中国粮食流通全面市场化改革之促进机制研究

曾 晓 昀

中国粮食流通全面市场化改革之促进机制研究

曾 晓 昀

粮食安全关乎千秋万代，需要世界各国共同关注。其中，粮食流通是粮食安全的基本保障，决定了整体的粮食供给水平。在全面深化改革的背景下，市场在资源配置中发挥决定性作用。我国地少人多，在粮食供给形势严峻的情况下，更需要在粮食流通领域进行全面市场化改革，促进粮食市场的健康发展。我国正加快《粮食法》的立法进程，着力提高粮食流通法治化水平。粮食流通全面市场化改革必须完善健全粮食产业化发展的保障机制，积极应对国有粮食企业改革的法律困境，构建粮食市场的多元发展机制，完善粮食流通行政管理体系。粮食流通全面市场化改革的相关促进机制研究，有助于推进全面依法治粮，保障我国整体粮食安全。

粮食流通 市场化改革 粮食法 促进机制

粮食问题一直是世界各国面临的首要民生问题。联合国粮农组织等国际组织一再强调要建立公平合理的国际粮食市场，却缺乏国际粮食法的制度支持和责任约束。残酷的现实表明，在粮食生产有限的情况下，落后国家不能依赖发达国家的粮食供给，而要不断推进粮食流通市场化改革，加强粮食资源的有效配置，才能真正实现国家独立、民族富强。在此背景下，我国在粮食流通领域推进全面市场化改革，力图使市场在整体粮食安全的资源配置中发挥决定性作用。然而在市场化改革中面临许多现实问题，主要有：粮食产业化程度较低，缺乏相应的产销合作、企业扶持、产品保障，靠天吃饭的思想根深蒂固；粮食国企改革不顺畅，尤其是“老人”问题、“老账”问题突出；粮食市场单一，缺乏与粮食安全对应的特殊制度、特色制度设计，难以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；粮食流通行政管理体系混乱，省长负责制没有真正建立起来,等等。这些问题的存在，既有技术、经济、管理、政治方面的原因，更有深层次的法律原因，值得深思。

通过法律手段促进粮食流通体制改革是世界各国的发展趋势。中共十八届四中全会之后，全面依法治国在各个领域得到贯彻实施。然而，我国粮食领域尤其是粮食流通领域却长期缺乏一部基本法，更勿谈如何实施。作为世界上第一粮食需求大国，我国正加快《粮食法》的立法进程，解决当前的“无法”困境，着力提高粮食流通法治化水平。但是我们也要看到，《粮食法》之所以一直没有出台，背后是对粮食安全保障权益(如转基因粮食)的诸多博弈。一部法律的出台居然如此艰难，可见粮食流通体制改革的复杂性、艰巨性，进一步说明《粮食法》制定的必要性、紧迫性。法律的功能不能停留在约束惩戒、评价保障，更在于发展促进。只有发展促进，才能巩固现有体制改革成果，最大限度地发挥法律主体的潜能，才能更好地约束惩戒违法行为、评价保障合法行为。“促进”才是法律的真正本质、内在品格。粮食法并非粮食流通约束法，也不仅是粮食流通保障法，更应该是粮食流通促进法。中国粮食流通全面市场化改革必须解决粮食产业化发展、国有粮食企业改革、粮食市场多元发展、粮食流通行政管理体系等方面存在的法律问题，积极推进全面依法治粮，保障中国整体的粮食安全。

一、粮食产业化发展之促进

粮食产业化发展是粮食生产与粮食流通的一体化过程。我国历次重大粮食政策改革都强调大力推进粮食产业化尤其是主粮产业化，这是维护国家粮食主权的内在之义。国家粮食局《关于进一步推进主食产业化增强口粮供应保障能力的指导意见》(2012)提出“加快推进主食产业结构调整和发展”的具体措施，凸显主粮产业化的重要性。2014年是国际家庭农业年，联合国粮农组织大力鼓励家庭农场创新。*联合国粮农组织：《2014年粮食及农业状况：家庭农业中的创新》，联合国粮农组织网站，[2015-04-01]，http://www.fao.org/publications/sofa/zh/?utm_source=faohomepage&utm_medium=web&utm_campaign=indepth．粮食产业化、多样化、市场化，是当前粮食资源有限的必然要求。*Allison Payton Nicklin．Too Much of a Yellow Thing? How Growing Golden Kernels Grew into America’s Corn Crises．Vill. Envtl. L.J.，2014：235—274．在粮食产业化过程中，要注意健全粮食产销合作机制，扶持粮食龙头企业，发展特色粮食产品。粮食安全重于能源安全，粮食产业化应该是为了保障粮食供给，而不应该运用于发展生物能源。

首先，粮食产业化要构建粮食产销合作机制。我国《农业法》《粮食流通管理条例》也都涉及粮食产销合作机制的规定。我国《粮食法》应当根据“七区二十三带”农业战略格局与相关涉粮发展规划，建立粮食省长负责制基础上的粮食产销合作机制，强化县级人民政府的粮食生产责任。完善粮食主产区利益补偿制度，鼓励产销区间建立定向联系和一体化粮食物流网络，建设跨省区的大型粮食集团，制定财政补贴、粮食风险基金支持、税收优惠、信贷支持、交通保障等优惠措施加以落实，重点保证京津、长三角、珠三角、成渝等地区的粮食供应，加强产销衔接。强化产销合作方面的信用管理，明确粮食主产区、平衡区、主销区各方当事人的权利、义务、责任，完善产销合作过程中的纠纷解决机制。以广东省为例，广东省是粮食输入大省，珠三角地区粮食形势尤其严峻，每年需要从内地、东南亚输入大量粮食满足本省需求。广东省高度重视粮食流通问题，修订完善《广东省粮食安全保障条例》，不断健全省级粮食安全保障制度。广东省还有特殊的地理特征——毗邻港澳地区，必须构建与港澳地区的粮食产销一体化机制。在此基础上，国内各地要实施粮食国际化战略，既要引入国外资源，更要走出国门。引入层面要防止发达国家利用发展中国家进行粮食新品种(尤其是转基因粮食)试验，之前的黄金大米案件就应当敲响警钟，*Anne-Marie Duguet，Tao Wu，Annagrazia Altavilla，et al. Ethics in Research with Vulnerable Populations and Emerging Countries: The Golden Rice Case．N.C.J. Int'l L. & Com. Reg.，2013(2)：979—1013．而且容易随着粮食流通链条蔓延开来。走出国门层面，要主动去国外开拓农场、收购他国粮企，充分利用国际粮食产业链资源，尤其要牢牢控制产业链的生产端口。广东省可以利用广东自贸区这一平台，实施粮食国际化战略。相应地，需要对粮食海外投资规定税收、金融、科技等方面的支持措施，并对相关企业和人员的人身、财产安全给予有效保障。

其次，粮食产业化发展要完善粮食龙头企业扶持机制。我国《农业法》鼓励发展多种形式的农业产业化经营。要求从事粮油加工的企业总资产不得低于拟建项目所需总投资的2.5倍，资产负债率不得高于65%。我国除了中粮等大型粮企外，实际上没有形成规模性的具有国际竞争力的大型粮企，民营粮企数量多、质量差，尤其缺少国有资本、民间资本投资以及参股的大型国际粮企。国家在支持农业产业化龙头企业发展时一再要求推动龙头企业的集聚。粮食龙头企业的认定级别应当划分为国家、省、市三级，完善粮食龙头企业的认定资格，如企业性质、资产、信用评定、加工能力、产量、销售额、带动农户数量、增收额等。应当制定财政补助、贷款贴息、税收优惠等制度支持粮食龙头企业发展，推动合理的融资、上市、收购、控股、兼并、重组。黑龙江、新疆等地要完善国有农垦企业发展机制，将其培养成国家战略性商品粮基地。此外，很多民营粮食龙头企业(尤其是珠三角、长三角地区)存在家族企业模式，股东权力过大，董事会、经理层混为一体，监事会形同虚设。这些家族企业的利益纠葛不断，内部斗争激烈，“接班”问题严重，难以持续发展。应当探索家族企业社会化、国际化机制，完善职业经理人制度，提升粮企管理者的法治水平。

再次，在粮食产业化过程中，特色粮食产品逐步“进城入市”。特色粮食产品的“特色”，具体包括：其一，区域特色。区域特色是指特殊地形、特殊气候生产出具有特殊功能的粮食品种，如山西小米。其二，民族特色。民族特色是指特殊民族文化带来的特殊粮食品种，往往也与区域环境有关，但更重要的还是一种民族特色，如藏族的青稞。其三，文化特色。粮食安全的“安全”就包括文化安全。文化特色强调具体某一饮食文化所倡导的特色粮食产品，如潮汕饮食文化中的沙茶粿条就需要相应的粮食产品，等等。国家对开展全国特色农产品加工品“进城入市”试点工作是有专门规定的，尤其界定了“进城入市”试点单位的条件。目前要完善特色粮食产品的品种申报、产销对接、信息公开、全程质控、合理分配的运行机制，将上述涉粮相关综合性支持机制、粮食产销合作机制、粮食龙头企业扶持机制等与特色粮食产品紧密结合。值得注意是的，国家关于发展都市现代农业的一系列文件也提及粮食问题。都市现代农业必将成为新的热点问题，尤其要结合永续农业的都市和社区策略。*[澳]比尔·莫里森：《永续农业概论》，第199—208页，李晓明、李萍萍译，江苏大学出版社2014年版。将粮食流通体制改革与都市农业发展有机结合，又是粮食法的一大突破。

最后，《粮食法》要禁止粮食能源化。要正确处理粮食产业化发展与生物能源发展的关系。粮食、金融、能源是世界经济的三大支柱。粮食能否用于制造生物能源，向来争议很大。我国《可再生能源法》规定可再生能源包括了生物质能。发达国家生物技术先进，通过立法支持生物能源发展，既可以缓解本国能源紧张局势，又可以控制全球粮食供给，一举两得。但是，《罗马宣言》(2009)第30条强调要应对生物燃料所带来的挑战，顾及世界粮食安全、能源和可持续发展需要。从近年来看，发达国家还纷纷在发展中国家种植转基因粮食，用于生产生物能源，危害极大。其一，污染传统粮食品种。转基因粮食通过花粉传播会污染传统粮食品种，导致传统粮食绝种。而且转基因粮食容易与传统粮食混合在一起，*Thomas P. Redick．Coexistence of Biotech and Non-GMO or Organic Crops．Drake J. Agric. L.，2014(1)：39—79．近期国家粮库屡次检验出转基因粮食，严重影响粮食种质资源。其二，污染耕地。转基因粮食必须有相应的化肥、杀虫剂等才能生长，这些化肥、杀虫剂会严重破坏耕地，导致恶性循环。其三，挤兑传统粮食品种。转基因粮食用于生物能源会在短时间内得到较好的经济效益，有的国家急功近利，拼命发展转基因粮食。我国地少人多，粮食生产处于紧平衡状态，如果实施粮食能源战略尤其是转基因战略，将严重威胁现有的粮食供给格局，出现人与“油”抢粮的可怕情景。粮食应当比能源的战略地位更高。我们可以通过风力、太阳能、地热等产生能源，不必要依赖粮食能源。*[美]莱斯特·R.布朗：《饥饿的地球村：新食物短缺地缘政治学》，第35页，林自新、胡晓梅、李康民译，上海科技教育出版社2012年版。基于国内外粮食安全的严峻形势，我国《粮食法》应当坚持生物能源的“非粮”原则，坚决取缔“与粮争地”、违法以粮食为原料进行深加工的行为，严禁非法生产、销售转基因粮食。

二、国有粮食企业改革之促进

新世纪以来，我国加快国有粮食企业改革，发布了一系列深化、完善国有粮食企业改革的政策措施，加强国有粮食企业的主渠道地位。目前，我国整体的制度趋势是构建国有资本投资公司、国有资产经营公司，加快投资国民经济核心、关键领域(如粮食领域)，不断发展混合所有制经济。在粮食流通领域，应当构建以中央粮食企业为龙头、大中型粮食企业为骨干、基层粮食企业为基础的粮食流通企业体系，建立现代企业制度。其中，国有粮食企业产权改革的方向是建立多种形式的所有制结构(尤其是混合所有制)，促进投资主体多元化，这与整个国有企业改革背景相一致。推进粮企产权制度改革必须与发展粮食产业化结合起来，如转制、兼并、重组、股份合作、授权经营、企业集团、租赁、出售等。理顺国债投资建设粮库的产权关系，建立新型农村粮食购销服务网络体系。这里要警惕两种情形。其一，国有粮食企业因产权改革、职工控股，变成管理层私人控股，由“国有”变“私有”，导致国有资产流失。这种情况现实中普遍存在，目前缺乏相应的问责制，亟须《粮食法》关注。其二，国有粮食企业被外资收购、控制，严重影响我国粮食安全。这种情况不仅仅是经济问题，而且是“经济殖民”，*[法]玛丽-莫尼克·罗宾：《孟山都眼中的世界——转基因神话及其破产》，第335页，吴燕译，上海交通大学出版社2013年版。是政治问题，需要健全相应的国家经济安全审查机制。

一方面，“老人”问题的解决。“老人”问题实质上是国有粮食企业职工保障的有效落实。2004年以来的几次粮食政策都规定了企业内部人事、劳动、分配、补助等问题。粮食风险基金和国有粮食企业重组收益应当专项用于职工分流安置和社会保险。国有粮食企业分流职工纳入当地再就业规划和社会保障体系，建立健全劳动技能培训、创业贷款、税收减免、社会服务等再就业扶持制度。随着粮食流通全面市场化改革，“老人”问题已经随着粮食流通主体多元化而逐步解决。但一些历史遗留问题，如社保、职业病问题仍然存在。国有粮食企业职工可以根据我国《社会保险法》《劳动法》等提出相应的诉求。完善分流职工社保、职业病方面的纠纷处理机制，不能以牺牲个别群体的合法权益为代价来推进粮食流通体制改革。可引入粮食发展基金，对职工的社保权、劳动权加以保障。国企改革的趋势是“老人老办法、新人新办法”，从中产生了不同年度、不同地区、不同编制职工收入分配机制的不公平，需要构建国有企业职工收入分配、社会保障、年金基金挂钩的联动机制。当前正在推进国有企业高管薪酬改革，粮食流通领域的国企高管薪酬改革更为复杂，触及整体的粮食安全利益。改革趋势是厘清国有粮食流通系统的责权利关系。我们既要取缔粮企负责人的不合理福利，又要保障其应有待遇，构建中长期分红激励机制，解决以权谋私、以陈(粮)顶新(粮)、骗取国家补贴等对应的制度漏洞。

另一方面，“老账”问题的解决。“老账”问题关键是粮食政策性挂账的妥善处置。1998年国家实行“四分开一完善”时就包括新老财务帐目分开。财政部等《国有粮食购销企业粮食财务挂账处理意见》(2004)把国有粮食购销企业粮食财务挂账分为老粮食财务挂账及新增粮食财务挂账、陈化粮价差亏损挂账、销售保护价粮食价差亏损挂账和其他亏损挂账进行处理。粮食财务挂账的成因包括国家宏观环境、政策调整代价、保障目标冲突、粮食补贴机制不顺、政企不分等。*赵文先：《粮食安全与粮农增收目标的公共财政和农业政策性金融支持研究》，第97—102页，经济管理出版社2010年版。国务院2004年提出“老账”问题要分三个阶段解决。政策性挂账解决效果不佳，主要原因是中央和地方的财权和事权不协调。地方根据国家政策进行粮食收购，有利于全局，但是出现挂账往往要承担主要责任。中国农业发展银行负责贷款，不仅不会帮助解决挂账问题，而且要扣利息。是谁出政策谁解决，还是谁受益谁解决？尚没有定论。国家强调坚决杜绝新的政策性挂账，原本金消化再给一个五年过渡期(2009年至2013年)。但这也只是暂缓之计，何况最低收购价政策也可能形成新的政策性挂账，新老挂账将导致问题更为复杂。解决上述问题要坚持粮食省长负责制，省级政府要承担统筹责任，并分级落实。改革粮食财政投入机制和转移支付机制，正确处理纵向和横向的利益分配问题。完善粮食产销的利益补偿机制，粮食风险基金应当专项用于抵销粮食政策性挂账，并制定详细的实施制度。建立健全粮食政策性挂账解决的考核制度和信息通报制度。健全大型国有粮食企业利润上缴标准和上缴资金使用监管机制，纳入中央国有资本经营预算实施范围。加强国有粮食企业高管的有效监管，惩治贪污腐败行为。

三、粮食市场多元发展之促进

我国粮食购销体制改革经历了从自由购销、统购统销、双轨制到全面市场化改革的演进历程。《粮食流通管理条例》第3条鼓励“多种所有制市场主体”从事粮食流通活动，并强调国有粮食购销企业的“主渠道”作用。《罗马宣言》(2009)第22点重申“确保所有人特别是发展中国家小农和务农妇女公平进入市场”。有学者认为，粮食流通链的组织创新与链接模式包括“生产者对接市场环节的组织创新”“粮食批发组织创新”“粮食零售组织创新”“政府型流通组织创新”。*霍焱、高觉民、管利：《基于流通链视角的现代粮食流通组织创新研究》，载《北京工商大学学报(社会科学版)》2014年第4期。我国目前的粮食市场非常落后，既不成体系，也不成规模，“脏乱差”现象严重。市场准入阶段，粮食收购环节非常混乱，很多不法分子混水摸鱼。粮食物流领域缺乏足够的运输竞争力，亟须开通绿色通道。在销售环节，我国缺乏真正意义的粮食超市，难以打造“高大上”的产业链和世界品牌。针对这些问题，我国《粮食法》要严格粮食流通的市场准入，拓展粮食“绿色通道”，积极发展粮食超市，构建粮食市场的多元发展格局。

首先，严格限定粮食收购资格制度。粮食收购是粮食流通市场准入的联结点，对保障全国粮食供给有着特殊意义，必须对粮食收购资格进行严格法定，把控好准入门槛。进入新世纪以来，国家逐步放宽粮食收购市场的准入资格，允许非国有主体参与粮食收购。目前，参与粮食收购的有各类农村经纪人、粮食加工企业、粮食销售企业、粮食储备企业、外资等。近年来，粮价上涨压力大增，可以限制大型国有粮食企业入市收粮，但对外资却缺乏有效的规制。某些外资在不能获得私有耕地的情况下，以订单农业和较高的粮食收购价获得粮源，直接冲击我国粮食收购市场。《粮食流通管理条例》第8条到第13条已经对粮食收购活动作了具体规定。当前要严格粮食收购资格，制定详细的实体性规定和程序性规定。粮食收购者应向粮食行政管理部门提交书面申请，经批准后再依法办理工商设立登记，在经营范围中注明粮食收购；已办理工商登记的，也应当取得粮食行政管理部门的收购许可，并依法办理工商变更登记。目前，要坚决取缔未经许可的收购行为，对已取得收购许可但不再符合条件或不履行法定义务的，要视情节暂停或取消其收购资格。此外，国家在粮食安全的长期规划中特别强调发展农村(民)经纪人。早在2007年，湖南省粮食局就发布了《粮食经纪人业务规范暂行办法》。粮食经纪人以盈利为目的，在乡里田间直接向粮食生产者收购粮食，销售给粮食加工、流通的个体工商户或自然人，是粮贩子的规范化运作。粮食经纪人应当取得粮食收购许可，或与具有粮食收购资格的相关主体签订委托收购合同。值得注意的是，粮食收购问题是一个系统问题，要与土地经营管理制度和二元户籍制度进行配套改革。*孙瑜、李国祥：《中国粮食征购主要方式的发展变化及启示》，载《南京社会科学》2013年第4期。

其次，构建粮食“绿色通道”制度。当前，我国交通设施不健全，粮食物流情况不容乐观，往往因为交通问题导致粮食运输难以及时到位。于是，如何构建粮食“绿色通道”被提上议事日程。我国《农业法》第28条强调保障农产品运输畅通、降低农产品流通成本的问题。2010年，国家提出完善鲜活农产品运输绿色通道制度，将马铃薯、甘薯、鲜玉米、鲜花生列入绿色通道品种目录。我国要建立“绿色通道”法律保障机制，为健全粮食物流体系提供法律支持。其一，增加绿色通道的粮食品种。我国最好把大米、小麦、玉米均纳入绿色通道的品种范围，有助于主粮物流的保障。其二，进一步细化“整车合法装载”的认定标准。对整车合法装载粮食的车辆给予免收通行费、便利停靠、优先过站等优惠，合理调整粮食多种运输比价关系。其三，发展粮食绿色通道示范单位。以优先审批、财政投入、贷款优惠等方式扶持粮食绿色通道示范单位，实现与粮食产业化、龙头企业发展的制度统一。其四，创新专家顾问机制。对粮食绿色通道建设要聘请专家顾问，完善相应的聘请程序、评价制度、报酬制度。其五，加大对粮食物流领域涉黑犯罪的惩罚力度。目前粮食物流不畅通，很大程度与各地地方保护主义、涉黑问题有关。要进行全国范围内的统一涉黑整顿，清除部门保护、地方保护，严厉惩治涉黑犯罪的单位和个人，树立粮食市场全国一盘棋的制度理念。

再次，加强粮食超市制度模式的探索。超市是“现代食物体系的最高殿堂”，*[英]拉吉·帕特尔：《粮食战争——市场、权力和世界食物体系的隐形战争》，第150页，郭国玺、程剑峰译，东方出版社2008年版。控制着食物“全过程”生产链。依据入世承诺，2004年12月11日中国零售业全面对外资开放。中粮集团与家乐福的供零矛盾凸显了当前粮食超市化发展的危机。国家在全国粮食市场体系建设规划中提出要大力发展以超市、便民连锁店为主要形式的城乡粮油供应网点。2010年7月，北京首次发布了“农超对接”项目系列扶持政策，并不断推进。未来有必要制定《粮食超市安全操作规范》，详细规定场所设施、从业人员、采购、验收、存储、现场制作、销售、问题产品处理、信息公开、责任等内容。相关规定应当完善“农超对接”的准入资格、权利义务、违约责任等内容，合理定位各个环节经营商的权利义务关系，通过《反不正当竞争法》规范超市的日常经营行为，通过《反垄断法》规制超市的滥用市场支配地位行为，降低超市进场费，加强粮食超市的质量监管，建立超市行业协会行业自律机制。与此同时，在发展粮食超市过程中，要警惕跨国粮商大规模借助超市平台和信誉将转基因粮食、有毒有害粮食产品纳入老百姓视野，混淆视听。近期美国食品药物管理局(FDA)将高果糖糖浆更名为玉米糖事件就引发了公众争议。*Tara Allstun．Unpacking the FDA Ruling Against ‘Corn Sugar’ as an Alternative Name For Highfructose Corn Syrup．Drake J. Agric. L.，2013(2)：349—374．而未被批准的转基因粮食进入粮食超市再流向餐桌，更加要受到谴责。*Kyndra A. Lundquist．Unapproved Genetically Modified Corn: It’s What’s for Dinner．Iowa L. Rev.，2015(1)：825—851．有学者提出：“立即行动起来开始转基因食品领域本位法的制定，并据此为圆点加紧构筑以市场竞争力与消费者满意为指标的配套法律体系。”*李响：《中国转基因食品立法的困境与出路》，载《华南师范大学学报(社会科学版)》2015年第1期。我国必须建立粮食超市强制性标识制度，明确表明粮食品种的成分、比例、危害性等，保障公众知情权。

四、粮食流通行政管理体系改革之促进

我国从20世纪90年代开始发布了一系列关于粮食流通体制改革的政策文件。从法律层面促进粮食流通全面市场化改革，需要借鉴其中的有益做法，实现法与政策并进。粮食流通体制改革的初衷是实现政企分开，粮食行政管理部门专门行使监管职能。国家在粮食安全中长期规划中提出加强粮食行政管理体系建设的要求。我国的粮食管理系统一直在变革中，却没有摆脱计划经济的烙印，始终没有形成特别有效的粮食流通行政管理体系。市场是减贫的关键，*[英]戈登·康韦、凯蒂·威尔逊：《粮食战争：我们拿什么来养活世界》，第156页，胡新萍、董亚峰、刘声峰译，电子工业出版社2014年版。必须强调市场决定性地位。而日本政权更迭导致农政危机四伏，*[日]神门善久：《日本现代农业新论》，第88—92页，董光哲、苏小双、韩永哲译，文汇出版社2013年版。说明政府有为的重要性，必须构建服务型的粮食流通行政管理体系。本文尝试从纵向和横向两个层面加以探讨，希望推进粮食流通全面市场化的行政管理体制改革，真正实现依法治粮。

从纵向上看，《国务院关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》(2014)在健全粮食安全省长负责制时提出增强粮食流通能力，重点是加强粮食仓储物流设施建设和管理、积极发展粮食物流网络、加强粮食产销合作。中央与地方权力配置问题是中国自古以来政治领域的核心问题。本文认为，粮食流通行政管理体系应以省长负责制为核心，这是粮食流通体制改革的着力点。粮食是靠天吃饭的产业，中央政府需要针对具体情况随之改革现有政策措施。当前，地方各级政府缺乏积极性、责任心，甚至“上有政策，下有对策”，难以贯彻落实中央的最新决定。中国的行政区划是以省级区划为核心，各级省长就成为中央政府与地方政府的互动桥梁、沟通途径。中央政府可以直接领导各省省长，进而实现各省内部的粮食流通管理，也有助于不同省份之间的市场调节；地方政府也可以通过省长向中央政府汇报工作、寻求支持。因此，有必要在粮食流通行政管理体系中强化省长负责制，解决中央与地方在粮食流通管理中的职权博弈问题。

从横向上看，我国《农业法》《食品安全法》《粮食流通管理条例》《粮食流通监督检查暂行办法》等规定了与粮食流通监管相关的诸多行政管理部门，如发展改革、粮食、财政、工商、质监、卫生、食监、价格、认证、出入境检验检疫等。其中，发展改革部门主要是宏观调控；粮食部门是行业管理，但又权力有限；财政部门负责财政支粮管理；工商部门主要是监管粮食市场秩序；价格部门主要负责粮食价格监管；很多部门与粮食质量监管密切相关。长期以来，我国各级粮食局不作为、弱作为的情形屡屡出现，没有显现出在粮食流通改革中的主导地位，导致粮食流通管理出现“群龙无首”的情况。当务之急是提升各级粮食局作为粮食行政管理部门的地位。国家粮食局目前隶属于国家发改委，下设的办公室、调控司、政策法规司、监督检查司、财务司、流通与科技发展司等都有相应的粮食流通体制改革职能。国家在开展全国粮食稳定增产行动时特别提及粮食局，拓展其在粮食生产阶段的职能。在广东顺德 “大部制”改革中，区经济促进局、市场安全监管局都涉及粮食流通的相关监管职能。笔者认为，可以参考相关改革经验，将粮食产业相关行政管理部门的相关监管职能合并，建立“大部制”的粮食流通监管机构，尤其要赋予各级粮食行政管理部门更多的监管职能。粮食行政管理部门要处理好与发展改革部门、农业行政管理部门、各级储备粮管理总公司、粮食行业协会的关系，杜绝干预粮食企业的日常经营活动。粮食行政管理部门不能停留在监管层面，而要行使发展促进职能，推动粮食流通全面市场化改革。建立由粮食行政管理部门牵头的部门联合执法机制，完善粮食行政执法与刑事司法衔接的工作机制。

民以食为天，食以粮为本。作为人口大国，粮食安全是中国实现长远发展的生命线，而粮食流通对国家整体粮食安全有着至关重要的作用。粮食流通不仅仅是经济问题、管理问题、技术问题，更是政治问题、法律问题。多年来，我国中央一号文件不断关注“三农”问题，聚焦粮食流通问题，制定了详细的制度促进措施。我国当前在粮食流通领域的制度隐患是缺乏一部基本法律，难以通过国家强制力加以有效地保障、促进。面对中国社会日益严重的粮食危机，中国法学界应有社会责任、历史担当去聚焦探讨粮食流通改革问题，并得出中国路径的制度方案。粮食流通全面市场化改革，需要全面依法治粮的制度回应，与我国当前的改革趋势是高度一致的。《粮食法》必须专章规定粮食流通问题，构建粮食产业化发展、粮食国企改革、市场多元发展、粮食流通行政管理体系等方面的促进机制。粮食法应当是粮食流通改革法、粮食安全促进法，才能真正解决中国人的吃饭问题。《粮食法》的出台，不仅是中国粮食立法史上的里程碑，也是世界粮食立法史上的一大壮举。中国在推动粮食流通体制改革中应当有“理论自信”“制度自信”，为世界粮食法学的发展提供理论参考与制度借鉴。

【责任编辑：肖时花】

2014年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“中国粮食安全法律制度研究”(14YJC820070)

2015-10-20

D912.4

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1000-5455(2015)06-0152-06

曾晓昀，广东潮州人，法学博士，广东技术师范学院政法学院讲师。)