产业发展专项资金管理浅析——以河北省为例

●曹 航 王冬青 曹春芳

产业发展专项资金管理浅析
——以河北省为例

●曹 航 王冬青 曹春芳

2013年河北省省级预算共安排8类产业发展专项资金，涉及资金28.12亿元，项目1807个。其中：工业企业技术改造专项资金432个项目，涉及资金8.37亿元；旅游产业发展专项资金352个项目，涉及资金2.4亿元；抢救性资源保护专项资金181个项目，涉及资金1.59亿元；文化产业发展引导资金177个项目，涉及资金3亿元；商贸流通产业发展专项资金212个项目，涉及资金1亿元；农业产业化专项资金182个项目，涉及资金2.5亿元；战略性新兴产业专项资金271个项目，涉及资金9.26亿元。按层级分类，省直项目116个、市县项目1691个。产业发展资金的投入，在促进该省经济发展方式转变、加快产业结构调整、刺激税收增长等方面起到了积极作用，但也存在诸多问题，需引起相关部门高度重视。

一、产业发展专项资金管理存在的问题

（一）资金分配较为零散，突出重点和发挥产业资金引导作用没有充分体现

8类产业资金安排的1807个项目中500万以上的项目105个，仅占项目总数的6%；100万以下的项目984个，占项目总数的54%，最低单体项目资金仅有0.5万元。其中商贸流通产业发展专项资金和抢救性资源保护专项资金500万元以上的项目才3个，所占比例不到1%。安排的项目偏多偏小，补助数额差别悬殊，项目申报成本高，资金分散难监管，这些导致专项资金引导作用发挥不充分、使用绩效难以考核、重点支持原则难以体现。

（二）项目申报、审批程序不规范，资金分配下达较晚

1807个产业资金项目中，有189个项目存在论证不够充分、申报资料不完整、申报程序不规范的问题；271个项目的征集、申报和审批程序不规范，有的项目存在市县超级申报、省级项目由市级单位申报以及外省项目申报的问题。由于各类产业发展专项资金在年初预算安排时均为“打捆”项目，年度执行中根据项目申报说明逐级申报，再由相关部门与财政共同审核后分配下达，导致资金支出进度偏慢，当年难以实现使用效益。如2013年第四季度分配下达的资金为24.5亿元，占资金总量的87%，截至2014年4月底，仍有近2亿元财政资金滞留在部门尚未拨付。

（三）项目管理和财务管理不规范

部分项目实施进度缓慢，尚未完工或开工的项目有372个，占全部项目的20%；立项申请中约定的自筹配套资金不到位，涉嫌套取财政资金；个别项目违规使用财政资金，涉嫌改变或挪用财政资金。

（四）各类资金分头管理，政策内容趋同

8类产业发展专项资金分属不同的管理部门，支持内容和项目存在交集，如省级抢救性资源保护资金（省住建厅管理）与旅游产业发展资金（省旅游局管理）项目政策内容趋同，商贸流通产业发展资金（省商务厅管理）与现代物流业发展资金 （省发改委管理）政策内容趋同，企业技改贴片资金与中小微企业扶持资金 （均由省工信厅管理）项目政策内容趋同，导致有的企业多头申请，省级资金多头投入，缺少统筹协调。

二、改进意见和建议

（一）绩效导向，建立健全资金管理制度

为提高省级产业发展专项资金管理水平，建议财政部门联合相关职能部门，按照简化操作、提高效率、公开公正的原则，制定严格的资金管理规范，进一步明确支持范围、内容、管理责任、审批程序、时限要求、项目管理和财务管理等方面的内容，同时按照全省财政绩效预算管理改革的要求，着手从制度上加强绩效管理，从部门职责、工作活动和预算项目三个层面制定明确的绩效考核目标、评价指标和评价标准，加强绩效预算日常监管和绩效评价，强化评价结果应用，从制度上保证财政资金的安全性和效益性。

（二）市场引领，优化财政支持产业发展方式

整体上看，产业发展具有竞争性，财政资金直接投入过多，会影响市场资源配置决定性作用的发挥，进而导致市场主体的不公平竞争，影响各个市场主体参与竞争的积极性，同时也增加了政府的行政管理成本。因此建议：一是适当减少产业发展引导资金支持项目数量，集中资金支持对河北省产业发展有突出贡献的大项目，将企业经济增长率和社会贡献率作为项目评审的重要因素，提高财政支持项目在文化产业方面的领先性、存续性和成长性。二是建议适当增加贴息项目的支持数量，扩大贴息规模。通过大力支持贴息项目，达到引导银行贷款及其他社会资金投入的目的，发挥财政资金的引导作用和乘数效应。三是优化财政支持产业发展方式，减少财政直接性无偿投入，更多地采用市场化的股权投资、基金投资、先评估后补助等方式，既体现了国家政策支持方向，发挥了财政资金的杠杆和引导作用，又符合市场规则，利用经济手段加强对资金使用全过程的监管，提高资金使用效益，政府也可把更多的行政管理精力，放到提供信息服务、改善市场环境上来，从而促进产业更好发展。四是划出部分财政扶持产业发展资金，设立产业发展投资引导基金，吸引社会资金参与，并将其交给专业基金管理公司进行市场化运作。这样不仅能实现资源优化配置，帮助企业增加资本金，还能大大提高财政资金的使用效率，有利于转变政府职能，防范和减少腐败。此外，还要进一步明确资金管理和项目管理的责任主体，规范操作流程。

（三）整合产业资金，切实发挥财政资金重点引导作用

在优化支持方式的同时，按照集中财力办大事的原则，进一步整合资金，突出重点，选择关系全省产业发展、具有明显带动作用的项目给予大力支持，形成产业规模，真正体现财政资金通过支持产业发展，进而调整产业结构、加快转型升级的导向性作用。一是进一步明确支持范围。省级产业发展专项资金应重点支持对全省或地方产业发展具有较大影响力或带动作用的企业、项目，支持关系全省产业结构调整、升级发展全局的重点项目和服务体系，对一些具有外溢性的产业发展项目给予补助，并适当加大资金扶持力度，规范补助范围、补助额度及绩效目标。二是注重资金使用效益。原则上对组织项目申报时已建成的项目不再支持，不搞锦上添花。对于项目投资规模过大，财政投入杯水车薪的项目，原则上政府也不再直接投入，但可从其他方面给予政策支持。三是合理划分各级政府事权，处理好政府层级之间的权责关系。按照受益范围和便于管理的原则，合理划分省以下各级政府对产业发展支持的事权，鼓励地方政府积极创新方式，对受益面窄、项目分散、信息复杂、发展前景较好的小型项目予以扶持。

（四）狠抓落实，加强项目和财务管理

一是加强项目管理。对项目立项审批、施工建设、竣工验收、资金拨付各环节，实现专家评审项目的全覆盖，未经专家评审通过的项目不予支持；对项目进行全过程综合监管，严格落实政府采购、招投标和施工监理相关规定，规范项目调整审批程序，加强项目验收工作，落实项目建设责任制，确保项目按时保质完成。二是实行项目库管理。建议相关部门提前做好项目准备工作，提早启动申报程序，减少审批中间环节，迅速下达资金，变“资金找项目”为“项目等资金”，努力形成每年谋划一批、论证一批、储备一批、投入一批扶持项目的良性循环。改变一年一申报评审方式，年度项目应直接从项目库中筛选，使项目申报、评审、筛选、确定形成一套规范的机制，既减少基层负担，节约行政成本，又能加快年度项目确定和资金下达速度。对于省级产业发展专项资金，省级不再审批项目，在分配环节引入竞争机制，采取竞争性分配方法从项目库中选定项目，在明确使用范围及预期绩效目标的基础上，通过招投标或专家评审等方法，在众多备选项目中选择最能实现专项资金绩效目标、使用效益最高或实施成本最低的项目，确保专项资金分配使用的公平性和效益性。三是加强财务管理。进一步规范资金使用范围，清理盘活结余资金，整合或取消政策内容趋同的专项资金。项目单位应严格按照财务和专项资金管理相关制度办法，规范项目资金的使用范围，完善财务内控制度，规范会计核算行为，确保财政资金安全。四是强化绩效评价结果应用。强化结果应用是绩效评价工作的落脚点，建议按照相关机制制度，实行评价结果与预算安排挂钩，将评价结果作为完善政策制度、分配专项资金、安排年度预算的重要依据。同时，建立绩效问责与激励惩戒机制，将绩效评价结果与部门单位履行岗位职责及部门发展目标结合起来，对于手续不健全、论证不充分、管理不规范、使用不合理、资金绩效差的项目单位，原则上以后年度财政补助资金不予支持或减少支持。

（作者单位：兰州大学法学院、燕山大学研究生院、河北省财政厅）