我国财政年末集中支出问题研究

●谢 凯

近年来，我国财政年末集中支出问题较为突出，每年12月的支出占全年总支出的比例偏高。2013年12月，全国财政支出高达2.5万亿元，占全年支出的17.9%，形成了“年底突击花钱”现象。作为重要的公共资源，财政资金来源于纳税人，其年底集中支出不仅会引起社会公众对资金使用效率的担忧，也给特定时段的经济金融运行秩序带来一定影响。

一、财政年底集中支出的原因分析

（一）财政收入快速增长，超收收入由地方政府自行支配的制度是导致年末集中支出的内在因素

我国现行制度规定，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果通报人大，无须事先报批。预算收入的实际增长超过年初预测，增长的实际收入往往要临近年底才能准确把握，大量的专项支出、专项补助、补贴等往往也只能集中在年底安排支出。近十年来，我国财政收入快速增长，每年预算收入都超过预算计划，在提高各级政府对经济统筹调控能力的同时，也给预算支出进度安排带来一定影响，尤其是超预算收入的资金需要在年末短时间内突击安排和拨付。在我国各级财政收入超经济、超预算快速增长的同时，支出预算管理手段没有得到同步发展，是年末集中支出的内在因素。也就是说，财政年末集中支出是现行政策安排、制度设计与各级政府掌握的公共资源快速增长不相匹配的一种外在表现。

（二）现行预算制度存在“负激励”效应

按照我国目前的财政预算制度，下一年预算额度由本年度收支情况决定。这意味着今年的预算资金花不完，明年的预算就可能被核减。于是把本年度的钱在年底前集中花完，在某种意义上就成了一项重要的任务。在这种“负激励”效应下难免会出现“不花白不花”的心态，特别是年底了更要想办法完成预算支出计划，导致预算支出执行不均衡。

（三）预算管理制度设计不够合理是导致年底集中拨付的制度性因素

预算管理也是导致地方财政“年底突击花钱”的一个重要因素。这表现在：一是财政部门为了增强预算执行和预算平衡的主动性，在年中不可预见因素多、预算收入形势不确定的情况下，有些预算暂不安排，待年底收入形势明朗后才予安排，导致年底财政支出增加。二是上级财政转移支付、补助支出下拨时间晚，致使年底支出大幅增加。特别是落后地区，地方财政收支不平衡，地方财政的大量支出需要等待转移支付、上级补助等来实现，大量的支出项目需要等待上级财政下拨款项后才能进一步安排，支出安排的主动性受到制约，往往导致支出被挤压靠近年底来安排。

另外，我国财政预算编制和执行控制采用“以收定支”原则，导致一些利用专项收入扶持的项目建设资金需求与实际到位时间脱节，还导致各级财政日常资金安排更为谨慎，前期从严从紧，而在时间考核点集中拨付，全年财政支出“前紧后松”。

（四）将资金划往财政专户成为完成预算任务的办法

经调查，12月财政部门将财政资金从国库大量拨款至财政专户，主要原因是为了应付完成预算。有些支出预算在当年因各种原因没有执行或没有完全执行，临近年底，为了反映年度预算执行情况，将没有执行或没有完全执行的支出预算资金划往财政专户，跨年度使用，在数字上完成预算的执行。公用经费支出、人员经费支出、社保费用支出等预算的执行刚性强，确定性也强，因此这些预算一般都能得到及时、圆满的执行。但基建工程容易受社会经济环境影响，支出的波动性大，因此，基建预算的执行具有不确定性，在年底划往财政专户的资金中，划往基建类专户或用途为基建款的资金占比更大。

（五）年终各项奖励性支出对年度集中支出起到了一定作用

年终奖励性支出包括对财政供养人员经费支出的增加、对有关企事业单位的各项年度性奖励、对有关征收机关的超收奖励等，往往在12月底前支出完毕，一定程度上增加了当月支出。

二、财政年末集中支出的不利影响

（一）预算执行不真实

一些预算因各种原因没有执行或没有完全执行，财政部门通过将预算资金划往财政专户的办法达到实现预算的目的，这只是在数字上完成了预算的执行，不是预算的真实执行。

（二）弱化了国库对预算执行的监督管理

监督预算的执行是国家赋予国库的重要职责。在年度预算无法完成的情况下，将财政资金划入财政专户，导致预算资金脱离国库，其后续运行国库无法知道，导致财政资金活动透明度不高，不利于国库对其实施有效管理和全面监督。

（三）分流国库资金

改变重复和分散设置财政账户状况，集中管理国库资金，是我国财政国库管理制度改革开放的重要出发点和原则，在预算没有实际执行的情况下，将国库资金划入财政专户，与我国财政国库管理制度改革宗旨不符。

（四）影响货币政策稳定性

地方财政将大量资金集中在年底支出，导致国库存款波动大，间接影响货币供应量变化。预算资金从国库转存到商业银行财政专户，虽然并未实际支付使用，但减少了财政在中央银行的存款，同时增加了商业银行的存款规模。

三、建议

（一）完善预算编制办法，确保预算真实执行

要完善预算调整办法，建立务实灵活的预算调整机制，根据社会经济运行状况调整收入预算和支出预算、根据收入情况调整支出预算，通过预算调整实现预算资金的有效管理和高效使用，通过务实灵活的微调预调，保证预算切实可执行。为消除预算没有完成对下一年度预算编制的影响，采用零基预算编制办法编制基建预算等；制定科学的年底结余预算资金使用管理办法，可用补充预算周转金(预算稳定基金)，在以后收入下滑的年份以补充不足，从而消除预算管理制度中存在的“负激励”效应。

（二）强化预算执行管理，明确国库部门对预算执行的监督职能

预算草案由行政部门编制完成，交人大审查批准后，后续的执行才是最需要监督检查的，要进一步明确国库在预算执行中的职责地位，有关部门要制定明确可行的国库对财政资金支付的审核监督办法，国库审核财政拨款不但要以预算为依据，还要审核预算是否真正得到执行，确保在没有实际执行前，预算资金存放在国库，只有在实际执行时才进行资金支付，保证预算执行的真实性和严肃性。

（三）严格管理财政专户，清理并逐步消除财政专户

年底集中支出、应付完成预算往往是通过财政专户完成的，财政专户在年底集中支出中扮演了重要角色，应对财政专户进行全面清理。对于没有必要保留的财政专户要立即撤销，滞留财政专户的存款要全部缴入人民银行国库。对于确实有存在必要的，明确只有符合国务院文件要求的才予以保留。

（四）完善基建预算资金支付办法

基建预算资金应通过集中直接支付给工程承建单位，不得经由财政专户及其他任何形式的过渡账户；集中支付基建资金，应严格审核工程建设资料，按有关部门审核的工程进度、工程完工证明等资料支付款项。