反腐败背景下行政不作为及对策探究

□季晶晶

一、反腐败的背景

党的十八大以来，中央反腐力度不断加大，取得了令世人瞩目的成果。“八项规定”精神、“群众路线教育实践”活动以及“三严三实”专题，这些举措将公务人员的作风建设一步步引向深入。根据中央纪委公布的数据，从中央八项规定开始实施至2015 年6 月30 日，全国累计查处违反八项规定精神的问题91526 件，处理120，841 人，给予42，688 人党纪政纪处分［1］。由此可见，中央对腐败之风的零容忍态度，并且将持续保持高压态势、坚决遏制腐败蔓延变成一种常态。

地方各级纪检监察机关在惩处基层腐败过程中也毫不松懈。2014 年，全国纪检监察机关立案22.6 万件，结案21.8 万件。大范围、大力度的反腐败行动极大限度地减少了腐败存量、遏制了腐败增量，使得反腐败朝着“无上限”和“无禁区”的方向发展。

惩治腐败现象的同时，一系列约束行政权力的条例、规范相继出台。十八届四中全会进一步提出，加快推进反腐败国家立法，完善惩治腐败和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。民主监督、法律监督、舆论监督等方面也得到了长足进步。进一步加强巡视工作、推动反腐败国际合作等举措也形成了强大的反腐败力量。

对强势反腐败背景下的行政不作为研究，有助于针对行政不作为的类型及形成原因讨论预防对策。反腐败的背景众所周知，研究的关键是讨论行政不作为发生的环节以及分析腐败、防腐败对行政不作为的作用关系。

二、行政不作为发生的环节

“行政”是指一定的社会组织在其活动过程中所进行的各种组织、控制、协调、监督等活动的总称，是除立法和司法以外全部国家职能的总称。［2］法学领域对行政不作为的界定方式和分类、行政不作为的救济有积极的讨论，他们主要从法学原理的角度分析行政不作为的分类，重点讨论行政不作为主体与客体的关系，进一步研究行政不作为救济，寻找合适有效的行政不作为举证、救济、赔偿途径。

行政不作为的预防对策研究，可以从行政学原理角度分析行政不作为。行政行为有行政决策、行政实施、行政监督、行政协调、应急行政等环节。［2］现以上述行政行为的五个环节为基础，讨论行政不作为现象。

(一)行政决策不作为。行政决策是指具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，正对要解决的问题，拟定并选择行动方案的行为。行政决策有内容广泛性、影响全局性等特点。行政决策环节的不作为行为势必对特定多数人或群体、对一定地区或地域产生重大的利益影响。此类行政不作为现象影响范围广，造成的危害不可小视。2015 年9 月29 日人民日报文章《二百四十九名干部不作为被问责》对近日国务院大督查第二批核查问责公布的结果进行了讨论，被问责干部的主要问题集中在资金沉淀、项目拖延、土地闲置、棚改迟缓等方面的懒政怠政不作为。这些不作为行为对所在地域的特定多数人或较大范围内利益影响较大，属于行政决策环节的不作为现象。国务院大督查首先对此类行政不作为现象进行问责，表明对行政不作为的态度，是有效预防此类行政不作为现象的有效措施。

(二)行政实施不作为。行政实施狭义上讲是指行政管理的执行行为，具有目的性强、过程复杂、强制执行、经常重复、及时高效、灵活机动等特点。国家行政机关及其工作人员的大部分时间和精力都主要放在行政实施方面，行政不作为行为很容易发生在这个环节。这种类型的行政不作为通常因为影响范围小、影响人群有限、被行政人维权意识淡薄等因素而隐藏。有效预防此类行政不作为现象的途径除了提升行政人员素质和责任感外，不外乎细致的行政实施规范、公开透明的行政功能和公平公正的行政监督。

(三)行政监督不作为。广义上讲，行政监督是指立法机关、司法机关、政党、社会团体、新闻舆论等多种政治力量和行政机关内部的监察力量对政府及其公务员的行政行为所实施的监察和督导。如果在行政监督环节发生行政不作为现象，后果是行政决策的偏差、行政实施不公，对公共利益或行政相对人利益的损害不可避免。行政监督是权利制约权力的手段，是权利制衡权力途径，这个环节的行政不作为所产生的后果甚至比行政本身不作为所产生的后果更为严重。

(四)行政协调不作为。行政协调是行政组织在供给公共产品以满足公共需求的过程中，调节行政体系内外部的利益相关方行为，以促成各主体间为有效实现特定行政目标而互相配合的活动。行政协调实际是优化行政体系，以适应行政环境，最终达到最理想的行政目标。行政协调环节的不作为现象，不会对公共利益或被行政人利益产生根本性的影响，只会影响到行政效率和行政成本。

(五)应急行政不作为。应急行政主要针对公共突发事件，是指对突发公共事件的治理和化解。对2003 年SARS 事件、2008 年汶川地震等突发事件的处置表明，政府的管理理念、管理制度、组织形式和管理能力在突发公共事件应急行政中具有十分重要的地位和作用。应急行政比任何常规行政都更能考验政府的治理结构和治理能力。应急行政包括体系建立、预防及准备、监测及预警、处置及救援、恢复及重建等各个方面。应急行政体现了政府对公共利益重视程度，该环节的行政不作为现象侵犯了公共利益，必然会给公众生命健康和财产安全造成严重的损失。预防该环节行政不作为，主要需要在功能上健全应急行政机制，增强应急行政能力。

各环节的行政不作为危害明显，造成行政不作为现象的原因也有多种:公务员责任意识淡薄，行政法规不健全、权责不明确，行政机关职能重叠、交叉，监督机制没有发挥它应有的作用等。［3］

三、腐败与行政不作为

运用公共权力谋取私人利益的行为被成为腐败。腐败是政府公务员个人或集体为其特殊利益而滥用职权的现象。腐败现象的存在，给公共行政目标的实现造成了阻力，其中包括不作为、慢作为、乱作为。例如，治理货车超载过程中某些单位用“超载月票”取代执法的现象就是一种腐败引起的行政不作为现象。相关责任单位在行驶行政权力时考虑自身经济利益，用收费取代处罚，并且简化成一次性批发，坐等收钱，让超载严重的货车仍然行驶在道路上，给路人生命安全、道路安全等公共利益造成威胁［4］。类似的腐败现象导致某些违法行为的“合理化”，造成行政不作为发生。

四、反腐败与行政不作为

反腐败导致的行政不作为现象较为隐蔽，不易发现及取证。因为反腐败力度的日益加强、范围的日益扩大，以前以权谋私的个人或集团利益受到很大的威胁，原来用于生财的途径不复存在，他们在行政过程中出现不作为、懒作为心理，一些原先可以周旋办成的事，现在以政策、原则为由不办或缓办。更是有行政单位或个人因回避责任拒绝履行职责。这是反腐败背景下出现的新问题，需要细致的行政规范政府和公务员的责权进行规范，做到行政岗位责权明晰，行政事务责任到位。

五、结语

行政不作为是公共管理过程中的一种消极现象，并不是普遍问题，在反腐败背景下，出现了新的形势。腐败导致的行政不作为在一定范围仍然存在，反腐败引起的行政不作为现象有所抬头。随着社会治理体系和制度的日益完善，所有行政不作为现象也会慢慢消失。腐败现象在反腐败背景下得到明显遏制，腐败引起的行政不作为现象会在日益健全的社会监督体系下无处躲藏。正在逐步完善的行政管理规范不允许反腐败引起的行政不作为现象发生，从而形成良好的行政氛围。一切行政行为将会以行政相对人及社会公共利益为出发点，做到勤政和廉政。

［1］过勇.十八大以来的立体反腐［J］.前线，2015，10

［2］金太军.行政学原理［M］.北京:中国人民大学出版社，2012:135～214

［3］蔡放波.论行政不作为及其治理［J］.中国行政管理，2007，1

［4］崔立群，刘红.行政不作为的赔偿责任及其限度［J］.湖北警官学院学报，2015，2