价值理性与工具理性相互融通之有效路径----转型时期公共政策执行过程的视角



价值理性与工具理性相互融通之有效路径----转型时期公共政策执行过程的视角

李松梅， 刘耀东

(湖北工业大学经济与管理学院， 湖北 武汉 430068)

[摘要]转型时期我国公共政策执行过程中存在着价值理性与工具理性的矛盾与冲突现象。要实现公共政策执行过程中价值理性和工具理性二者之间的相互融通，必须要加强政治社会化，提高政策执行者的综合素质；健全公共政策执行监督体系，避免政策执行出现偏差；完善公共政策执行的绩效评估机制，提升政策执行的效果；推行政务公开，加大公民民主参与力度。

[关键词]政策执行； 价值理性； 工具理性

马克斯·韦伯在其巨著《经济与社会》中对价值理性与工具理性做出了经典式的解释。在韦伯看来，工具理性的特征在于关注手段的有效性与适用性，它是人们运用手段而达到既定目标的价值观念。工具理性在某种程度上源于康德《纯粹理性批判》中的理论理性，它是西方启蒙运动以来的理性主义思想同现代科学技术相结合所形成的技术理性主义理念，以功利目标和技术手段为核心，并在工业文明社会中占据统治地位的思维方式，因而也可称之为技术理性。正如韦伯所言，工具理性是指“通过对外界事物的情况和其它人的举止的期待，并利用这种期待作为‘条件’或者作为‘手段’，以实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的。”[1]价值理性与工具理性二者之间的差异性在于价值理性是对现存世界的批判、反思和变革，从而建构一个应然的、理想的、合乎人的目的和本性的美好世界。“价值理性”源于康德《实践理性批判》中的实践理性，它强调人的生存意义情境下的理想价值、道德价值和情感价值等，是对自我价值和生存意义的一种认知，具备了一定的关怀性与合理性，换言之，价值理性就是人在发展之中的主体尺度。

工具理性和价值理性作为统一的理性观念和人类理性行为的两种基本形式，虽然两种理性分别有其不同的文化和伦理基础，但二者之间也存在着相互依存、相互冲突、相互促进的辩证关系。这主要表现为：第一，工具理性和价值理性反映了人类社会实践过程中的手段和目的之间的逻辑辩证关系。第二，工具理性和价值理性反映了人类社会实践过程中的合规律性思维与合目的性思维之间的逻辑辩证关系。第三，工具理性和价值理性反映了人类社会实践过程中的现实利益和终极利益之间的逻辑辩证关系。

我国目前正处于转型阶段，其主要表现为由封闭型社会转向开放型社会；高度集中的计划经济体制转向社会主义市场经济；由传统的农业社会转向现代工业社会。转型时期我国面临着政治、经济和文化等领域公共政策的重大调整和完善，公共政策的执行在公共政策过程中有着关键性的作用，承担着将目标转换为有效行动的重要任务。公共行政过程的一个重要特质在于公共政策的制定者和执行者应将公共利益视为终极目标。正如罗森布鲁姆所言：“公共行政与私营部门管理的区别在于政府有义务增进社会的公共利益。”[2]由此可见，公共政策执行作为公共政策过程的中介环节，必然会为致力于维护公共利益这一终极目标而服务。因此，从维护公共利益的层面来看，公共政策执行表现为一个价值理性的问题。然而公共政策的执行者为了更好地维护公共利益，在其执行的过程中会采用一些具体的方法或者手段，而这些具体的方法和手段就属于工具理性的范畴。两种理性在现实公共政策执行过程中并非总是相互协调一致的，往往不可避免地存在着相互冲突的现象。这主要表现为如下几个方面：一是在现实的政策执行过程中，一些公共政策的执行者为了实现自我利益，往往会采取一些暗箱操作的方式来执行政策；二是政策执行者往往会采取“上有政策，下有对策”的方式，变样执行政策，使政策在执行过程中表面上与政策的目标一致，而实际效果则与政策目标相去甚远；三是本应由公共政策执行者作为的事件，执行者却选择不作为和不主动作为的方式来规避制度性责任的追究。四是在政策执行过程中，政策执行者由于没有很好地理解和领会政策的精神，不顾本地的实际情况，对政策只是机械式地执行，从而造成了政策目标与执行效果之间的巨大偏差。

从上述公共政策执行过程中价值理性与工具理性发生冲突的种种表现不难看出，冲突主要原因在于工具理性的过分扩张而使价值理性受到了遮蔽。因此，在公共政策执行过程中，必须要发挥价值理性的引导作用，通过各种有效途径实现价值理性和工具理性二者之间的相互融通。

1加强政治社会化

政治社会化是个人通过学习政治文化，由一个自然人成长为一个社会人、政治人的活动过程[3]。不断加强政治社会化才能够促进政策执行者综合素质的不断提高。首先，公共政策执行者的政治知识水平对政策执行的效果有着直接影响，而执行者政治知识水平的提升需要借力政治社会化。同时政策执行者通过政治社会化过程提高其政治素质和专业技能，进而对于政策的把控能力也将更加准确，为公共政策的有效执行奠定了良好的基础。其次，政治社会化的过程也为公共政策的执行提供了有力的支持。政策执行者在面对复杂多变社会环境时，只有通过不断地政治社会化过程，才能把握新的政策内涵，适应政治环境的变化，承担政策执行的新角色，掌握政策执行的新方法。最后，政治社会化进程的加快能够帮助公共政策的执行者更好地树立政策执行的态度，从而为公共政策执行提供良好的前提。而政策执行态度的形成是基于政治社会化机制长期作用的结果，同时也会在执行过程中展现出来，进而左右着决策者政策的推行。在政治社会化的过程中，可以强化政策执行主体的职业道德，提高自律精神，规范执行行为，并积极地作用于实际工作当中[4]。政治社会化的过程，体现在公共政策执行领域，则表现为公共行政官员在政策执行过程中自觉地调整自我利益与公共利益之间的关系，从而达到克制自我利益，自觉维护公共利益的目的。正如弗雷德里克森所言：“公共行政官员不仅要促进对自我利益的追求，而且还要不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或共同的利益并且要促使政府去追求那种利益。”[5]

总之，政治社会化必然会提升公共政策执行者的素质，使政策执行者充当一种积极主动的角色以促进公共利益，并按照公共利益而非纯粹的自我利益的原则行事。

2健全公共政策执行监督体系

正确地处理公共利益与自我利益的矛盾，确保政策执行者能够妥善地利用手中的权力，除了政治社会化之外，更重要地是要完善公共政策执行的监督机制。正如孟德斯鸠所言，“有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”[6]可见，只有加强公共政策执行过程的监督，才能够规范政策执行者的行为，防止公共政策执行的偏差。因此，在公共政策执行过程中必须要完善内部监督机制和外部监督机制，双管齐下。具体而言，在构建完善的公共政策执行监督体系方面应采取如下几个方面的措施。一是加大社会监督力度。要不断完善和拓宽社会监督的方式和渠道，使公共政策执行时时处于公众的监督之中。为了实现社会监督的常态化和权威化，必须尽快制定诸如《人民政协监督法》、《舆论监督法》、《新闻法》等法律规范，从而确保社会监督在政策执行过程中的有效地位。二是强化国家权力机关的监督职能。人民代表大会及其常务委员会作为国家的权力机关肩负着监督政府工作的重任。然而，在现实过程中，国家权力机关的监督职能还没有完全发挥出来。要改变权力监督弱化的现状，必须要理清政府机关、执政党与权力机关之间的复杂关系，并由权力机关制定针对政府行为有效的监管机制，包括监管法律、监管方式、监管程序、监管处理等，唯有如此，才能够真正确保人大及其常委会的权力监督地位。三是实现监管机构的独立性。进行纪检体制改革，实行垂直领导方式，保障其有独立于同级政府的人事权和财政权，从根本上改变监督主客体之间共存于同一组织单元之中的不合理状况，使专门监督机构的独立地位能在制度上得以确立，进而使得公共政策执行的监督功能得到有效发挥。

3完善公共政策执行的绩效评估体系

将目标转换成为有效的行动是公共政策执行的重要目标。但就我国目前公共政策执行的情况而言，政策执行者往往过于追求工具理性，不能够真正落实理想政策目标，使价值理性出现了遮蔽，进而在公共政策执行过程中往往会出现各种各样的偏差，使政策执行难以达到预先的效果。要想提升政策执行的效果，除了加强对政策执行者的监督之外，建立和健全良好的公共政策执行的绩效评估机制是十分必要的。因为公共政策执行后必须要经过科学合理的绩效评估才能够真正了解公共政策执行的效率和效益，从而能够真正提升政策执行的效果。首先，实现公共政策执行绩效评估的制度化。一方面，要实现公共政策执行评估工作的程序化，并将评估程序纳入法制化轨道。另一方面，要不断完善公共政策执行绩效评估的标准、方法和时限，使评估工作能够有章可循。其次，设立专门的公共政策执行的绩效评估组织。坚持官方绩效评估组织与民间绩效评估组织共同发展、互为补充的原则，官方的绩效评估组织主要是为了避免评估工作开展中的阻力，而民间绩效评估组织则是为了拓宽监控渠道，两者结合，提高绩效评估的科学性与有效性。政府在对民间评估组织进行引导的同时，也要注重保证民间评估组织的相对独立性。再次，要引入科学的评估理论、方法和技术。在政策执行绩效评估方法上可以引入专家判断法、对象评定法等，同时政策评估技术的更新与完善也必不可少。最后，加强专业评估人员队伍建设。吸纳一部分政策分析的专业人士到公共政策执行的绩效评估组织中任职，加强对官方和民间公共政策执行绩效评估人员的培训和教育，加强官方与民间评估人员的交流合作，以实现信息共享。

4推行政务公开

政务公开是指在公共政策的执行过程中，除了国家规定的保密事项之外，其他诸如政策内容、执行过程、执行效果等所有内容都必须向社会公开，从而实现“阳光”行政。公民参与公共政策执行的政务公开活动，能够开拓出一条公民参政的重要渠道。实行政务公开，加大公民参与力度有利于保障公民获取公共政策执行过程中的知情权和参与权，消除公共政策执行过程中政府与公民的信息不对称，有利于公民在公共政策执行中充分有效地行使民主权利。另外，推行政务公开，加大公民参与力度有利于全面的评估、检查与监督公共政策执行中的合理性与有效性，进而将绩效考核工作的效用发挥到最大。为了推进政策公开，促进公民的民主参与，应做好两个方面的工作：一方面，政府要发挥政务公开的主导作用，加强与公民之间的互动，引导政务公开走上规范化与法制化的轨道。政府要严格执行国务院2007年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例明确了政府信息公开的内容和范围，保障公众的知情权，努力实现政务公开责任主体的实体化、全面化。与此同时，政府还应努力培育公民政治参与文化，培养公民的主体意识，引导公民了解政务公开，改变政策执行主体的“官本位”色彩，从而为公民创造一个良好的公民文化环境。另一方面，公众可以利用网络平台了解公共政策及执行信息，通过发E-mail的形式来加强与公共政策执行主体的各项沟通，通过BBS的形式来发表政务自由论谈，参与“网络听证会”，从而真正实现政府与公民之间的有效互动。电子政务有助于公共政策执行的信息反馈和公民政治参与，有助于新闻媒体、社会大众对公共政策执行进行监督，打破了公共政策执行的时空和组织限制，扩大公民政治参与公共政策执行的深度和广度，减少了政策执行阻力，为公共政策执行民主化奠定了技术基础[7]。

[参考文献]

[1]马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)[M]. 林荣远，译.北京：商务印书馆,1997：56.

[2]戴维 H 罗森布鲁姆.公共行政：管理、政治和法律途径[M].张成福,译.北京：中国人民大学出版社, 2003：2.

[3]钱再见.论公共政策执行主体的政治社会化机制[J].求实，2002(07):46.

[4]李秀萍.现阶段我国公共政策执行中的障碍性因素研究[D].兰州：西北工业大学，2007：32.

[5]Frederickson H.George.Toward a theory of the public for public administration[J].Administration and Society,1991，22 (04)：416.

[6]孟德斯鸠.论法的精神[M]. 张雁深,译.北京：商务印书馆，1982：154.

[7]宁国良，陆小成.论公共政策执行中的公民政治参与[J].四川行政学院学报，2003(05):11.

[责任编校： 张众]

Intermediation between Value Rationality and

Instrumental Rationality

-from Perspective of Implementing Public Policy in Transition Period in China

LI Songmei, LIU Yaodong

(SchoolofEconomicsandManagement;HubeiUniv.ofTech.,Wuhan430068,China)

Abstract：There are the conflict and contradiction between value rationality and instrumental rationality in implementing public policy during the transition period. In order to achieve the mutual intermediation between value and instrumental rationalities in implementing public policy,we must strengthen the political socialization,improve the overall quality of the implementation of those policies,improve the oversight system on implementation of public policy, avoid the deviation of policy implementation, improve the performance evaluation mechanism of public policy implementation, enhance the effect of policy implementation, promote openness of government affairs, and increase citizen participation in democracy efforts.

Keywords：transition period; policy implementation; value rationality;instrumental rationality

[中图分类号]D601

[文献标识码]：A

[文章编号]1003-4684(2015)06-0026-03