新型城镇化基础设施融资模式探讨

高玉成

新型城镇化基础设施融资模式探讨

高玉成

新型城镇化是近年来我国经济发展的重要推力，因而对城镇化基础设施融资建设提出更高的要求。本文首先针对当前我国城镇化基础设施项目融资的现状进行分析，其后就创新政府和民间融资在新型城镇化基础设施方面进行分析，并就抑制城镇化的融资风险进行探讨，以期加快我国新型城镇化的发展速度。

新型城镇化；基础设施融资；融资模式

一、城镇化基础设施融资现状

根据相关研究资料对2011年我国的城市市政公用设施建设是融资进行调查，发现2011年当年我国的建设融资的总额达到13509亿元，其中4555亿元为地方财政拨款，其约占基建融资总额的33.72%。我国基建融资资金主要来自三个方面：其一，财政拨款；其二，银行贷款；其三，自筹资金，而这三方资金约占新型城镇化基础设施建设融资总额的97.21%。2002年-2011年期间我国城镇化基础设施建设资金的自筹及其他资金呈不断增长趋势，但2011年呈现大幅度的下滑，表明我国市场化融资渠道在一定程度上呈现出萎缩状态。

城镇化基础设施建设的融资渠道中，政府长期处于垄断地位，而且融资产品亦呈现出单一趋势，逐步彰显了政策性和存在金融性风险的城镇化的金融支持，在我国，政府融资是城镇化的基础设施建设主体，并辅以自筹资金渠道，而自筹资金的主要状态是萎缩，可见我国城镇化融资体系尚未得到完善。政府主体作为我国当前城镇化基础设施融资模式的形式，不仅以投资红利为支撑，而且还以人口红利为支撑，但在这一城镇化发展模式中金融支持的风险不断凸显，因此，我国新型城镇化基础设施融资模式亟需得到进一步的改革。

二、新型城镇化基础设施融资改革途径

1.创新财税金融投资制度

基础设施融资改革的推进与外围财税、金融、投资等制度环境密切相关，就财税制度调整而言，由于事权关系是基础，因此需要重新我国调整中央和地方事权关系，并在此基础上，释放中央以及省级政府的相关财权，进而实现提升市、县等基层政府的财权。针对条件较好的地区，可试行三级财政层次，并在此基础上强化建设地方税源，即加快税制改革、提高资源税以及财产税在地方税收中的比重。就金融体制改革而言，不仅需提升商业银行在地方政府干预方面的能力，以理性的信贷评价积极应对信贷膨胀危机；而且城镇化基础设施建设时需应对产权市场进行完善，不断创新交易制度以及债券发行制度，以达到滚动融资的目的。而就投资体制改革而言，需要转变新型城镇化基础设施投资模式，而融资机制需要更多地发挥投资行为在城镇化基础设施建设中的约束和激励作用。尽管2004年政府出台相关政策能激发地方政府在基建投融资积极性，但同时存在的监督缺乏等问题，导致粗放式的投融资模式得到地方政府支持。因此，新型的城镇化基建投融资模式，需要合理科学地安排权限、管理以及收益权方面的前瞻性制度。

2.整合管理债务融资

就当前地方债改革而言，可分为长、短期设计两类，其中短期内的设计强调对政府融资策略进行调整，长期设计强调对基建融资相关制度和规范的调整。短期内的地方债券融资策略进行调整，一方面需要对融资平台性质进行规范，并对现代公司的管理结构进行调整，上移融资平台的层次，且可以在必要的时候就市县级的融资平台予以取消；就地方政府可能出现的融资冲动予以控制，其中下一级的政府采用集合债的形式行使省级融资权利，并采用必要审批的形式将地方债的风险进行控制。另一方面，采用激活存量以及控制增量的形式代替地方债融资，以实现摆脱依赖经济刺激、投资拉动的目的，进而控制地方债券的增速。

3.拓展融资渠道

通过对发达国家城镇基础设施融资渠道拓展的经验进行分析，可见拓展我国融资渠道重点。一是国际金融的支持实现，目前，国际金融体系的资本远低于我国金融体系资本，但通过分析国际金融监管模式并积极采集其经验，在控制我国地方政府在城镇化基础设施的过度融资方面具有良好效果。将国际金融资金很好地运用于我国的新型城镇化融资渠道建设，开放基础设施可流动的国际资本项目以及可兑换的政策，对离岸市场渠道开发。二是吸引民间资本的参与；拓展城镇化融资渠道的另一方向，是对民间居民资金的激活和利用，实现对民间资本参与的吸引，以完善基础设施融资体系的建设。

4.创新融资体系

财政拨款和银行信贷属于传统城镇化基础设施融资建设的主要产品，其次为信托和投债等市场化的产品，但传统融资模式的产品容易受到金融、土地调控等政策的影响。国家政府的相关规定中指出，地方政府需要偿还借贷的债务，然而中央政府无需对其救助，因此，地方政府和地方政府部门需要共同负责政府债务，不能将债务转嫁给地方企事业单位。此外，还对地方政府的举债予以限额方面的规定，并将专项、一般债务等规模纳入其中，此两项债务需要得到全国人民代表大会或者其常务委员会的批准。因此，政府在城市基础设施建设上可以采取以下的融资模式：

债券融资模式：《新预算法》及《意见》中都明确提出地方政府可以自助发行市政类债券，经国务院批准，自治区、市、省三级政府可以适度举债，市县两级政府如存在举借债务的需要，应当经由省、自治区、市政府代为举借。由于市政债券可由政府属于发行主体，专门针对城镇化基础设施的建设，以政府的财政收入作为还款来源。地方政府作为城镇化基础设施建设的重要参与方，其稳定的经济基础和高级的信用程度在很大程度上能平衡城镇基建债券的内在风险，提高了此债券的信用等级。

PPP融资模式：是指政府与私人进行合作去完成基础设施的项目建设。主要针对于有一定收益的公益型项目。

基金融资模式：是具有政府背景的城投公司出资金引导，民间资本参与，共同成为基金的出资人，基金的管理机构为基金管理有限公司。按照市场化原则对基金进行专项、规范化管理运作，政府和出资企业不直接干预。

三、结束语

长期以来，我国一直朝着新型城镇化的方向发展，因而对新型城镇化建设途中的基础设施投融资提出了更高的要求。但通过分析城镇化基础设施融资的现状发现，我国城镇化建设对土地红利和人口红利存在严重的依赖，而目前尚未建立起完善的多元化的融资渠道，因而亟需建设新型的城镇化融资模式。通过分析发现新型城镇化基础设施融资模式，不仅需要转变原有的投资拉动体系，而且对融资约束投资效应更为重视，积极推进持续化、公开化和市场化的融资。

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［2］张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题［J］.国家行政学院学报，2013，1（1）：48-54.

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（作者单位：衡水市经济适用住房发展中心）