“211工程”“985工程”终结的障碍与治理路径

“211工程”“985工程”终结的障碍与治理路径

许士荣

(浙江工业大学高等教育研究所， 浙江杭州310032)

摘要：政策终结是公共政策过程的重要环节，但在实际的操作中，一项公共政策的终结却存在诸多阻碍因素。以“211工程”“985工程”为例，分析其难以终结的现状，剖析政策本身的惯性、利益团体的阻碍、社会舆论的压力、终结成本支付等核心因素，提出预先政策宣传、保留合理成分、新旧政策同步、做好政策评估、寻求利益平衡、选择有利时机等治理路径，以推动政策终结顺利实现。

关键词：211工程；985工程；政策终结；阻碍因素；治理路径

[中图分类号]G521[文献标志码]A

收稿日期：2015-03-02

作者简介：王硕旺(1978-)，男，河北玉田人，河北大学教育学院讲师，教育学博士，主要从事高等教育管理和高等教育国际比较研究。

DOI:10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2015.03.004

从政策运行的流程来看，一项政策从出台到失去效力通常要经历许多环节，政策终结是政策运行过程的必经阶段。“政策不应当被视为永恒的真理，而应当视之为假定。这种假定适合被更好的假定所修正或替代，直至所有的假定都被抛弃。”[1]但在具体政策的实际运行过程中，受各种现实因素的影响和制约，政策终结很多时候并不是一件容易的事情。以“211工程”“985工程”为例，种种迹象显示，两项工程已走到了政策终结的门槛，但何时正式终结，教育部并没有时间表，原因何在？因为政策终结遇到了切切实实的阻力和压力，进退两难。对此，我们需要理性地加以分析并提出建设性的治理路径。

一、“211工程”“985工程”实施的现状分析

在整个政策过程中，政策制定和政策执行往往是人们关注的焦点，它们吸引了更多的眼球，最不受关注的就是政策终结，政策终结长期处于被忽视的边缘状态，很多人甚至认为研究它是浪费精力、可有可无的事情。造成这种局面的一个重要内在缘由，就是人们在潜意识里将政策终结同政策失败联系在一起，政策终结成了一个带有否定意义的词汇。作为体现国家意志的两项大学重点发展战略，“211工程”和“985工程”对于我国高水平大学建设起到了历史性的推动作用，但随着我国高等教育由规模发展向内涵建设的转变，其负面效应日益突显，人们自觉不自觉地将“211工程”院校、“985工程”院校与招生、就业、户籍、考研、出国以及其他政策照顾、资源配置等挂钩，形成“刻板印象”，对社会公正公平构成了较大的挑战，受到很多的质疑。如在2015届高校毕业生招聘会上，深圳一家国家级高新技术企业对于不同学校毕业的本科生列出了不同的薪资标准，“普通院校5 000元，重点院校6 000元，211工程院校7 000元，985工程院校8 000元，清华、北大、电子科大9 000元”，引发众多社会舆论的非议[2]。再如上海、北京等一些大城市将户口指标与毕业高校的类别挂钩，触动了很多毕业生的敏感神经。2014年落户上海标准分，教育部重点建设高校、在沪“211工程”高校为15分，其他“211工程”高校为12分，普通本科高校8分。

从“211工程”“985工程”实行开始，就一直存在赞成与批评两种声音，实际上这是整个社会“公平和效率问题”的反映。改革开放以后的很长时间里，在教育领域，尤其是在高等教育资源配置上，我国实行的是“效率优先、兼顾公平”的发展思路，“211工程”“985工程”的出台迎合了这种发展需求。从传统价值观念上看，集中力量干大事是我国的优良传统，也是社会主义优越性的重要体现，新中国成立以后很多重点工程都是在一穷二白的状况下勒紧裤腰带、迎着各种压力建设成功的，“两弹一星”就是代表。但是随着我国综合国力的不断提升和社会矛盾的凸显，改革开放进入到了一个加强国家治理体系和治理能力现代化建设的新阶段，在效率和公平的问题上党和国家已作出重大政策调整，“效率优先、兼顾公平”已很少再提，效率和公平在国家发展战略中已处于同等重要的地位，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》指出：“把促进公平作为国家基本教育政策。”这从根本上动摇了“211工程”“985工程”的基石。

从“211工程”“985工程”实施过程来看，政策推行初期，实行比较严格的“入门”考核，注重的是各个高校的硬实力。后来随着国家对地区、民族、行业等政治因素和社会因素的考量，后期加入的许多高校在办学实力上受到质疑，这也影响了人们对“211工程”“985工程”的整体评价。另外，一些省份在贯彻国家高等教育宏观发展政策的过程中，对“211工程”“985工程”也是感触良多，如世纪之交的“四校合并”，浙江省高等教育发展水平最高的四所大学——浙江大学、杭州大学、浙江农业大学和浙江医科大学合并组建成为新浙江大学，造成浙江总共只有一所211高校和985高校的状况，在连接浙江大学与省属大学之间出现高水平大学断层。这种做法，也许从宏观层面对浙江大学走向世界一流大学有重要推动作用，但从局部范围来看，“四校合并”对区域高等教育持续、均衡发展有一定制约作用。近年来一些官员和学者一直在反思：“四校合并”到底是利大还是弊大？由于“211工程”“985工程”是按照单位投入的，“四校合并”前浙江有3所211高校、1所985高校，合并后只有1所211高校和985高校。从个体投入来看，新的浙江大学得到了比以前更多的资源，但是从总体投入来看，浙江省从国家和教育部得到的高等教育资源却大大减少了。在长三角区域高等教育发展格局中，上海有10所“211工程”高校、3所“985工程”高校，江苏有11所“211工程”高校、2所“985工程”高校，浙江则处于明显劣势，这也成为浙江建设“高等教育强省”最没有底气的缘由。近年来，浙江整体经济下行压力很大，部分学者将其归咎于高等教育支撑不力、影响不足，引发人们对“211工程”“985工程”的进一步探究。

随着“211工程”“985工程”运行过程中负面因素的累积，近年来教育部开始酝酿其退出机制。2011年3月，教育部部长袁贵仁面对社会质疑作出明确回应：“985工程”“211工程”已经关上大门，不会再有新的学校加入这个行列[3]。2014年在网络的推动下，“985工程”“211工程”高校存废问题再次引发社会热议，教育部新闻办公室官方微博紧急回应：不存在废除“211工程”“985工程”的情况。2014年11月21日，教育部副部长杜玉波在“2014年省部共建地方高校工作研讨会”上表示：“今后，更多的国家重大项目将会在支持范围、遴选条件等方面对地方高校一视同仁，破除‘985’‘211’等身份壁垒，更加注重绩效评价。”[4]这被社会舆论视作教育部相关负责人就 “211工程”“985工程”高校存废问题的首次公开表态。在现实生活中，有些人常常将政策终结等同于政策的完全结束，在谈到“211工程”“985工程”终结时，有一种心理障碍，认为“211工程”“985工程”推动了我国高等教育事业的巨大发展，如今仍然有一定的影响力，怎么会终结呢？这实际上是对“211工程”“985工程”终结的片面理解。“211工程”“985工程”的政策终结，并不意味着政策的完全消亡，废止只是一种形式，还可以通过其他形式，保留原政策的合理成分，在政策创新的基础上颁布新的政策。新中国成立以来，我国大学重点发展战略正是在不断终结每一项具体政策的过程中实现政策创新，通过否定之否定，迎来自身新的发展机遇的。

二、“211工程”“985工程”终结的阻碍因素

尽管“211工程”“985工程”在很多层面已引起人们的批判和反思，国家也在积极调整发展思路、酝酿出台新的政策来消解它，但是真的要将实施多年、在社会上有很大影响力的政策终结，可能会受到若干因素的影响和制约。

(一)政策本身的惯性

由于政策运行往往与权力、资源的占有紧密联系在一起，导致很多政策本身就是一个能量巨大的、能对终结本身起反制作用的系统。从政策的这种内在特性出发，终结肯定不是它所追求的，而是由于问题的累积、社会的压力等外在因素导致的，因而政策终结首先要面临的阻碍就是政策本身的惯性。“作为一种基本的命题，可以这样认为，某一政策、计划或机构存在的时间越长，它被终止的可能性就越小。经过一定的时间，会形成能使它们继续存在的条件和支持。”[5]“211工程”从1993年启动已历时22年、实行四期，“985工程”从1998年启动已历时17年、实行三期，两项政策本身具有巨大的历史惯性，正如一列奔驰的列车，想要其在瞬间停止下来是一件非常困难的事情。它已与社会多个领域发生联系，形成利益交叉的复杂网络，这些力量汇聚在一起，成为阻碍政策终结的重要力量。

(二)利益团体阻碍

利益团体参与公共政策过程，并在其中扮演着不可忽视的重要角色。“公共政策方案的选择往往不能实现国家、集体和个人三者的利益之间、整体利益与局部利益之间、长远利益和现实利益之间有效的协调，而是偏向于力量比较强大的利益群体(目标群体)。”[6]由于特定的历史文化传统、社会意识形态等因素的影响，我国的利益团体和西方社会的利益团体在组织形式、目标指向、表现形态等方面有着显著的差异。“中国的社会性利益群体主要不是作为利益集团向政策制定者施加压力，而是更多地发挥了在党和政府与人民之间信息沟通、情况反映的‘桥梁’和‘纽带’作用。”[7]终结“211工程”“985工程”，很大程度上就是按照一定的目标和原则将政策资源在不同利益群体之间重新组合和合理配置。一项新的大学重点发展战略的实施，会产生或涉及诸多利益群体，在国家上一轮大学重点发展战略中，许多入围“211工程”“985工程”的高校是“211工程”“985工程”的受益者，也是“211工程”“985工程”终结的最大阻碍。此外，“211工程”“985工程”高校的毕业生、校友、在校学生及家长、部分用人单位等都是潜在的利益群体。利益团体对政策终结的阻碍也是“公共汽车效应”的体现，在公共汽车容量有限、乘客较多的时候，先上车的人往往不希望车下更多的人再挤上车，与自己争夺资源，更不愿意公共汽车停下来，使自己的既得利益受到损害。以”211工程”“985工程”高校为代表的利益群体从既得利益出发，会千方百计地调动自身的各种资源和发挥社会影响力来阻止“211工程”“985工程”的终结，如实在不能阻止，也期望将现行政策的维持时间尽可能地延长。

(三)社会舆论压力

随着民主和自由程度的提高，我们生活在一个越来越充满社会舆论的环境中，新闻媒体在西方被称为第四种权力，尤其是在我们这样一个注重社会意识形态、自由裁量权比较大的国度里，政策受大众传媒等社会舆论的影响更是体现在方方面面。“在利益表达和综合的过程中，大众传媒的作用是不能忽视的。一方面，大众传媒为广大人民群众的利益表达提供了一种有效的渠道，某些民意可以通过报纸、广播、电视等形式反映出来；另一方面，各种利益表达如果能得到大众传媒的支持，形成一定的社会舆论，往往就可能转变为政策输出，因而大众传媒也具有重要的利益综合作用。”[8]“211工程”“985工程”实行多年，在社会上已形成一定的标签和示范效应，尽管很多时候不太合理，但人们从心理上和行为上已部分认同和接受了，社会评价一所大学、父母为子女选择学校、单位招聘人才等，都将 “211工程”“985工程”高校作为一个参照体系。这种认识也许是片面的、畸形的，不太合理，但作为一种群体影响力，它是客观存在的，要终结“211工程”“985工程”，社会舆论的压力也是一个必须考虑的因素。

(四)终结成本支付

政策与资源是紧密联系在一起的，俗话说“兵马未动，粮草先行”，政策的制定与执行也是一样，必须支付相应的政策成本。政策经过一段时间的运行，就会形成沉淀成本，要想终结它而启动一项新的政策，必须支付相当数量的政策成本，这是政策终结必须付出的代价。“211工程”“985工程”经过长时间的运行，自然会形成相当大的沉淀成本，这也可能构成“211工程”“985工程”终结的较大障碍。

三、“211工程”“985工程”终结的治理路径

正如“211工程”“985工程”的启动阶段一样，经历了思路酝酿、前期调研、文件起草、征求意见、讨论修改、政策发布等程序，“211工程”“985工程”的终结作为一项重要的政策流程，也应该遵循特定的程序，寻求合理的终结路径，以获得较好的预期效果。

(一)预先政策宣传

舆论是一把双刃剑，利用好了，可以为政策实施扫除障碍，利用不好，可能会成为政策施行的强大阻力。在信息时代，影响舆论的主要有传统媒体和网络媒体两股力量，它们交互影响、互相推动。“当某一社会性事件或议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会及时介入。反过来，传统媒体对有些事件的报道也可能在网络上迅速扩散其影响，使它迅速变为公众议程的一部分。网络媒体与传统媒体交互作用，很难区别是网络还是传统媒体真正推动和引导了舆论。”[9]在“211工程”“985工程”终结问题上，传统媒体与网络媒体联动制造了强大的舆论压力，借助于网络平台的传播力量，网络媒体的能量得到进一步彰显，不久前教育部面对“211工程、985工程有没有终结”网络发酵问题不得不发布紧急声明就是例证，因而如何妥善利用舆论是一项很重要的策略。在“211工程”和“985工程”终结前，可以对“211工程”“985工程”进行一些总结性的评价造势，从而为最终废止做铺垫。

(二)保留合理成分

“211工程”“985工程”经过多年实践，为我国高水平大学建设积累了丰富的经验，我们应秉持客观、理性的立场，对政策的实施效果作出公正的评判，不能“极左”，也不能“极右”。正如英国学者罗斯(Rhodes)认为：“没有任何理论永远是真实的，它只是或多或少地具有启发意义。你可以从对某种理论的批判性评价中学到些东西；从对与某一独特主题有关的几种理论的比较性批判评价中，你可以学到多得多的东西。”[10]在实施新的大学重点发展战略时，对于“211工程”“985工程”实施过程中一些比较成熟的、实践证明行之有效的政策举措可以进一步沿用，有些好坏掺杂在一起的应剔除不适应的部分，保留合理成分并吸收到新政策中来，这样对即将推行的新政策也是一个有利的推动因素。

(三)新旧政策同步

从理想状态来看，新旧政策同步是一项行之有效的政策终结思路。新旧政策同步，有利于消解人们对旧政策的迷恋，新的政策颁布会形成新的利益群体，他们是新政策的坚定支持者，会成为推动旧政策解体的重要力量。从众心理是人们在政策施行过程中的一种普遍现象，只要有一部分人认真执行新政策，自然会有越来越多的人加入到这个队伍中来。从“211 工程”“985 工程”到“2011 计划”，教育部为未来我国高等教育重点建设已经指明了方向，即“进一步加强顶层设计，坚持中国特色，强调战略引领，突出绩效原则，鼓励改革创新，避免重复交叉，提高集成效益，统筹推进世界一流大学和一流学科建设”[11]，初步实现了从单位制到项目制的战略转型。接下来的关键举措就是尽快出台“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”等一系列具体政策，以配合“211 工程”“985 工程”的终结。

(四)做好政策评估

政策评估与政策终结有着内在的逻辑关系，政策评估在先，政策终结在后。一项政策如果没有进行政策评估就终结，显然缺乏足够的依据和说服力，难以得到公众的认同。“211 工程”“985 工程”的终结应该将政策评估纳入预先规划和考虑的范畴，两项工程实施多年的效果如何？当前存在什么问题？为什么要出台新的政策来代替它？这些问题都必须做出明确的回答。这样通过评估，把结果向社会公布，将旧政策的弊端公之于众，使人们确信旧政策确有终结的必要，从而增强政策终结的公信力，赢得社会舆论和大众的支持。

(五)寻求利益平衡

一个发展比较平稳的社会，不会只有一种力量在发挥作用，权力制衡应该是一种理想状态。“在直接民主制中，政策是由中间选民的偏好决定的。”[12]因为权力的相互制约导致“极左”和“极右”的政策主张被抵消掉了，政策更多地走在温和的中间路线。寻求利益平衡是终结“211 工程”“985 工程”的一种比较理性的解决问题的策略，没有绝对的赢家和绝对的输家，将各方的利益找寻出来之后，寻求一个最好的平衡点。“利益平衡是在各个利益主体之间寻求相互平衡，其操作过程大体是：确定利益相关人→向利益相关人披露政策信息→听取利益相关人的意见→分析研究各方的利益要求→评估各个利益人的利益性质、利益大小、利益弹性空间、利益底线所在→确定资源分配方案或利益补偿方案→开展政策游说，寻求各方沟通。”[13]在某种程度上，寻求利益平衡是一种次优方案，它不如一些激进方案激动人心，但它却是一种行之有效的解决问题的策略。

(六)选择有利时机

政策终结对于时机的选择很有讲究，好的时机可能会带来许多有利条件，不好的时机可能增加执行的阻力，造成压力的叠加。美国著名的公共政策研究专家约翰·金登认为，问题溪流、政治溪流和政策溪流是政策制定过程中的三种溪流，它们平常是相互平行的独立流，只是在政策之窗打开时才交汇在一起。从某种程度上来看，政策终结的过程也是问题溪流、政治溪流和政策溪流交汇在一起的过程。对于“211 工程”“985 工程”的终结来说，问题溪流、政治溪流和政策溪流的交汇已经露出端倪。问题溪流是“211 工程”“985 工程”实行多年，负面影响逐渐呈现出来；政治溪流是中国改革发展进入到全面深化改革的新时期，社会转型升级和发展方式转变倒逼改革向纵深推进；政策溪流是中国高等教育进入到内涵式发展的新阶段，迫切需要出台新的政策以推动发展方式和资源投入方式的转变，也许将来权威组织对“211 工程”“985 工程”进行政策评估并公布结果之时就是一个好时机。

参考文献：

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[11]新华网.教育部澄清传言：不存在废除“211工程”“985工程”的情况[EB/OL].(2014-11-13)[2014-12-02].http://news.xinhuanet.com/edu/2014-11/13/c_1113239580.htm.

[12]G.M.格罗斯曼，E.赫尔普曼.利益集团与贸易政策[M].李增刚，译.北京：中国人民大学出版社，2005:15.

[13]赵凯农，李兆光.公共政策——如何贯彻执行[M].天津：天津人民出版社，2003:125.

(责任编辑蔡宗模)

On the Obstacles and Governance Path of the Termination

of “211 Project” and “985 Project”

XU Shirong

(Institute of Higher Education, Zhejiang University of Technology, Hangzhou Zhejiang 310032, China)

Abstract：The policy termination is an important link of the public policy process. But there are many obstacles to end a public policy in reality. The paper takes the “211 project” and “985 project” as an example, and analyses the current situation of difficulty to end. Then the paper analyzes the core factors of obstacles of termination such as policy inertia itself, the obstacle of interest groups, the pressure of public opinion, and the cost payment of termination etc. Finally the paper put forward some governance paths to prompt policy termination to execute more smoothly.

Key words：211 project; 985 project; policy termination; obstacle factor; governance path

引用格式：王硕旺.高水平大学建设过程中的资源配置机制创新——基于新公共管理理论的视角[J].重庆高教研究，2015(3)：20-27.

Citation format：WANG Shuowang. System Innovation of Resource Allocationin Top-level University Construction——Based on the Perspective of New Public Management [J].Chongqing Higher Education Research，2015(3)：20-27.

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