聘任制下高校教师权益屡遭侵害的思考

□宋亚军

党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求，要深入推进管办评分离，扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构。2014年5月25日经国务院制定发布的《事业单位人事管理条例》也明确指出，事业单位新进人员，应当面向社会公开招聘。作为事业单位的重要组成部分，高校人事制度改革是关键。

高校教师聘任制作为适应社会主义市场经济发展要求，适应高等教育体制和人事制度改革发展需要的一种新型的教师任用和管理制度，经过二十多年的施行，充分体现了其制度优越性，对我国高等教育的快速发展发挥了积极作用，然而由于高校教师聘任制在推行过程中仍存在教师权益屡遭侵害且得不到有效维护的重重弊端。深刻剖析诸多侵犯教师权益问题的原因所在，有助于充分发挥高校教师聘任制度的积极作用，更好地推动我国高等教育体制改革，实现高校与教师在聘任制度下的共进双赢。

一、聘任制下高校与教师二者法律关系未厘清

在法学理论体系中，法律关系是认识和分析各种法律现象的基本方式。确定聘任制下高校与教师二者法律关系对于有效维护教师的合法权益极具现实意义。二者法律关系的不明确，带来的是高校聘任制在全国各地区具体施行过程中的不规范操作屡屡发生，同时也直接造成了高校教师的合法权益在遭受侵犯后无切实有效的法律维权途径。

虽然目前高校教师聘任制在全国大部分地区得以施行，但高校办学自主权仍未得到充分实现，政府仍在很多方面对高校进行着管制和干涉，教师聘任制的建立初衷无法得到有效实现，这集中体现在对高校校长仍然实行行政任命制，高校行政化程度依然较高。在新旧人事制度的过渡期，教师与高校之间的关系不明确不可避免。此外，我国现有的法律法规对高校与教师之间的法律关系没有明确规定，甚至存有互相矛盾和冲突的阐述。以上因素都导致了目前情况下，高校与教师之间没有明确界定法律关系。

二、高校教师聘任制缺乏具体的实施办法

《教师法》对学校和其他教育机构实行教师聘任制作出了明确规定。2002年发布实施的《关于在事业单位试行聘用制度的意见》正式拉开了我国事业单位人事改革序幕。以上法律文件的出台，对我国高校逐步深化人事制度改革，全面实行人员聘任制明确了法律依据。但是，对教师聘任制的具体施行进行法律规制的法律法规至今仍未制定出台。《教师法》和《高等教育法》对“实行教师聘任制”都作出了明确规定，但又都是抽象性和原则性的规定，对当教师的合法权益受到侵害后的法律救济途径等问题却没有明确具体的规定。国家虽然也颁发了《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》和《关于当前深化高校人事分配制度改革的若干意见》等一些政策性的文件，但这些政策性文件仅能作为高校施行教师聘任制的参考性文件，不具有具体操作性。现有法律法规根本无法在高校教师聘任制具体施行过程中起到有效的法律支撑作用。

由于具体实施教师聘任制的办法和步骤等相关法规至今仍未出台，从而直接导致了教师聘任制在很长一段时间内成为一纸空文，《教师法》的相关规定根本无法用于教师聘任制的具体实施操作中。《高等教育法》明确要求:“高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长和受聘教师签订聘任合同。”因此，现有法律法规只是抽象性地规定了高校教师聘任制在聘用合同签订过程中应当遵循的原则和签订合同的主体，对于聘任合同的内容、聘任的组织机构和聘任程序等方面却无明确具体的规定，使得高校聘任制没有具体的操作依据。与此同时，法律规范的缺失使得各高校自行制定符合本校利益的聘任制施行的具体操作办法。高校在自主实施聘任制的过程中既是运动员，又是裁判者和规则制定者，严重缺乏公信力，根本不利于国家相关政策的真正落实和充分体现高校教师聘任制的制度优越性。此外，因为相应的聘任程序、聘任岗位条件要求、聘任标准等未能同时制定，都使得学校在招聘过程容易缺乏规范性和程序正当性。这也势必会造成高校滥用人事自主权力，肆意侵犯教师的合法权益。

三、高校教师聘任制缺乏完备的法律权益救济机制

目前，受聘高校教师现有的权利救济途径包含教育申诉、人事仲裁、行政复议及教育行政诉讼等，但在实践中，教师权利救济制度仍然存在一定的缺陷，极大地降低了权益救济的有效性，高校教师的合法权益得不到切实有效的法律保障，损害了法律的权威性。

(一)法律救济所依据的法律制度缺失。教师申诉制度是我国宪法赋予教师的，在普通公民都享有的基础上将申诉权利具体化和专业化，通过现有法律明确规定的教师合法权益遭受侵犯后可运用的法律救济制度。但是教师申诉的具体受理机关在《教师法》中却未能明确规定。教师聘任制的具体施行步骤和方法也至今未能制定出台。以上所述法律规范的缺失，导致高校教师在合法权益受到侵犯后无法保证在最短的时间递交申诉材料，获取申诉处理意见，合法权益也因此不能得到及时有效的保障。

(二)法律救济途径单一。“没有救济，就没有权利”。法律救济是对法律关系中当事人在履行法律义务时遭受权益侵害后应该享有的法律救济权利。在我国当前的教育法律体系中，只有《教师法》规定了教师通过申诉来维护合法权益的法律救济途径。但是《教师法》只规定了“申诉”这一条救济途径，这就意味着，一旦高校教师在合法权益遭受侵害后，除了申诉途径后再无其他有效的权益救济途径径。这样一来，申诉就变成了封闭性质的行政救济路径，客观影响和阻碍了通过行政诉讼维权路径实现维权的目的。

(三)法律救济途径公正性缺失。通过法律法规中明确的法律条文确定的法律救济途径是高校聘任制下教师维护权益的重要司法保障。在具体操作中，法律救济途径能否得以公正的运用是体现其价值的基本要求，然而由于法规的不完善使得现有的法律救济途径在具体操作中存在公正性遭受质疑的问题，教师的权益也因此得不到真正维护。原国家教委在《关于＜中华人民共和国教师法＞若干问题的实施意见》对行政机关如何受理和处理申诉案件等方面只是进行了原则性和笼统模糊的规定，没有对具体处理办法加以说明限定。如此规定过于原则化，导致申诉处理部门在处理教师申诉行为时的公正性根本无法得到有效保证。

四、高校维权组织作用发挥不到位

教师职工代表大会和教师工会是学校党政联系教师职工的桥梁和纽带，作为校内教师维权组织和维权主渠道，保障和帮助教师职工维护合法权益是其应该承担的基本职责。在高校教师聘任制下，充分发挥校内维权组织的应有作用对于维护教师权益意义重大，但由于现有的维权组织在规范化、制度化和独立性等方面还存在诸多问题导致维权作用的发挥不到位。

《高等教育法》对通过教职工代表大会的形式保障教职员工参与高校民主管理和监督，维护教职员工合法权益不受侵犯作出了明确规定。但由于高校教职工代表大会的组织和职能执行缺乏相关的法律法规依据，导致无法切实依法行使对高校行政管理监督权，高校教职工大会在帮助教师维护合法权益方面也不能发挥应有作用。

我国《工会法》第17 条规定:“企业、事业单位违反劳动法律、法规，侵犯职工合法权益，工会有权要求企业、事业单位行政方面或者有关部门认真处理。”高校工会组织作为高校教师利益的代表，有责任在教师合法权益受到侵犯时帮助教师向高校等有关部门维护权益。但是由于历史和高校管理体制等原因，工会一直无法在高校机构中真正实现独立性。独立性的缺失集中表现在高校主要领导兼任工会领导，工会所需的办公经费也主要由高校拨付提供。这就使得工会实际上成为了高校的附属机构，根本无法独立发挥代表高校教师利益，向学校声讨维护教师合法权益的作用。工会作用的实际不可发挥性让高校教师在合法权益受到侵犯时在校内处于无组织可以寻求帮助，工会组织形同虚设，应有作用根本没有得到切实有效的发挥。

五、建立和完善权益保障机制，维护受聘高校教师合法权益

建立和完善聘任制下高校教师合法权益保障机制，关系着高校人事改革的成败和高等教育的健康发展。高等教育主管部门应在现有的教师权益保障机制基础上，针对高校受聘教师权益屡遭侵害的种种原因，采取有效措施厘清高校与聘任制下高校教师之间的法律关系，制定完善教师聘任制度的操作办法及法律法规，充分发挥校工会及教师代表大会等校内维权组织机构的作用，拓展教师权益法律救济途径，让高校受聘教师合法权益得到有效保障。

［1］周光礼．从身份授予到契约管理——我国公立高校教师劳动制度变迁的法律透析［J］．高等教育研究，2007

［2］张赛赛，李浩．聘任制条件下高校教师权益保护研究［J］．当代教育科学，2010

［3］吴冰．法律视角下的高校教师聘任制分析［J］．洛阳师范学院学报，2007