“中国模式”新型大学智库治理体系的建构与发展

2015-03-19张宏宝

华南师范大学学报（社会科学版） 2015年6期

张宏宝

张宏宝

治理体系的完善是当前大学智库发展的核心问题,“中国模式”的崛起呼唤与之匹配的新型大学智库。在中国进入全面深化改革时代的语境下,大学智库治理应从依附逻辑向均衡逻辑转型，打破依附型的治理形态困局，建构和发展恪守自身传统和学术价值的治理体系，探索重构“学术主导”“行政服务”权力结构、精准定位治理均衡联结点和建构“多元化”资源支持体系的核心路径。

中国模式大学智库治理体系

治理体系的完善是当前大学智库发展的核心问题。改革开放30多年来，大学智库为政府的战略决策和公共政策制定及走向提供了智力支撑，助推了“中国模式”的政策在世界舞台崭露头角，同时，在推动国家和社会发展中，它也成就了自身的地位和影响力。然而,在“中国模式”崛起的新的发展周期内，在国家治理现代化的进程中，大学智库治理改革和发展的动因何在?国家治理转型与大学智库治理体系建构有何关联？大学智库治理体系的建构与发展又指向何处？这已成为建设新型大学智库必须应对的基本问题。

一、“中国模式”新型大学智库治理的逻辑演变

治理通常是指主体的行为方式，以及通过某些途径用以调节主体行为的机制。作为专门开展政策研究的学术组织，大学智库治理体系是指推动知识转化以影响政策制定及实施过程的行为方式，以及通过某些途径调节这种行为方式的体制或机制，是大学智库存在和有序运转的基础和保障。伴随着“中国模式”在世界范围的崛起，建构与“中国模式”硬实力的发展及影响力的扩大相匹配的中国大学智库，成为时代的诉求。为此，中国政府和学界在全球知识网络和智库网络语境下将不断推进中国新型大学智库治理体系的建构与发展，并促进世界一流大学智库的建设，从而确立“中国模式”的政策源流在世界舞台的位置和格局。[1]然而，大学智库治理体系的建构不可能“一蹴而就”。在西方发达国家主导的智库治理体系格局中，“中国模式”新型大学智库治理体系建构的突破基点，在于厘清大学智库治理的基本逻辑。

在中国特色的政治语境下, 大学智库治理体系的建构与国家治理体系密切关联，因为国家治理体系直接影响国家的决策咨询体系，而决策咨询体系又决定着大学智库治理的思维和模式。智库研究本质上隶属于知识政治学的范畴，其理论渊源既可以追溯到古希腊亚里士多德关于“知识与权力”[2]的论述，也体现在福柯“权力与知识是直接地彼此包含”[3]的论断和韦伯关于“学术志业”与“政治志业”[4]思想之中。从治理哲学的维度来看，中国大学智库治理体系的建构和发展存在不同形态的逻辑轨迹。

(一)依附逻辑主导的大学智库治理形态

在中国的政治语境下，依附逻辑的治理形态无论是在个体精英影响决策的智库雏形时代，还是在知识精英群体参与决策的大学智库时代，其核心特征在于个体或群体的决策参与都依附于“王权”或“政府权力”。我国古代的“食客”“军师”“师爷”“谋士”“谏议大夫”等，都是最初形态的智库，它们构成了国家治理模式的一个重要特征。[5]这种强调君王和核心决策者的决策咨询制度,体现出一种强烈的依附逻辑，即个体精英的决策参与依附于“君王”权力。“君王”的“礼贤下士”“广开言路”“虚心纳谏”和“贤士”“谋士”“幕僚”恪守的“诤言进谏”，形成了中国古代“幕僚文化”的内在张力，也清晰展现了“能臣进谏—君王纳谏—政策推行”链条式依附逻辑的初始治理形态。这一文化层面的内在张力影响着以内生型和嵌入型为主的中国智库治理体系发展。[6]

基于依附逻辑的智库初始治理形态促成了中华几千年的文明昌盛，也把个体知识精英参与决策的智库形态推向了高峰。而当国家和社会治理形态日愈复杂、单个知识精英难以满足政治权力知识采集的需求时，组织化的知识精英群体——智库，应运而生。作为现代智库的重要组成部分，现代意义上的大学智库是在二战后的西方国家发展起来的，目前正处于改革创新、力求突破的时期。[5]由于特殊的历史原因，在改革开放之前，中国大学智库发展远远落后于世界智库发展，哲学社会科学研究机构影响政府决策的实际功用有限。改革开放之后，中国的政治和经济体制发生了巨大变化，“党政关系”“央地关系”“政府与市场关系”“政府与社会关系”“不同所有制结构之间的关系”以及“国际经贸关系”等方面进行了深刻的调整。在这种形势下，作为组织化的知识精英群体，大学有着独特的学术优势，推动大学智库成为社会发展不可或缺的重要部分。[1]

从逻辑形态上看，这一阶段大学智库的治理逻辑仍然是“依附式”的，即依附于“行政权力”，显示出强烈的行政主导的特征。在这种治理形态下，大学智库政策研究主要围绕政府提出的政策问题或意图展开，服从和服务于政府的决策与政策推行，为政府的政策推行作前期准备并对实践问题做预见性研究，所形成的政策建议基本上是与政府政策的阐述、深化和推行的方法方式相一致的。这种聚合发展模式的核心特征在于政策立场的一致性，由此也带来了政策执行的高效率。而正是这种高效率推动了改革开放30多年来政府高效的政策决策和执行。因此，在某种意义上可以说，中国大学智库走出了一条与世界不同的“中国模式”智库的发展之路。在驱动发展的同时，依附逻辑的治理形态也带来了许多改革“后问题”，其中最主要的症结在于，由于大学智库治理从属于政府和学校行政，没有树立并恪守体现自身问题、政策和政治源流的价值传统，也没有形成能够独立运行的制度化治理体系，因此难以产生世界级的一流智库。[1]

(二)均衡逻辑主导的大学智库治理趋势

伴随“中国模式”与国际化、全球化的深度融合，我国当前改革向“深水区”全面推进。从治理形态上看，全面深化改革的复杂局面和利益格局，将使国家治理作出重大的战略调整。治理现代化进程的快速发展，也将直接冲击基于依附逻辑的大学智库治理形态变革，依附逻辑将被逐步打破，依附关系将被深度剥离。中国政府推进国家治理现代化的决心及正在进行的战略调整，释放出了权力下发的战略信号。在中国的政治语境下，一旦国家治理战略出现重大调整，亦将引发高等教育及大学智库治理的连锁反应；同时依附逻辑治理形态的解体，势必将引发新的大学智库治理逻辑形态的建构。全面深化改革时代，政府的政策需求更趋向于战略思维和长远发展，这就需要更多的前瞻性、战略性、预见性研究。而这种形态特征的出现，不能简单地认为只是一种需求的转变，实质上这种形态蕴含着深层次的逻辑转变，意味着大学智库影响力产生的逻辑已经发生了重大转变。依附逻辑下的大学智库治理形态来源于“政府出题—智库干活—政府采纳”的传递路径，这种模式直奔主题，目标明确。因此，大学智库活动的范围、空间及其影响力取决于能否获得政府这个“题”或项目。在全面深化改革的时代，政府的政策推行逻辑已经发生重大变化，面对变幻不定的形势和复杂的利益格局，政府没有能力直接把握政策的定位和走向，这就需要通过不同政见之间的博弈以最终实现政策的均衡和推行。否则，若简单粗暴地推行政策，很可能会出现重大的决策失误，让国家和社会付出惨痛的代价。在这种均衡逻辑形态下，大学智库影响力产生的逻辑起点已发生根本变化，“智库研究—政策博弈—政府(社会)采纳”的影响力形成路径，要求大学智库有“真材实料”和“独特见解”，需要大学智库面向未来，开展创造性研究。然而，当前中国大学智库大多并没有深刻意识到这种逻辑变化对智库治理结构带来的影响和变革，这也导致了中国大学智库没有达到与“中国模式”硬实力的发展相匹配的软实力。[1]

二、现行大学智库治理转型的现实困境

改革开放30余年来，大学智库基于依附逻辑的治理模式，跟随政府需求参与政策研究，影响政府和社会公共决策，在推动国家和社会发展的同时，既成就了自身的影响力和话语权，也埋下了缺乏“独立性”治理的隐患。这也是“中国模式”大学智库在与世界一流智库交锋中遭诟病、被质疑的症结所在。面对全面深化改革时代的复杂格局，中国政府推动治理现代化进程的决心和信念日趋强韧，而作为专门从事政策研究的大学智库被寄予厚望，无论是中共中央《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，还是教育部《中国特色新型高校智库建设推进计划》，都释放了建设世界一流智库的信号和雄心。面对全面深化改革时代的智库热潮，处于依附逻辑向均衡治理逻辑转型的大学智库，应当厘清依附逻辑与均衡逻辑转型的现实困局，从而担当起全面改革时代的政策先锋。

(一)资源占有型模式的思维困局

大学智库治理依附逻辑的核心特征在于智库依附于政府生存和发展，由此滋生了功利化的“获取资源(项目)=发展机遇”的思维模式。这种资源驱动型发展模式仍然是目前国内大学智库发展的普遍形态。虽然一些高水平大学智库正在逐步摆脱这种发展模式，但面对大学智库间日益激烈的竞争，“获取资源(项目)=发展机遇”仍然是大部分大学智库领导者的逻辑思维。这些领导者如果无法摆脱对基于依附逻辑体系下的“资源占有型”模式的依赖，则容易陷入发展的困局。国家治理现代化的进程正一步步倒逼大学智库治理改革，在中国的政治语境下，国家改革的推进力度远远大于大学智库等学术型组织的适应程度，一旦这种依附关系深度剥离，大学智库将无所适从或遭淘汰。而这种格局的出现会使居于强势地位的官方智库“一家独大”，导致“政策博弈”的局面无法形成，从而影响政府政策走向的科学性和持续性。

(二)政策博弈难以确立的现实格局

大学智库治理由依附逻辑向均衡逻辑转型的一个关键节点在于“政策博弈”格局的形成。面对全面深化改革时代的复杂局面和利益格局，政府“专断”的决策形态将发生重大变革。面对不同利益主体的诉求，依靠政府自身的决策水平难以实现决策的均衡性和科学性，且重大决策失误的代价也难以估计，甚至是“无法弥补”。在这种形势下，政策决策应该在“政策博弈”中，通过释放不同利益主体的政策诉求和不同维度的政策观察和判断，来提高决策的精准度和科学性。而习惯并适应了大学智库治理依附逻辑的各方行为主体，要在转型中寻找自己的位置确实不易。一方面，政策决策的主体即政府，需要释放自己手中的决策权限，以供“政策市场博弈”；另一方面，已适应于依附逻辑治理形态的大学智库，没有形成恪守自身政策研究的学术价值传统，也没有一脉相承的政策流派。因此，要培育和担当“政策博弈”主角的能力和水平，任重道远。

(三)治理均衡联结点的两难选择

在中国特色的政治语境下，大学智库治理由依附逻辑向均衡逻辑转型，势必引发治理结构由“附属形态”向具备一定独立自主性的“均衡形态”转变。值得注意的是，我们这种“独立自主”的变革与西方发达国家智库的完全独立自主的治理形态不同，是一种均衡的独立自主。完全的独立自主不符合中国国情，也不利于“赶超型”的中国模式发展状态。中国特色的治理形态优势在于制度的聚合效应，即通常所说的“集中优势，办大事”，这种治理形态与处于“赶超型”发展状态的中国国情高度切合。大学智库治理由依附逻辑向均衡逻辑转型的核心特质是由简单直接的直线型聚合向多线型的聚合转变，即由原来政府控制“两头”的“政府政策需求—智库政策研究—政府采纳推行”直线型，向政府控制最终出口的“不同智库政策研究—同一政策博弈—政府采纳推行”多线型形态转化，变化的核心在于通过决策前充分的“政策研究和博弈”实现决策均衡。这种治理形态的关键在于精准寻找治理均衡的联结点，即政府不能过早干预政策博弈的过程，这样才能实现不同政策研究的均衡。其重点在于智库政策研究和政策博弈的独立自主，而难点在于中国政府在政策研究过程中的容忍度以及大学智库政策研究的坚韧度和独立性。当然，有人会质疑这种最终指向聚合的政策研究不具备完全的科学性，且多有与政府最终决策不同甚至对立的政策形态。但我们必须清醒地认识到，不同发展阶段和不同治理制度体系的政策需求完全不同。因此，只有政策研究与国家治理形态两者匹配，才能发挥政策研究的最大功用。在“中国模式”的治理体系下，大学智库治理的优势或特色恰恰在于政策最终指向的聚合效应，在充分“政策博弈”的基础上，无论政府最终采取单一智库的“政见”或综合多家智库的“政见”，都将有力推动一批本土智库走向世界舞台。

三、建构大学智库治理体系的路径选择

在全面深化改革时代,大学智库治理体系由“依附型”向“均衡型”转型，意味着大学智库治理组织形态“依附关系的剥离”或“依附逻辑的瓦解”。从国家政策层面释放的战略信号来看，这种“剥离”和“瓦解”的速度正在倒逼大学智库“均衡逻辑”治理形态的建构，而这种新的治理形态建构的核心路径在于权力结构的重构、治理均衡联结点的确立和多元化资源支持体系的建构。

(一)重构“学术主导”“行政服务”的大学智库权力结构

基于均衡逻辑的治理形态，大学智库存在和发展的核心在于能否在“政策博弈”中“胜出”，即具备政策博弈的核心竞争力。而大学智库的核心竞争力显然指向恪守自身学术价值和传统的“政策源流”，即其恪守自身研究立场所提供的研究报告，包括新思想、新观点、新知识。“没有高品质的研究成果，以及在政策理论设计方面提出问题、思想和战略的能力，就称不上一流的智库。”[7]大学智库存在和发展的核心在于其研究成果所形成的高质量的“政策源流”和品牌效益。而要获取具备独立性、学术性的“政策源流”并将其投射到治理结构上，势必要改变依附逻辑“行政主导”的权力结构，转向建构“学术主导”“行政服务”的权力结构。其一，学术权力是政策研究阶段的“唯一权力”。微观的大学智库治理，即在智库本身政策研究的原则、立场和方法方式的确定及运作的治理问题等方面，必须树立学术权力的唯一性。在中国的政治语境下，政策研究的核心问题在于行政权力过早或过度介入、干预政策研究的过程，这也是依附逻辑大学智库治理形态难以产生不同“政见”或“独立见解”的症结所在。特别值得注意的是，学术权力的唯一性意味着在政策研究的过程中“行政权力”不能过早地成为一种“权力形态”，否则一旦形成了“学术权力”与“行政权力”交割的格局，就很难打破中国大学智库发展的困局，更谈不上世界一流大学智库的建构。其二，关注“行政服务”的存在或延伸。微观的大学智库治理“学术权力”的唯一性排除了“行政权力”的运作形态，但并不意味着排斥“行政服务”。事实上，在中国的政治语境下，如果没有“行政服务”的参与，学术权力将难以发挥更大的社会作用。但要注意的是，大学治理的“行政服务”仅仅是政府或大学行政提供的一种管理服务或政策信息传递的服务，而不是一种干预政策研究具体过程的“权力形态”。

(二)精准定位“智库自治”与“政府介入”的治理均衡联结点

基于均衡逻辑的治理形态，微观大学智库治理“学术权力”唯一性的确立，在很大程度上确保了“智库自治”的实现，也使“政策源流”具备了独立性特征。但显然独立性“政策源流”的产生并不是政策研究的最终形态，而是在于它能最终被采纳和运用。可见，政府是政策研究的最终消费者。那么，政府在何时介入大学智库的治理，才能既确保政策研究的独立性又能最终实现政策研究的现实功用？答案就在于对治理均衡联结点的精准定位。确立治理均衡联结点要关注两个方面：其一，“政策博弈”阶段是政府介入的逻辑起点。从中国大学智库治理的现实来看，政府在政策研究阶段过早介入，或在政策决策阶段介入太晚，都有弊端；只有“政策博弈”环节才是政府介入的最佳联结点。当然，政府在“政策博弈”环节的介入，并不意味着从“学术权力”主导直接过渡到“行政权力”主导，而是一种服务性质的功能延伸，重在发挥中国特色治理制度的优势，组织和动员各类研究机构、媒体力量和社会民众有效参与“政策博弈”，充分释放政策相关主体的利益诉求，从而实现最终政策决策的均衡性和科学性。其二，完成“政策博弈”、实现“政策决策”是政府“行政主导”的权限。在充分博弈的基础上，政府有权终结“政策博弈”，以实现“政策决策”，这是政府的使命和责任。当前的中国国情尤其承受不了“无序的政策博弈”，一旦政府终结“政策博弈”，实现“政策决策”，智库可以继续就政策决策进行深化和修正，但不能再进行“无序的政策争拗”，否则政策决策的效度和信度都将遭受重创。当然，何时结束“政策博弈”是政府的权限，也是政府的难题，这将考验政府的治理智慧和能力。

(三)构建大学智库治理的资源支持体系

大学智库治理依附逻辑的运转，依赖于政府存在的治理形态，因此，政府自然而然地担当起智库运行资源支持的主要责任。而在全面深化改革时代,大学智库治理体系由依附逻辑向均衡逻辑转型，既表明了大学智库治理组织形态“依附关系的剥离”和“依附逻辑的瓦解”，也意味着大学智库运转政府“一元化”资源支持体系的终结。然而，若无充足的经费等资源的支持，基于均衡逻辑建构的“智库自治”等大学智库治理结构，则会像“水中之月”“镜中之花”一样无法正常运转，失去生存的根基。由此，构建基于均衡逻辑的大学智库治理资源支持体系至关重要。而建构这种新的资源支持体系，要厘清两个基本观点：其一，政府资源支持不应减少而因增加。不管何种逻辑的治理形态，政府都是政策研究的最终消费者。因此，就资源支持而言，大学智库治理体系由依附逻辑向均衡逻辑转型，应该做的是“加法”而不是“减法”。依附逻辑的治理，政府可以只委托一家智库开展研究；而均衡逻辑的治理，政府须委托两家以上的智库开展政策研究，以确保政策博弈的均衡性和科学性。在政策研究的投入资源上应该是成倍地增长，而不是相应地减少。此外，政策研究离不开数据，在中国的政治语境下，大量的政策实施数据掌握在政府手中，政府作为政策研究的最终消费者，有责任也有义务以更加开放的姿态，为大学智库的政策研究提供数据资源支持，否则政策研究的科学性将无从谈起。其二，构建“多元化”的资源支持体系。既然是采用均衡逻辑，那么由政府提供“单一”资源支持，显然不符合基本的逻辑判断，也会被质疑是一种“虚假”的均衡。为此，构建社会资源、国内非政府基金支持的“多元化”的大学智库资源支持体系，就具有独特的地位和作用。

[1] 张宏宝.“中国模式”新型大学智库话语权的建构与发展.中国高教研究,2015(10).

[2] [古希腊]亚里士多德.政治学.吴寿彭，译.北京:商务印书馆,1983:148—157．

[3] 夏光.后结构主义与后现代社会理论.北京：社会科学文献出版社，2003：200.

[4] [德]马克斯·韦伯.学术与政治.钱永祥,林振贤，罗久蓉，等,译.桂林:广西师范大学出版社,2004.

[5] 刘宁.智库的历史演进、基本特征及走向.重庆社会科学,2012(3).

[6] 朱旭峰.构建中国特色新型智库研究的理论框架.中国行政管理,2014(4).

[7] 李安方,王晓娟,张屹峰,等.中国智库竞争力建设方略.上海:上海社会科学院出版社,2010:55—56.

【责任编辑：王建平；实习编辑：童想文】

广东省教育科研重大项目“国家与社会互动中的现代大学治理研究”(2014JKZ011)

2015-10-19

G64

1000-5455(2015)06-0084-05