中央与地方的政治博奕——抗战时期四川医疗卫生系统的控制权之争

刘雪怡

(云南师范大学 国语学院，云南昆明 650500)

现代医疗卫生管理，作为一种对“生老病死生命进程的全面而严密的治理技术”［1］97，在今天已经成为现代国家的常规政府职能。在中国，现代医疗卫生系统的建立是随着现代国家体制的建立而开展的。尽管中央与地方的权力斗争向来是政治史研究中最受关注的问题之一，但这对矛盾在医疗卫生领域的表现还没有得到研究者相应的关注。本文在对抗战时期四川省医疗卫生系统的考察中发现，其中充斥着中央与地方之间的激烈政治博奕。

一

四川省由政府主导建立现代医疗卫生的尝试肇自清末。受清末新政主张兴办警政的影响，岑春煊于1902年入川署理总督后，次年即开办警政，“成都警察机构始将清洁卫生纳入管理”［2］1。清末孕育在警政系统中的医疗卫生管理虽然规模有限，但确有成效，一度颇受时人赞誉。《成都通览》评价说，成都“街市居民昧于卫生之道”，“自周孝怀观察(按:即周善培，字孝怀，清末成都警政的主要创办者)办警察后，民间方知卫生有益”。［3］562－563

辛亥之后，由于伴随着政权更迭而来的动荡，“成都警政逐渐废驰”［4］392。直到1935年蒋介石统一川政后，现代医疗卫生管理才重新启动。

蒋氏入川后面临的首要问题就是要设法将四川的地方管理纳入国民政府的行政体系，巩固对四川的控制。而将四川的医疗卫生管理纳入国民政府的中央医疗卫生系统，自然成为此项战略的一部分。另一方面，抗战内迁之后，由于四川吸纳了大量人口，人口密度和迁徙频率激增，这为四川这个至关重要的大后方省份带来了前所未有的公共卫生风险。加上日本对四川的空袭亦迫使政府进行医疗救护方面的准备，四川省医疗卫生系统的筹设顿成刻不容缓之事。然而，就在筹建该系统的过程中，为了得到该管理系统的控制权，中央与地方之间进行了一场隐秘而紧张的较量。

1．四川地方势力对中央政府介入本省医疗卫生管理的屏蔽

从现存档案文献看，四川省政府筹办医疗卫生管理系统的行动要早于中央政府。1938年上半年，省府即着手建立隶属于省政府的省级卫生专管机构。省府的计划是在四川省民政厅之下成立一个卫生委员会，并于4月中旬订立了该卫生委员会的组织规程［5］，内称“本规程为适应非常时期之需要，依照中央卫生法令，并参酌本省情形制定”［6］。其实，组织规程中的诸多条文表明，所谓“依照中央卫生法令”不过是写给中央政府看的官样文章，实质性的意图在于“参酌本省情形”——即保证地方实力派的控制权。

首先，组织规程在人员设置方面规定，卫生委员会“主任委员由民政厅长兼任，委员由民政厅长遴请省府聘任具有卫生学识经验人员及办理卫生行政人员充之”，“经常及临时费用应编入廿七年度预算，呈请四川省政府核定”，“决议事项呈请省政府核定施行”。［6］这显然以法规形式规定了省政府在人事、经费和日常事务上的决定权。

其次，省府在同年5月2日卫生委员会成立大会上宣布了它的人事名单，“曾子京为总务组长，贾智钦为保健组长，负责推动全川卫生行政及一切卫生事项设计，并聘请黄春阳、曾孟炎为委员”。［7］这个名单表明，卫生委员会主要职务是由四川本地的行政及医学专业人才担任的。其中总务组长曾子京为省府行政人员，两位委员均为成都本地执业医生。黄春阳曾留学日本，在成都开有“春阳医院”。［8］早在1929年，黄春阳就受聘于成都市政府，担任市立医院临时第一诊疗所医师。［9］1939年，他又被四川省会警察局指定为官方防疫注射医师［10］，是一位与地方政府关系十分熟络的医生。曾孟炎则是成都人氏，在成都先后开有“起东医院”和“孟炎诊疗处”。其1924年毕业于四川医学专门学校，是成都本地培养的医生。［11］

到1938年7月，民政厅卫生委员会作出了它的第一个重要决定:在其下成立两个新的部门:四川省卫生试验所和四川省会卫生事务所。前者是技术部门，“负责制造卫生药品及检查食品”;后者是省会成都的最高医疗卫生管理机构，“负全市卫生、市民卫生医疗与防疫之责”。［12］这两个所的所长，均由民政厅长(也就是卫生委员会的主任)兼任。［13］

以上诸端说明，四川省政府设计的这一套从省到市的医疗卫生管理系统，不但主要职务均由本土专业人士和政府官员担任，而且保证了省府能够将全省各级市县的医疗卫生管理牢牢抓在自己手中。

2．中央政府对四川医疗卫生系统控制权的争夺

关于四川省政府这种“排外”的制度安排，中央政府当然不会接受。

1938年12月1日，一条简讯出现在成都报纸《新新新闻》上，内称四川省政府“决于下年度设置四川省卫生处，执掌全川卫生事务”［14］。新闻还称，负责该处筹备工作的人是陈志潜——这是一个川人并不熟悉的名字。

这条新闻篇幅不大，然而其中的信息却关系到中央政府与四川省政府争夺医疗卫生管理权的一个大动作:把省府组建仅半年的卫生委员会抛到一边，另行成立新的省级最高医疗卫生管理部门以及一套市县级医疗卫生管理系统。

对卫生系统控制权的这场争夺从来没有公开化。由于史料的限制，我们无法得知中央与地方进行过哪些讨价还价，不过结果是明显的。1939年5月，经过半年筹备的四川省卫生实验处宣布正式成立时，双方都力图把这件事打扮成四川省政府的一个正常的决定，以免造成中央强行插手四川事务的印象。一份以省政府名义发出的通告暗示新成立的卫生实验处是自己的决定，称“查本省地大物博，人口众多，古称天府，今为复兴民族根据地，徒以民智闭陋，不事卫生，医学陈腐，不知革新，以致演成一般病弱之现象。本府有鉴于此，特于本年5月设置卫生实验处，综理全省卫生事务”［15］。卫生实验处方面也在《四川省卫生实验处计划大纲》中着意强调“川省政府当局……提议设置卫生专司机关，其来已久”［16］。

没有人再提及省府原先设置的卫生委员会。这个机构连同其下属部门就此消失了。新的省卫生实验处跟原先的卫生委员会毫无关系:不但民政厅长胡次威没有兼任这一省级卫生管理部门的领导职务，原四川省卫生委员会的主要负责人及委员也没有任何一名参与了这个新成立的卫生管理机构。卫生实验处的新任处长正是半年前负责该处筹备工作的陈志潜。

陈志潜是四川人氏，毕业于北京协和医学院，并且是洛克菲勒基金国际卫生部的远东代表、协和医学院公共卫生系创始人约翰·兰安生博士(JohnB．Grant)的得意门生。［17］26－28从1930年开始，他在河北定县担任晏阳初发起的平民教育运动的农村卫生处主任。抗战爆发前，他已经在定县“发展了一个系统的农村卫生保健组织。由于得到好评，南京中央政府推荐给全国采用”［17］65。

显然，就四川省卫生实验处处长这一职位而言，陈志潜是中央政府眼中难得的上佳人选:他不仅是当时最好的公共卫生专家，而且又是四川人，由他来掌理四川的医疗卫生管理，完全符合本省实力派提出的“川人治川”要求。

二

陈志潜虽然是川籍，然而早年即离乡求学，在军人主政的川省官僚系统中全无人脉。1938年1月刘湘死后，本省实力派军阀依然对外人插手川政甚为戒备，连被蒋介石派来接替刘湘省主席一职的张群也遭四川军界抵制，以致蒋不得不亲自兼理四川省主席。其实，张群亦是川籍。蒋介石曾问潘文华，四川人不满张群的原因是什么，潘答曰:“岳军(按:张群号)离川太久了，大家不理解他，所以无感情!”［18］79相形之下，陈志潜在四川官场的处境之孤立犹甚于张群。更何况医疗卫生一事，四川省府原本计划由省府民政厅包办，实不欲外人介入。因此，陈志潜这个省卫生实验处处长实际上是处在了中央与地方权力争夺的漩涡中心。

陈志潜与本地官僚系统的第一次“交锋”，是关于成都市卫生事务所所长的人选问题。

按照当时的制度设计，成都市卫生事务所是一个在专业上隶属于省卫生处、行政上隶属于成都市政府的市级最高医疗卫生管理机构。因此，所长由哪一方委派，关系到省会成都的医疗卫生控制权握在哪一方手中。因此，陈志潜向省府提交的《成都市卫生事务所组织简章》规定，该所所长“由四川省卫生实验处遴派，呈由四川省政府加委，并兼省会警察局卫生科长”［19］。也就是说，成都市卫生事务所所长一职应由省卫生实验处处长陈志潜来决定人选。

1939年12月，陈志潜致函成都市长杨全宇，商议成都市卫生事务所所长一职的人选问题，函称“惟所长人选，允宜以富有卫生行政经验与技术之人员充任，庶足肩此重务。昨得卫生署颜署长手示，颇属意于敝处技正李文铭君，未省尊意若何……”［20］此信称推荐李文铭的乃是中央政府卫生署署长颜福庆，未可尽信，姑不论。然而，李文铭为陈志潜手下得力干将，则有诸多事实可证。自1939年10月起，卫生实验处在成都报纸《新新新闻》开设《卫生周刊》专栏，对公众进行卫生教育，李文铭便在上面发表了多篇文章。他还追随陈志潜，通过广播向市民宣讲《国民卫生须知》。［21］遇到像防疫接种这种需要省市各级多个部门共同参与的工作，亦常由李氏代表卫生处出席会议。［22］

不料，后来陈志潜却收到贺国光转来的一封来自潘文华的亲笔推荐信。潘在信中向贺国光力荐他手下的前军医处长戴传统。［23］老于世故的贺国光告诉陈志潜:“此事与贵处职务相关，用特检送原函，即希查照核发，以便函复”。［24］这等于把问题踢到了陈志潜处。潘文华时任第28集团军总司令兼川陕鄂边区绥靖公署主任。1938年刘湘病逝后，他还曾是接替四川省主席的人选之一，属于地方实力派中的代表人物。他的举荐，陈志潜自然不能置之不理。两难之下，他只好委婉答复贺国光说，“查戴传统资历学识，职所深知……望候市府警局意见”。［25］最终，此事的结果是地方实力派获胜。戴传统于1941年4月被委任为成都卫生事务所筹备主任，［26］并于同年就任该所第一任所长。［27］

陈志潜与本地官僚系统之间的第二个矛盾焦点是关于成都市卫生事务所的经费。本来，陈志潜1939年底向省政府提交的卫生计划中，仅做了市卫生事务所的预算，却悬置了经费来源这一关键问题。结果，兼理主席蒋介石批复说:“仰将该所经费来源，明白呈复，再行核夺。”［28］这等于是叫陈志潜自己解决工作所需的行政资源。为此，陈志潜只得分别致函成都市长杨全宇和省会警察局长唐毅果，提议在省卫生实验处“补助成都市卫生经费为六万元”［29］的基础上，从成都市府预算中分出86，760元，［30］并将原省会警察局的“全部卫生经费拨交该所统筹办理”［29］。

对于陈志潜的提议，省会警察局长唐毅果表示明确拒绝，回信称警察局的卫生经费是“专供全囗长警医药之需”，“故敝局卫生经费似未便全部或一部拨交该所统筹办理也”。［31］

把警察局的卫生经费说成是内部人员的医疗费用，当然不是事实。陈志潜也无可奈何。直到数月后蒋介石在成都召见陈志潜，询其工作进展，事情才出现转机。1940年5月11日，在蒋介石的授意之下，省府秘书长贺国光召集成都市长杨全宇、新任警察局长戴颂仪、省卫生实验处处长陈志潜等多个省市机关负责人出席整理市容会议。

这个会并不好开。贺国光实际上是受蒋介石之命帮助陈志潜把成都市卫生事务所需要的行政资源从本地官僚手中夺过来，同时还不能把关系搞僵。在这个关口，贺国光老练的官场技巧发挥了重要的作用。他在会上一面称赞成都是“后方根据地之重心”，肯定了座中地方实力派的地位，一面委婉批评“市容未能臻于完善，已无可讳言”，并把“委座莅蓉”后对成都的指示和期望抬出来，暗示对市容不满的正是蒋介石本人。最后，借着市容整理必须“全体动员，分工合作”的名义，传递出希望地方实力派从经费上支持陈志潜主办卫生事务所的意图。［32］

藉着蒋介石的威权和贺国光的斡旋，与会的地方官僚们作出让步:双方达成“加强本市公共卫生案”，“将市政府、警察局、卫生实验处之卫生经费及人员，合组为成都市卫生事务所”。［32］至此，原先分散在本地官僚系统多个部门的卫生经费才算集中到成都市卫生事务所。

就在经费难题费尽周折才在蒋介石的亲自干预下解决之后，一件意外的变故最终改变了成都市卫生事务所的控制权归属。1940年9月，成都市长杨全宇因为抢米事件被蒋介石免职，由余中英接替市长职位。较之留德博士杨全宇，川军出身的余中英在市政府对医疗卫生的控制权问题上比他的前任立场要强硬得多。余中英1940年10月甫一到任，即向省府提交了一份要求兴办“成都市卫生院”的申请，称“查本市卫生事项向由本府社会科兼办，并未设科专管办理，殊多困难。拟依照县各级卫生组织大纲，设立成都市卫生院”［33］。尽管余只字未提陈志潜领导的成都市卫生事务所，但“成都市卫生院”的实质是在卫生事务所之外另立由市政府领导的卫生行政管理机关。这一另起炉灶的手法，与此前中央政府抛开省府设立的卫生委员会、另立省卫生实验处的手法毫无二致。一开始，余中英这份报告在12月份交到省主席张群那里后遭到否决，原因当然是省卫生实验处已经拟定成都市卫生事务所的计划，并且“已转呈行政院核示去讫”［34］。陈志潜在得到张群转来的市政府的申请文件之后，也迅速作出回应，强调由卫生处兴办成都市卫生事务所的计划得到省政府省务会议通过在先，并且已经呈报行政院，“是成都市卫生事宜，业经决定设所统一办理，似无须再由成都市政府设立市卫生院之必要”［35］。然而，成都市政府并未就此放弃。经过一年多的争取，到1942年1月1日，成都市卫生事务所终于正式划归成都市政府。

三

尽管地方势力在相当程度上争取到了省会成都的医疗卫生管理权，这还并不等于地方对中央的胜利。整个抗战期间中央与地方在公共卫生系统中控制权力的此消彼长过程中，还是能够明显地观察到居于主导地位的是中央政府，而不是四川地方势力。其中关键的原因在于中央政府掌握更多的医疗卫生资源。

公共卫生本来就是一种昂贵的现代福利。抗战之前，四川地方政府在这个方面的投入甚少，人才、设备、药品等资源的积累均极薄弱。抗战内迁之后，由于公共卫生问题猛然变得十分严峻，单凭四川地方上的力量是不足以应付局面的。

中央政府的情况就不同了。尽管同样面临重重困难，但内迁的医学院及大量专业人才仍然受中央政府的调遣，而不是去投奔四川地方势力。同样重要的是，在药品和器械都严重依靠外援(尤其是美援)的情况下，几乎所有外援都受中央政府的调配——具体地说，是由四川省卫生处来分配的。［36］这种对稀缺资源的支配权自然而然地赋予了中央政府对四川省医疗卫生系统的主导地位。整个抗战期间，无论是分布四川各市县的卫生院系统，还是成都市内的省立医院、传染病院、防疫救护队、四川省立妇婴保健院、成都保婴事务所、公共卫生人员训练所等主要医疗卫生机构，均由受中央政府指挥的四川省卫生处直接掌管。

这样的区域医疗卫生管理策略并不是抗战才有的权宜之计。美国学者叶嘉炽(Ka－cheYip)指出，从执政之初，国民党政府发展卫生行政的动机就是将其作为“国家重建”(nationalreconstruction)整体战略的一部分。［37］5关于“重建国家”，叶嘉炽解释说:

1928年，新组成的国民党政府面临一个严峻的任务:重建这个政治上四分五裂已经多年的国家。基于强化国家和实现现代化这两大意图，国民党政府进行了诸多政治、社会和经济方面的重建工程。医疗的现代化正是这一进程中的一个部分。［38］395

四川是一个曾经长期处于半独立状态的省份，又是抗战中极其重要的大后方，当然是国民党加倍需要“国家重建”的地方。问题在于，这种缺乏权威、没有得到来自地方的真心认同的“国家重建”并不牢固。

抗战结束后，四川人发现，四川迅速失去了抗战后方的地位，这令许多医疗机构陷入困境:省立护士校产院“在陈前处长志潜兼掌该校的时候，对药品供应却不成问题，但是现在俨然不是省卫生处的附属机关，对药品供应实无从谈起”［39］，市立医院的医师及护士每月待遇“且不能如期兑取”［40］……舆论中弥漫着失落、不满甚至愤怒。最后，国共战争的爆发为四川的主要地方实力派提供了选择:在政权更迭之前，四川地方实力派中的三大主要人物潘文华、刘文辉、邓锡侯均与中共建立了联系，并且在国民党大陆政权的最后时刻断然抛弃了它——跟这个政权同样缺乏基层支持的医疗卫生系统也不免随着失败的国家体制一起坍塌了。

［1］杨念群．再造“病人”——中西医冲突下的空间政治(1832—1985)［M］．北京:中国人民大学出版社，2006．

［2］成都市地方志编纂委员会编．成都市志·环境卫生志［M］．成都:四川人民出版社，1994．

［3］傅崇矩．成都通览(上)［M］．成都:巴蜀书社，1984．

［4］何一民．变革与发展:中国内陆城市成都现代化研究［M］．成都:四川大学出版社，2002．

［5］民政厅设卫生委员会［J］．新新新闻，1938－04－17．

［6］四川省政府民政厅卫生委员会组织规程［B］．全宗号38，目录号5，案卷号12．成都市档案馆档案．

［7］卫生委员会昨日成立［J］．新新新闻，1938－05－03．

［8］省卫生人员调查表［B］．全宗号93，目录号4，案卷号721．成都市档案馆档案．

［9］成都市政府社会局委任令［B］．全宗号38，目录号19，案卷号33．成都市档案馆档案．

［10］四川省会警察局汇总各区分局所指定担任防疫注射医师姓名住址表［B］．全宗号93，目录号2，案卷号7134．成都市档案馆档案．

［11］医师呈请注册履历书［B］．全宗号93，目录号4，案卷号744．成都市档案馆档案．

［12］省府拨款五万元积极办理卫生防疫事项［J］．新新新闻，1938－07－14．

［13］四川省卫生试验所组织规程［B］．全宗号38，目录号5，案卷号12．成都市档案馆档案．

［14］川省府设置卫生处［J］．新新新闻，1938－12－01．

［15］四川省政府训令［B］．全宗号38，目录号2，案卷号1291．成都市档案馆档案．

［16］四川省卫生实验处计划大纲［B］．全宗号38，目录号2，案卷号1291．成都市档案馆档案．

［17］陈志潜著，端木彬如等译．中国农村的医学——我的回忆［M］．成都:四川人民出版社，1998．

［18］马宣伟．也谈蒋介石兼理四川省主席［J］．世纪，2006，(4)．

［19］成都市卫生事务所组织简章［B］．全宗号38，目录号5，案卷号26．成都市档案馆档案．

［20］四川省卫生实验处公函［B］．全宗号38，目录号5，案卷号54．成都市档案馆档案．

［21］国民卫生须知——省卫生处李文铭技正广播［J］．新新新闻，1940－04－20．

［22］成都市防疫委员会会议记录［B］．全宗号93，目录号2，案卷号7076．成都市档案馆档案．

［23］潘文华函［B］．全宗号38，目录号5，案卷号54．成都市档案馆档案．

［24］贺国光函［B］．全宗号38，目录号5，案卷号54．成都市档案馆档案．

［25］四川省卫生实验处公函［B］．全宗号38，目录号5，案卷号54．成都市档案馆档案．

［26］四川省卫生实验处训令及委状［B］．全宗号38，目录号5，案卷号54．成都市档案馆档案．

［27］四川省卫生处训令及委状［B］．全宗号38，目录号5，案卷号54．成都市档案馆档案．

［28］四川省政府训令［B］．全宗号38，目录号5，案卷号26．成都市档案馆档案．

［29］四川省卫生实验处致省会警察局公函［B］．全宗号38，目录号5，案卷号27．成都市档案馆档案．

［30］四川省卫生实验处致会计处公函［B］．全宗号38，目录号5，案卷号27．成都市档案馆档案．

［31］四川省会警察局唐毅果函［B］．全宗号38，目录号5，案卷号27．成都市档案馆档案．

［32］成都市整理市容第三次会议［B］．全宗号38，目录号5，案卷号26．成都市档案馆档案．

［33］成都市长余中英公函［B］．全宗号38，目录号5，案卷号8．成都市档案馆档案．

［34］四川省政府训令［B］．全宗号38，目录号5，案卷号8．成都市档案馆档案．

［35］四川省卫生实验处呈文［B］．全宗号38，目录号5，案卷号8．成都市档案馆档案．

［36］医药材料不完备川省卫生靠外援［J］．新新新闻，1948－07－15．

［37］Yip，Ka － che，HealthandNationalReconstructioninNationalistChina:theDevelopmentofModernHealthServices，1928 －1937，AnnArbor，theAssociationforAsianStudies，TheUniversityofMichigan，1995

［38］Yip，Ka － che，HealthandNationalistReconstruction:RuralHealthinNationalistChina，1928 － 1937，ModernAsianStudies26，2(1992)

［39］省立护士校产院访问记［J］．新新新闻，1947－05－25．

［40］市立医院困难重重［J］．新新新闻，1948－03－28．