从法律视角对实现我国高等教育区域公平的思考

潘　莹

从法律视角对实现我国高等教育区域公平的思考

潘莹

教育公平是社会公平的前提、社会和谐的重要基础。我国高等教育已经进入大众化阶段，高等教育公平在很大程度上得到了实现，但是区域公平的矛盾却日益突出，这与现行法律制度对高等教育公平的保障和监督制度不够健全和完善有很大的关系。应该通过加强立法、细化法律规定内容，增加可操作性规则等措施加以改进。

高等教育；区域公平；高考制度；教育资源配置

［作者］潘莹，硕士，江西财经大学国际合作与交流处。

党的十八大以来，习近平总书记接连发表了一系列教育工作的重要论述，这充分体现了党对教育工作重视。习近平总书记的讲话，为推进我国教育体制改革发展、努力办好人民满意的教育方针指明了道路。虽然我国高等教育经过几十年的发展已经实现了跨越式的发展，高等院校在校生规模已经居世界第一，高等教育毛入学率超过19%，这一指标超过了国际高等教育大众化的标准。但是，由于我国优质高等教育资源的短缺，东西部地区高等教育发展水平失衡的国情，我国高等教育不公平的现象仍然普遍存在，我国高等教育公平性问题已成为社会关注的热点话题。

一、高等教育地区不公平的问题

由于我国幅员广阔、人口众多，特别是不同地区的经济、社会发展差距明显，加上各级地方政府教育政策的执行方面的原因，地区之间教育水平鸿沟越来越大，教育失衡的状况十分严重，已经成为阻碍我国高等教育发展的大问题。主要表现为以下方面：

（一）高考录取政策上的地区间差异

高考是高等教育的准入证，也是“人才选拔”制度的标尺。高考制度是高等教育的起点，而这个起点的公平性从根本上决定了高等教育入口的公平性。目前的高考制度，在选择机制上并未实现地区之间完全的平等。根据2013年全国高考录取的数据分析，录取机会较大的省份主要有北京、上海、天津等沿海地区；而录取机会较低的省份主要有新疆、西藏、贵州等偏远地区。从录取分数线来看，2013年分数线较低的省份与录取机会较大的省市基本一致，而分数线较高的省份，也都是些偏远地区的人口大省。由于地区之间教育资源的不公平，带来了大城市“低分数线，高录取率”与偏远省份“高分数线，低录取率”的突出矛盾。［1］

（二）“重点学校”制度带来的教育公平失衡

虽然我国已基本取消义务教育阶段的重点学校制度，但由于人们的观念和经济利益的驱使，社会上仍然十分追捧所谓的“示范学校”的光环，家长大多认为这些学校在投资、贷款、师资、基建、招生等多方面比普通学校具有更多的优势，教育水平和教育质量也会更好，宁愿花费巨额的“择校费”也要让自己的孩子进名校，这就给不少家庭带来经济负担，也造成了教育的失衡。

（三）农民工子女的教育被边缘化

农民工问题已经成为当今社会发展的核心问题。这是由中国目前特有的户籍制度和经济特点决定的。农民工子女的受教育问题，同样也是教育公平制度的大考验。根据相关机构对北京、上海、广东、江苏、浙江、山东等劳动力输入大省的调查，多数进城务工人员的子女只能进一些民办的学校，农民工的子女在教育选择上逐渐被边缘化。根据这次调查，农民工的子女在一些条件较差的民办学校就读的比例占69.8%，在一般的公立学校人数占比为25.8%，而在重点学校的农民工子女仅仅占总人数的4.4%。此外，进城务工人员子女就读的学校除了学习环境差之外，还缺少教师和教育经费，缺乏规范管理，甚至有的学生还面临着失学的危险。

二、法律视角来看高等教育区域不公平的问题

高等教育之中的公平性问题，当然与我国目前的教育法律的缺陷有很大关系。当前我国法律上的教育不平等，主要表现为以下几个方面：教育类法律比较笼统，缺乏时效性；教育规范效力较低，缺乏强制力；教育法律不够具体，缺乏可操作性。

（一）我国教育类法律比较笼统，缺乏时效性

我国教育法律的主体精神是倡导教育平等、教育公平。这些教育理念在我国现行的宪法、教育法、高等教育法等法律规范中都有规定。这些法律中对保护公民平等受教育权的规定却具有浓厚的“方针条款”色彩。这些内容规定大多比较笼统和抽象，也缺乏具体的操作细则。［2］由于我国现行教育相关的法律法规大多是20世纪制定和颁布的，这些法律仅仅停留在对公民平等权和受教育权的简单框定，缺乏对保障教育公平的具体规则、措施和监督及制裁违反教育公平行为的条款，很明显，这些法律的可操作性都不强，且没有直接的强制力。

（二）我国教育法律规范的效力等级低，缺乏强制力

我国法律体系依然处于不断探索和完善阶段，旧法与新法、法律与规章制度之间经常会出现彼此矛盾的地方。不同主体颁发的法律之间位阶不同，其所具有的强制力也会存在差异。从目前有效的教育法律体系来看，目前具有最高法律效力的是全国人大及其常委会正式颁布生效的《高等教育法》。然而高等教育法仅仅只是教育法的纲领性法律，内容较为笼统，操作性不强，真正适用的往往是高等教育方面的法律法规，这些大多是由教育部门以部门规章的形式甚至连部门规章都算不上的文件通知的形式出台的。教育部作为全国教育系统的主管部门，具有较大的行政管理权力，其依法制定全国范围内适用的教育管理规则和具体的实施办法、细则，是其行使职权的具体体现，并无不妥的地方，但这些法规政策往往令出多门、朝令夕改，各个不同部门之间的规定也完全不同，适用时往往带来较大难度。而在全国人大及其常委会正式立法的《教育法》《高等教育法》中又缺乏保障高等教育公平的具体规则设定和权力严格约束，一旦教育行政部门的法规和政策与教育法或高等教育法产生冲突，往往很难选择适用的法律法规。此外，不同的省份也会出台一些具体的教育政策和措施，这些教育政策之间以及他们跟国家教育行政部门之间的法规之间，往往也会产生冲突和歧义，而目前的教育法和高等教育法对此并没有很好的解决办法。

（三）我国教育法律不够具体，可操作性不强

根据《教育法》第20条的规定，“国家实行国家教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办”。这是当前我国仅有的有关高等教育入学考试的法律条款，并无其他相关法律规定。国务院教育行政部门在授权范围内，一直承担着高等教育入学考试的命题、招生工作。而针对高等教育考试、入学等一系列工作，教育主管部门制定的一系列规章政策，并不具体，也没有可操作性。在高等教育考试及入学过程中，如何更好地保障公平、公正、公开的运行，目前依然缺乏有效的保障性规则和监督、法律责任划分方面的规定，这些法律的不具体，十分不利于高考制度的公平发展。

三、提高高等教育区域公平应采取的法律措施

我国目前的高等教育不公平现象具有十分复杂的历史背景和社会经济因素，要从根本上解决教育区域不公平现象，将是一项艰巨而长期的任务。从目前的情况来看，对教育法律和法规进行相关修改，已经迫在眉睫，也是当下逐步改善教育区域公平的可行性方式。主要从以下几个方面来加以调整和完善：

（一）提高义务教育的普及度，保障公民的基本教育权

我国出台了《中华人民共和国义务教育法》，该法是国家实行九年义务教育制度的根本大法。该法规定国家统一实施所有适龄儿童、少年必须接受的教育，这是国家必须予以保障的公益性事业。义务教育法从起点上保障了公民的平等受教育权。而正是有了起点的公平、过程的公平，才可能有结果的公平，即实质的公平，因此，要保障不同家庭背景、不同民族、不同性别的学生能获得基本相似的学业成就。目前的教育公平程度还远远没有成为教育公共政策的价值取向，但它被视为实现社会平等“最伟大的工具”，需要大家去努力争取。

（二）完善和细化教育法律，增强高等教育法律的惠普性

教育法律的主体是全体国民的，是全国各民族人民群众受教育权的基本保障。从目前的国内教育发展现状来看，新的教育法律应更多地从具体的国情出发，反映全国人民的教育意愿，建设一个具有普惠性质的教育制度，使教育资源、教育理念、教育政策在各个不同的区域和群体之间达到平衡。在法律的规定上，要集中体现在对公民的平等受教育权的保障上，只有把教育公平的宪法规定真正转化为法律上的权利，并用国家强制力来保障其实施，才能从根本上解决教育公平问题。

（三）加强对教育法律实施的监督，保障高等教育公平理念落到实处

教育法律的真正生命力在于充分地执行，而有效的社会监督是法律规则真正被执行的条件。要使我国法律规定的高等教育公平公证得到真正的执行，必须加强对法律法规实施的监督。无论是人大监督、社会监督、舆论监督还是内部监督，都是为了彻底改变当前高等教育公平法律没有得到充分执行的窘境。此外，还应建立更加完善的公民高等教育公平权益受到侵犯的法律救济途径，完善公民通过诉讼等司法救济途径保护自己的公平受教育的权益。

（四）出台《教育投入法》《考试法》，增加对高等教育的投入

我国教育法律缺少对高等教育资源的合理配置、经费投入、高考招生录取政策公开等核心问题的规定。这些内容是实现高等教育公平的基础条件，也是直接涉及民众切身利益的重大问题，应该尽快通过出台《教育投入法》《考试法》等专门性的法律、法规进行规定和完善。通过这些新的法律、法规，指导教育行政主管部门和地方政府加强对高等教育的投入，扩大高等教育的普惠程度，提高我国高等教育普及率。［3］

总之，高等教育的公平问题，是一个国家高等教育发展的重要问题，也是一个人才战略的重要课题。要实现社会的可持续发展，必须拥有受过良好教育的公民，而只有实现了教育公平，整个社会才能保持稳定的发展，缓解社会矛盾。虽然我国教育改革发展步履维艰，但是有越来越多的人认识到必须通过教育公平才能促进社会公平的实现。党中央和国家各部门也充分认识到高等教育公平对于整个社会治理的重要性，而高等教育的区域公平的实现将会更加有效地推动整个社会公平的进程，因此必须尽快完善和健全教育法制，赋予高等教育公平的法律规定直接的强制力和可操作性，才能真正实现高等教育区域公平的目标，早日实现中华民族的伟大复兴。

［1］靳贵珍.发达国家高等教育公平问题历史考察与现实比较［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2005（5）：83-85.

［2］张爱梅.关于教育公平的几点思考［J］.江苏高教，2003（1）：59-61.

［3］刘斌.影响我国教育公平发展的制度性分析及对策建议［J］.前沿，2009（9）：137-140.