新形势下涉法涉诉信访工作的困境与出路

沈 奎，邓德兵

(重庆市潼南区人民检察院，重庆 402660)

新形势下涉法涉诉信访工作的困境与出路

沈 奎，邓德兵

(重庆市潼南区人民检察院，重庆 402660)

依法治国的前进步伐，离不开信访工作的保驾护航。当前检察机关的涉法涉诉信访工作存在工作思想落后、工作措施单一、释法说理不足等诸多问题。信访矛盾化解困难的根源在于民众的意识理念脱节、信访标准不规范严谨、民众需求与检察职能间的矛盾等。为破解信访终结和矛盾化解这一难题，检察机关要从改造意识形态、提升案件质量、强化法律监督等思路着手，完善信访工作机制，探寻问题化解之道。

检察机关；涉法涉诉信访；信访终结；矛盾化解

一、当前信访工作存在的问题

面对重复信访多、矛盾化解压力大、缠访、闹访等不合理信访时发生的信访现状特点，检察机关应首先查摆自身工作存在的问题，进而洞见症结，切中要害，做好信访终结和矛盾化解工作。

(一)工作思想落后，主动性意识不强

1.重视程度不够，权责机制不健全。基于目标考核分值的考虑，多数检察机关把工作重心放在职务犯罪侦查、公诉、侦查监督等业务工作上。由于重视程度不够，直接影响权责机制建设，即使有顶层设计，但在具体的执行体制上也存在着职责定位不够清晰、职权行使与责任追究配套机制不尽完善等，导致出现办理渠道不畅、协调解决不足、内部监督缺失的工作局面。

2．“防火”意识缺乏，不注重未雨绸缪。一方面控申部门不注重行为细节，不注重语言态度，不注重首次接访，没有危机意识，重视不够，处置随意，容易引发由一般信访转变为缠访、闹访等重大信访问题。另一方面鉴于刑事案件中犯罪嫌疑人侵犯被害人及相关人员合法权益的严重性，被害人及相关人员对于不立案、不批捕、不起诉等有利于犯罪嫌疑人的处理决定不满也是情理之中。“防火”意识缺乏在其它业务部门同样存在，若未能提前预估信访危机，提前做好防范处置，也易造成涉检信访的发生。

3.创新意识缺乏，疲于被动应对。一是有的干警潜意识把涉法涉诉信访工作形容成“水来土掩，兵来将挡”的被动型简单工作，同时把信访问题中的贬义覆盖到信访人身上，将自身与信访人对立起来，认为没有创新工作的必要性，机械应对信访工作。二是在首办责任制的要求下，有的干警在办案时缺乏创新意识和及时的观念更新，忽视涉法涉诉信访工作自身特点，不注重工作上的积极主导和相互协调，总想依靠自身的力量或优势来化解矛盾纠纷，反而适得其反。

(二)矛盾化解措施单一，解决能力较差

检察机关的涉法涉诉信访工作不讲究“单打独斗”，但实践中借助第三方力量、举行公开听证等措施来化解信访矛盾的较少，即使借助了第三方力量、举行了公开听证，但也因程序不规范、措施不到位，实践效果并不理想。此外，检察机关因自身法律地位和法定职能限制，有时化解信访矛盾“心有余而力不足”。作为法律监督者，有的监督权限限于建议权，有的甚至无明文规定，例如对公安机关撤案的监督，法律就未明确。此时若当事人对于公安机关的撤案决定不服，而到检察机关信访，请求检察机关履行法律监督职，检察机关将会面临两难处境。

(三)释法说理不足，矛盾化解不好

一是办案人员的耐心不够。这与主观认识不到位相关联，如上述，有的办案人员潜意识将信访人与自身对立，在面对信访人时缺少耐心，更不用说要求释法说理了。二是书面回复、答复内容过于简单，包括承办部门对控申部门的回复和控申部门对信访人的答复。基本按照规定格式简单填充内容，一般表述为“经审查，认为……”，未对审查认定的理由进行详解，一旦审查处理结果与信访人的意见相左，且不能进行充分的书面说明，容易激化信访矛盾。三是对于其它业务部门办理的案件，原则要求由控申部门牵头，承办部门和控申部门共同答复，合力做好矛盾化解及息诉罢访工作。但实践中，承办部门和控申部门共同答复的不多，控申部门主要承担着答复工作。然而，对于其他业务部门办理的案件，控申部门又不具体了解，加上其他业务部门出具的书面回复内容又较为简单，控申部门对外答复只能简单说明。

(四)终结的决心不够，治本效果不佳

信访终结虽有条文明文规定，但具体执行效果不理想。实践中，对于缠访、闹访的涉检信访案件，启动信访终结程序的案件少之又少，检察机关进行信访终结的决心并不够，达不到根治不合理信访的效果。信访终结机制逐渐成为检察机关信访工作机制中的一块“鸡肋”。探究其缘由，检察机关主要是基于如下考虑：首先，信访终结机制并非强制性工作机制，是否启动的决定权掌握在检察机关手中。其次，信访终结一般由省级人民检察院审查终结，并要求报最高人民检察院备案，而基层检察院，甚至市级、省级检察院并不愿意把涉检信访案件引到上级检察院处理，一方面不想表明自身信访工作的不到位，且涉检信访直接牵涉下级检察院办案能力、行为规范和执法形象等诸多方面；另一方面不想信访人到上级检察院进行缠访、闹访，增加上级检察院的信访压力。最后，对信访终结的效果不自信。即使作出信访终结决定，但仍可能达不到息诉罢访的效果，工作开展也仅是徒劳无功。

二、信访矛盾化解困难的根源探析

信访工作始终围绕“矛盾化解”这一核心内容，检察机关的信访工作大部分时间在与矛盾化解困难的少数信访案件打交道。信访矛盾化解困难成为检察机关信访工作的主要困境表征。陷入如此窘境不单单是检察机关自身工作问题所致，还有更深层次的原因有待剖析。

(一)民众的意识理念与法治发展脱节

实践中信访人到检察机关信访大都有所“准备”，有的甚至对法律条款倒背如流。然而，信访人所谓的“知法懂法”在运用到具体案件事实时则与检察机关的认定南辕北辙。民众的意识理念与法治发展脱节，并非指民众的法律意识不强，而是法治意识的薄弱，包括规则意识、程序意识、权利义务意识等，严重落后于我国的法治发展。表现在：第一，缠访、闹访的信访人多数为中老年，他们受中国传统“青天”意识和“人治”理念的根深影响。信访人在这种“青天”意识和“人治”理念的桎梏下便产生“信访不信法”的思想，寄希当代“青天”出现，超越法律来解决自身诉求。第二，有的信访人过分强调以自我为中心，不仅不接受检察机关的合理解释，反而通过无理缠访、闹访、越级上访等手段强迫司法机关接受其不合法、不合理的观点诉求，并企图通过信访达到自己的利益目的。

(二)信访法治标准的不规范和不严谨

在未法定程序终结之前，信访有“主体不限、条件不限、次数不限、时间不限、审级不限”等特征。换言之，只要属于检察机关管辖的涉法涉诉问题，无论是谁，可以随时到不同级的检察机关进行信访，检察机关必须接访处理，或受理，或分流转送，或依法劝导等，即使作出了信访终结决定，信访人还是可以随时随地信访，除了不再受理、不再启动复查程序、不再进行交办和通报外，还得做好释法说理、息诉罢访工作，避免矛盾进一步激化。因此，信访制度本身较为宽松，没有一个完全规范的法治标准。此外，检察机关在具体的信访矛盾化解的处理上也通常不够严谨，“花钱买稳定”是不严谨的典型表现。在国内强调“稳定压倒一切”的社会政治环境下，对于涉法涉诉信访案件，在经过法定程序处理后仍不能息诉罢访的，检察机关也更多采取怀柔政策，或进行司法救助，或与相关部门协调给予补助、政策优惠等，长期以来便给信访人一个极其错误的信号——“会哭的孩子有糖吃”。然而，这种“花钱买稳定”的措施并不能根治信访矛盾，“卷土重来”的现象众多。

(三)民众需求与检察职能之间有矛盾

如今的检察监督职能满足不了民众迫切的法律监督需要。表现在：一是民众的诉求超出检察职能权限。民众一味地强调检察机关的法律监督地位，只要属于涉法涉诉的问题都找到检察机关，不管是否属于检察机关管辖，无论检察机关是否拥有最终处置决定权。二是民众的诉求与检察能力之间有矛盾。法律事实和客观事实并不全同，当民众认为的客观事实与检察机关认定的法律事实有差距时，矛盾便产生。而之所以出现法律事实与客观事实的差距，一方面是因客观原因导致的证据采集不能；另一方面是因检察机关自身侦查、审查案件的能力不足。以职务犯罪举报为例，民众举报某人职务犯罪，并提供一定的线索，主观上对职务犯罪事实已经有大致了解，而检察机关初查后并未发现犯罪事实，民众便有理由怀疑检察机关的侦查能力，从而由举报案件转变为信访案件。至于检察机关初查后确未发现有证据证明职务犯罪事实，不排除有侦查能力不足、侦查不全面、不深入的可能。其实，抛开是否是办案能力不足不说，民众是对检察机关的能力期望过高，相信检察机关一定有能力查清事实、还原真相，但这其实超出了检察机关的能力承受范围，满足不了民众的诉求。

(四)司法腐败导致的司法公信力危机

司法腐败对法律价值是一种毁灭性的破坏，直接导致司法公信力危机。抽象来看，随着近年来反腐力度和纠正冤假错案的决心增强，不少司法人员腐败现象及冤假错案浮出水面，在一定程度上损害了司法权威和公信力，令民众对司法和法律产生了质疑。具体而言，在司法公信力危机的大环境下，会使民众从一开始就将司法人员及其行为当成“假想敌”，一旦司法人员的司法行为有不妥之处，加上处理结果不符合民众预期，民众就会将司法腐败标签想当然贴于办理案件的司法机关，且对司法腐败现象更加深信不疑，不仅对处理结果不满进行申诉，而且还以存在司法腐败行为进行举报、控告，致使矛盾更加复杂化。更有甚者，即使司法机关公平公正司法，且行为并无不妥，但只要对处理结果不满意，就想当然认为存在司法腐败行为，进而举报、控告。

三、信访难题的破解思路与工作机制完善

在查摆问题、剖析原因之后，检察机关要紧紧围绕“信访要敢于终结，矛盾要善于化解”这一工作核心，不断更新转变思维观念，创新完善工作机制，切实化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。

(一)从改造意识形态着手破除思想理念壁垒

1.对检察机关意识形态的改造。一是加重考核分值比重。加重考核的分值和比重对于增强思想认识和提高重视程度有直接的效果。因信访矛盾化解困难、老上访户数量不减反增，可加重对上了一定年限的老信访案件息诉罢访的考核分值和比重，激发检察机关集中力量解决老信访案件的热情。二是建立完善权责机制。要加强法律监督权力运行，优化各级检察院在办理信访案件上的权力分配；要切实落实首办责任制，可适当强化控申部门的决定权和监督权；要制定切实可行的责任追究机制，包括错误案件和瑕疵案件的责任追究，对新发生的重大信访案件实行评估机制，倒查责任。三是建立工作评价机制。建立内部的双向评价机制。在评价业务部门执法办案质量的同时对信访部门的工作成效给予客观评价。建立上级对下级的考核评价机制。侧重对矛盾化解困难的老上访户信访案件进行评价，包括可以进行信访终结而没有终结的涉检信访案件，并将评价纳入检察业务考评整体布局中。建立社会评价机制。可从评价主体多元化、评价体系科学化、评价手段信息化三个方面入手，通过随机调查、有重点地回访、登门走访等形式收集社会各界对检察机关信访工作的评价。

2.对人民群众意识形态的改造。一是推进法治宣传。进一步加强宣传力度，特别要面向基层和弱势群体进行广泛的普法宣传教育，积极开展送法下乡、举报活动宣传周、公开接访等活动，通过发放举报宣传资料、法律读本、播放广播、办夜校等形式，广泛宣传检察机关的受案范围及职权等，清楚检察机关的能力和职责，促进民众学法、懂法、守法、用法。二是推进司法公信力的树立。在司法公信力危机的大环境下，努力扭转颓废的态势，积极开展检务公开，创新形式让民众参与检察工作，继续坚持完善人民监督员制度、公开听证制度等，让检察权在阳光下运行。并注重典型榜样的宣传教育，推广典型榜样的影响力，更多在民众心中树立检察干警“忠诚、为民、公正、廉洁”的良好形象，逐步找回民众对检察机关的司法信任感。

(二)提升案件质量，预防和减少涉检信访

1.完善风险评估机制。风险评估是对案件处理过程和结果的一种重新审视，能够从中反思案件质量问题，督促办案者做好工作补救和风险防范。要抓住对重点案件的风险评估。如案件处理结果会导致当事人遭受人身、财产的重大损害却无法得到有效赔偿的案件。此类案件的处理结果一般会在“法”和“情”之间进行博弈，具有一定征兆性和可预测性，需格外重视。检察机关在作出不批捕、不起诉决定，以及在职务犯罪案件中作出不立案、撤销案件决定前，均应进行风险评估，综合考虑存在信访的风险程度，对于存在高风险的案件，要结合案件情节特点，预测被害人和嫌疑人双方的可接受程度及其可能因此采取的行动，研究制定配套应急处理方案，之后再作处理决定，并及时充分对当事人做好释法说理。

2.完善质量监督机制。一是强化透明公开。切实推进检务公开，并通过公开听证、公开审查等方式充分提高民众对检察工作的参与度，让民众参与案件质量监督。二是进一步规范司法行为。在司法公信力危机的大环境下，司法行为的不规范很容易导致信访案件的发生。要以最高检提出的规范司法行为专项活动开展为契机，深入监督和查摆执法办案过程中的不规范问题，并进行集中整治。三是加强监督制约。要强化上级院对下级院的监督管理，狠抓案件质量评查，特别是“六类案件”的质量评查。下级院对一些存在重大信访风险的案件要及时上报，上级院要加强指导和监督，确保案件质量。要加强内部监督制约，通过加强案件流程管理，层层把关、层层负责，保证每一个环节不出差错。同时加强案件自查，尝试建立案件质量档案。

(三)强化法律监督预防和减少诉讼监督类信访案件

1.完善法律监督职责。一是完善固有法律监督职责的不足。如立法明确对公安机关撤案的法律监督。二是完善法治化发展对法律监督的新要求。如立法明确对违法行政行为的法律监督。此外，检察机关的监督权多数限于建议权，监督手段力度较弱，现实监督效果不好。要在司法体制改革和“以审判为中心”的诉讼制度改革中强化检察机关的法律监督权，进一步提升法律监督地位，满足民众的需求。

2.加强日常法律监督。适应“以审判为中心”的诉讼制度改革，努力实现“事后监督”向“事前监督”的转变，从源头上预防和减少信访案件。一是侦查活动监督。要加强对公安机关的提前引导侦查。对恐怖组织类、黑社会性质类、故意杀人类等社会影响重大的犯罪要提前引导公安机关进行侦查。要敢于认定非法证据、瑕疵证据，积极监督处理非法侦查行为。二是审判活动监督。包括程序监督和实体监督。程序监督方面，重点针对庭审活动，督促法官站好中立位置，严格依法举证、质证，充分保障被告人、辩护人等诉讼参与人的诉讼权利，保证审判程序公正。实体监督方面，重视判决认定结果与审查起诉的事实证据不一致的情况，查找分析原因理由，或进行证据再审查，或进行法律适用再研究，在发现判决的问题时要敢于抗诉、及时抗诉、充分抗诉。

(四)调动社会力量参与信访矛盾化解

1.社会力量的范围。参与检察机关的涉法涉诉信访矛盾化解的社会力量主要有两类：一是个体力量。如人民监督员、律师、人大代表、政协委员、法学学者、心理咨询师、社工、“熟人”等都可以作为社会力量参与信访矛盾化解。二是社会组织力量。如对于涉及医疗、劳动等专门领域犯罪引发的涉法涉诉信访，可以引入医疗纠纷调解委员会、劳动争议调解组织等各专业化调解组织开展调解工作。

2.参与矛盾化解的路径。首先，加强与律师协会、人大、政协、高校、基层社区等单位组织的联系，根据各个职业的特点，选择有法学功底、有威望、热心公益事业、善于做群众工作的个体力量创建“人才库”。其次，加强调研学习基层组织化解社会矛盾的经验手段，认真制订有关调动社会力量化解信访矛盾的实施意见或办法，严格规制相关案件适用范围和程序流程。最后，在调动社会力量参与信访矛盾化解的过程中，要坚持检察机关主导地位，认真把握好信访案件化解矛盾的总体尺度和基本底线，制定可行性方案和应变预案，同时要善于发挥社会力量的特长，充分运用其优势特点和智慧，有效提高化解矛盾的实际效果。

3.参与矛盾化解的情形。一是利用社会力量促成检调对接，导出部分涉法涉诉信访矛盾。具体而言，是指检察机关在办理公诉案件、控告申诉案件等工作中，建立诉讼程序与调解程序的对接机制。对于根据法律双方当事人可以和解的刑事案件和涉法涉诉信访案件，邀请社会力量，引入另一方当事人，把属于信访人与检察机关两方解决的问题变成四方解决，检察机关主导并中立，社会力量加以释法说理，促进双方当事人和解。二是利用社会力量开展公开听证。主要是针对刑事申诉案件、立案监督案件、民行监督案件等，按照规定可综合采取公开答复、公开质证、座谈会等形式开展公开听证工作。此时必须调动社会力量，根据案情需要，从“人才库”中邀请与案件没有利害关系的个体力量或相关社会组织参加，公开审查案件事实和证据，公开听取信访人、受邀人员、单位的意见。利用社会力量，更好地释法说理、释疑解惑，更好地为解决信访人的合理诉求出谋划策。

(五)加强信息共享和联合协作处理

1.推进信息共享工作机制。可尝试探索建立全国范围内的涉法涉诉信访案件信息共享平台，初步可从全省或全市范围着手建立。对外而言，各级党委、政府、人大、政协、法院、检察院等机关单位将其受理、处理的涉法涉诉信访工作信息录入该系统，通过互联网连接实现信访信息共享，实现涉法涉诉信访案件的网上管理、网上传输、网上交办、网上反馈，为群众依法反映诉求、查询办理情况提供统一规范、高效便捷的检务平台。对内而言，要进一步优化检察机关内部的信息转接机制，各相关职能部门和控申部门同样要实现案件办理的网上流程化，注重对涉法涉诉信访案件的分流、查询、催办、督办、反馈结果的信息化管理。

2.建立完善联合协作机制。一是加强与公安、法院等其它单位的联合协作。要完善和落实信访案件移交制度，对不属检察机关管辖的信访案件及时移交分流。要对管辖的信访案件深入分析，走访联系相关单位，调研了解具体情况，联合研究对策。要建立与镇街、同级部门、企业的联系制度，在联系工作中学习信访工作经验，排查信访隐患，凝聚工作力量。要特别加强与公安、法院的联合协作，对于经检察机关审查未发现问题，信访人还是不服而缠访、闹访，久久不能解决的诉讼监督类案件，要支持公安机关、人民法院做好信访终结工作。二是加强上、下级检察机关之间的协调配合。基层院遇到棘手的信访案件要上报，争取上级院的指导、支持和协调，帮助排忧解难。同时对于上级院交办、督办的案件，下级院要及时处理和反馈沟通，合法合理处置。三是加强检察机关内部各部门之间的联合协作。一方面保证案件流转程序与办理的规范；另一方面实现案件信息的及时传达共享。

(六)创新案件办理的模式和方法

1.完善公开听证制度。通过近几年来的积极探索，以公开的方式处理涉法涉诉信访案件效果较好，如公开答复、公开质证等等，这些公开方式打破了信访人眼中的暗箱操作的传统模式，使大批信访问题得到及时妥善的处理，树立了检察机关公正执法的良好形象。但经调查发现，实践中对公开听证的运用还不够充分，有的检察机关基于案件质量、浪费资源等考虑，不愿意公开听证。因此，可以探索建立强制公开听证制度。对于上了一定年限却未公开听证的涉法涉诉信访案件直接规定应当举行公开听证，调动社会力量，多方主体参加，合力解决陈年老案。

2.完善信访终结机制。实践中检察机关因多种考虑对涉检信访案件的终结有些消极。但信访终结机制对于减少缠访、闹访，维护正常的信访秩序，促进社会和谐稳定有重要作用。因此，可以尝试对信访终结进行强制性规定。但信访终结毕竟是最终决定，要报最高检备案，加上对于信访人而言，若草草了事进行信访终结，可能会进一步激化信访矛盾，所以，信访终结需要格外慎重。建议在规定强制性信访终结之前设置前置程序，即要求涉检信访案件必须在开展了公开听证之后才能启动终结程序。

3.完善释法说理机制。首先，必须走出释法说理是控申部门的工作这一思想误区，将释法说理扩展到相关职能部门中去，并注意端正执法态度，充分听取信访意见，主动及时沟通答复，耐心细致做好释疑解惑、析法说理。其次，统一书面答复的格式，除确因案件涉及隐私、保密、表明理由更易造成民众困扰、疑虑等情况外，要求尽量详尽答复的理由，包括案件处理所依据的事实、证据、适用法律和刑事政策等内容。最后，规定对于其他业务部门办理的案件，必须由承办部门和控申部门共同答复，控申部门主要承担程序性答复，办案部门主要承担实体性答复，否则发生缠访、闹访、越级上访等情况，严格倒查追究相关人员责任。

[1]于昆，任文松.涉检信访工作机制之探析[J].河南社会科学，2014，(1)：17.

[2]刘太宗，李高生.刑事涉检信访工作探讨[J].中国刑事法杂志，2012，(12)：104.

2095-4654(2015)10-0039-05

2015-05-20

2014年重庆市人民检察院第一分院课题“信访终结与矛盾化解研究”(Cjyfy2014B16)的阶段性成果

D926.1

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