中模式，更注重上下互动和双向反馈，更接近于多源流的模式。在中国实际政策制定过程中，公众的利益诉求主要通过大众传媒来表达，中国主流新闻媒体作为联结政策中枢系统与广大公众的桥梁，在政策输入过程中起到利益综合与平衡的作用。

二、“厂长负责制”试点决策中三大源流的表现特征

鉴于计划经济体制下企业出现的种种弊端，比如是政企不分，责权分离。企业的生产计划权、产品销售权、人权、财权、物资采购权、工资调整权全部集中在各级主管部门手中，各级“婆婆”对企业的生产经营干预过多，统得过死，企业及其管理者——厂长均缺乏独立的生产经营自主权。而分配上的“大锅饭”，使得企业职工端着“铁饭碗”，干好干坏都一样，缺乏劳动积极性，致使企业严重亏损，长期得不到扭转。造成多头管理，职责不清，互相扯皮，增加了“内耗”。不仅削弱了企业的活力，造成工作效率低下，而且常常阻碍企业生产经营正常进行。

政治源流的表现在于中国当代改革开放的总设计师、“厂长负责制”的制度创新者邓小平，在1978年和1980年两次提出实行国营工业企业管理体制变革，后来，这样的机会逐渐出现了。媒体加大了对“厂长负责制”企业管理制度改革的宣传。1979年7月13日，国务院颁发了第一个“扩权十条”，即《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》。此外，还颁布了《关于国营企业利润留成的规定》《关于开征国营企业固定资产税的暂行规定》《关于提高国营工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》《关于国营工业企业实行流动资金全额信贷的暂行规定》等。这五个文件是改革开放以来关于企业改革的第一批文件，对各地的企业改革起到了极大的促进作用。很快，扩大企业自主权工作在全国国营企业中迅速铺开，形成燎原之势，并取得了巨大的经济效益。

1980年8月邓小平提出进行党和国家领导体制改革之后，中共中央和国务院先后以行政法规的形式颁布了四个《条例》，即1981年7月13日颁布的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》、1982年1月2日颁布的《国营工厂厂长工作暂行条例》、1982年6月3日颁布的《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》、1983年4月1日颁布的《国营工业企业暂行条例》，这些《条例》在实际工作中都发挥了切实的作用。

三、新闻媒体的介入与三大源流汇合

三大源流汇合方能推开“政策之窗”，而前者能否实现最终汇合，有赖于三大源流能否出现变化以及出现变化的时间。这一变化的时间节点出现在1984年春天，后来，人们把它称为中国“改革的春天”。这时，新闻媒体的介入促使问题源流出现变化，后者则顺势推动了政治源流和政策源流发生新的变化。

1984年2月中旬到3月初，国务院组成由9个单位29人组成的基层调研组，到浙江、上海和江苏进行调研，调研的方式主要是召开座谈会。国营工厂厂长、党委书记、工会主席56人和省市有关部门负责同志12人参加了座谈。座谈会开得很活跃，提出了不少好的意见和建议，也提了一些需要研究解决的问题。绝大多数受访者认为企业领导体制改革势在必行，赞成实行厂长负责制［3］。对于这次关于制定“国营工厂法”调研活动情况，《人民日报》等进行了大量的跟踪报道。制定以“厂长负责制”为核心内容的“国营工厂法”，是中国当代企业管理体制改革的关键环节，具有十分重要的战略意义。出于充分考虑新闻传播效果，斟酌改革政策的社会认可度和群众接受度的需要，必须首先为这一改革举措的出台找到一个合适的“出口”，即公开宣传的恰当时机，这正是国家政策的制定者们所一再顾虑的问题。正在此时，《人民日报》于1984年3月30日转载了福建省厂长（经理）研究会的一封呼吁信，恰到好处地为实行“厂长负责制”改革送来了这样一个非常合适的“突破口”。

当时来自福建全省的55位厂长、经理汇聚在福州，参加“福建省厂长（经理）研究会”成立大会暨第一次会议。与会的55位厂长经理联名书写了《请给我们“松绑”》呼吁信，1984年3月30日，即《人民日报》在第二版头条转载了这封信，并特别附加了“编者按”，明确指出：福建省55位厂长经理的“松绑”呼吁信提出了当前国家经济体制改革中的一个重要问题，切中要害地道出了导致中国企业管理落后、效益不高问题的深层次原因，把企业没有权，厂长经理没有权，旧的阻碍生产力发展的制度革不掉，新的能够促进生产力发展的制度建立不起来等中国企业经营管理中存在的种种痼疾顽症，提到了十分尖锐、发人深省的高度。我们知道，“编者按”是报刊编者对编发的新闻所作的说明、提示或评介文字，用来宣传党和国家的方针、政策，传递了报社对新闻信息的是非判断和价值取向，提纲挈领地表达报道的中心思想，使得新闻的思想深度、理性高度和社会意义得到进一步提高。可以说，“编者按”的篇幅虽小，却能体现深刻的含义而能产生重要的作用。《人民日报》这篇“编者按”，有效地提升了原报道所谈为企业“松绑”问题的认识高度，编者甚至直接站出来大声疾呼：“这些像绳索一样捆绑着企业的手脚，前进一步，困难得很！这种状况的确到了非解决不可的时候了！”这样的呼吁的确令人深思、催人警醒！

于是，继《人民日报》之后，《红旗》杂志、《工人日报》、《经济日报》、《半月谈》、新华社、中央电视台、中央人民广播电台等新闻媒体竞相刊载和播发了福建“松绑”放权的消息和系列报道，并引起了国家有关部门的高度重视。福建55位厂长经理的代表应邀到北京国家体制改革委员会、中共中央党校和《红旗》杂志社汇报座谈。

“一石激起千层浪”，经由《人民日报》转发，《请给我们“松绑”》的社会影响很快波及到全国，“松绑”一词不胫而走，成为当时使用频率极高的流行语，极大地解放了人们的思想。全国各地掀起了声势浩大的“松绑”浪潮，不仅是工厂企业的干部职工，各省市党委和政府部门都被动员起来了，江西、黑龙江、河北、贵州、吉林、云南、内蒙古、宁夏、江苏、河南、天津等省、市、自治区积极采取措施放权“松绑”，全国上下遥相呼应，形成了关于加快国营企业管理体制改革的强大社会舆论，政治形势为之一变。“松绑”放权的呼吁引起了国家高层决策者的重视，1984年5月10日，国务院颁布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，即著名的“扩权十条”。1984年5月15日，国务院总理赵紫阳在全国人大“政府工作报告”中第一次以官方的名义明确提出“在国营企业中逐步实行厂长（经理）负责制”。如今，《人民日报》“呼吁信”所强化的问题溪流为“政策之窗”开启发挥了重要的作用。于是，在1984年春天这样一个时间节点上，问题溪流、政治溪流、政策溪流这三大源流实现了汇合，终于推开了国营企业实行“厂长负责制”改革试点的“政策之窗”。

在1980年代，《人民日报》在全国公众中拥有强大的影响力。1982年底，北京新闻学会对《人民日报》的北京读者做了抽样调查，结果表明，《人民日报》的北京读者中工人占32．9%，农民占9%，学生占8．1%，商业从业者占7．3%。工、农、学、商四种来源的读者共占调查样本总数的57．3%，而国家干部只占22%，“县团级干部”更少。1983年4月，《人民日报》发行处通过对884个县的调查发现，公社以下农村订阅的《人民日报》占总份数的64．2%。可见，《人民日报》虽然是党中央的机关报，它的读者绝大部分还是工农学商各界广大干部和群众［5］。正是由于《人民日报》拥有广大的读者受众，所以“松绑”放权的呼吁信通过《人民日报》的放大宣传，立刻在社会上引起了强烈反响，形成了席卷全国的“松绑”热潮，并产生了巨大的舆论影响，为上层决策者提供了很好的决策依据。总之，新闻媒体的介入引发了问题溪流的激荡，并助推了政治溪流和政策溪流的涌动，三者汇合推动了“政策之窗”的开启。

“厂长负责制”的出台在中国经济体制改革史上是一次重大的突破与创新，期间经历了不同利益群体、不同思想观念长时期的交锋与碰撞，其决策过程很好地诠释了约翰·W·金登关于政府决策中的多源流理论，并为该理论提供了真实而生动的中国范本。“厂长负责制”诞生的整个过程也彰显了媒体在开启政策之窗、促动政府政策制定的舆论力量，这对中国其他公共政策领域的改革也同样具有启示和借鉴意义。

［1］约翰·W·金登．议程、备选方案与公共政策［M］．北京：中国人民大学出版社，2004．

［2］孙远东．当代中国公共政策制定的结构分析［J］．探索．1998（1）：60－63．

［3］王梦奎．随彭真进行的一次调查研究［J］．中国发展观察，2012（7）：52－54．

［4］黄庭满．松绑放权 仍需不停步——福建55名厂长经理《请给我们“松绑”》呼吁信发表20周年［EB／OL］．新华网福建频道，2004—04—21．

［5］范荣康．新闻评论的一般特征［J］．新闻战线，1984（2）：26－28．