地方债务置换能多大程度化解债务风险？

●本刊评论员

地方债务置换能多大程度化解债务风险？

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今年，财政部宣布将实施地方政府债务置换计划，据称，这次债务置换的范围是截至2013年6月30日，地方政府负有偿还责任的存量债务中2015年到期需要偿还的部分。该部分债务总额为1.87万亿元，1万亿元的总债券额度占其53.8%。一些省份已公布了债务置换计划。

地方政府债务置换的操作实际上是地方政府用新发债券得到的资金偿还今年即将到期或已经到期的债务，本质上还是借新还旧。另外，同过去的银行贷款、委托贷款之类的地方政府负债方式相比，此举还改变了政府融资方式，将间接融资变为在市场上直接融资。从政府的意愿来看，地方政府债务置换还有将利率高、期限短的负债置换为利率低、期限长的负债的初衷。

用发债的方式借新还旧，实现地方政府负债的滚动推进，延长地方政府偿还债务的周期，能够一定程度上缓解地方政府的流动性不足问题。在债务存量大、还本付息困难的背景之下，债务置换有利于维护政府信用，规避到期违约风险。但是在不违约的情况下，到期债务都应该按照原来约定的利率偿还本息，也就是说，存量债务规模并不会因置换而减少。如果通过发债，还能够筹措到更多的低利率资金，提前偿还一些高息贷款，客观上降低了债务利率，能够减少一些利息负担，这对化解地方政府债务风险当然有利。

地方政府增加了发债直接融资的负债工具，的确能够增加地方政府的融资能力，使政府可以根据债务情况，适时动用发债工具融资偿债，能够化解一部分违约风险。同时，向社会公众发债融资，可以改变地方政府的债务风险高度集中于银行体系的局面，能够使风险分散化。但是地方政府发债融资的滥用同过去通过间接融资过度负债一样可怕。如果没有地方政府发债的有效约束机制，地方政府也不像一般的市场主体那样有破产威胁，加之地方政府因为可以发债而降低了按期偿债的紧迫性和付息压力，因此会助长道德风险，不仅不能有效化解存量债务风险，还可能积累新的债务风险，也不利于约束政府扩张支出的冲动。如果这样，效果适得其反。

地方债券大扩容的宏观影响也不能忽视。资本市场上供求关系的作用同样存在，大规模的地方政府债券的发行，必然会抬高市场利率，冲击货币政策。其影响不只是增加政府债务成本，使政府试图通过债务置换来降低付息压力的愿望落空，还会同时增加实体经济的融资成本，对实体经济不利。这样的社会成本不能不予以重视。

地方政府债务置换能否顺利推进呢？一是政府的目标是要降低债务风险，债券定价要定为较低水平，所以地方债在市场上是否受欢迎是一个问题。二是资本市场上债券还要追求流动性，大规模的地方债券入市，如果没有相应的制度安排进行缓冲，很容易对金融市场运行带来负面冲击。三是地方政府债务质量如何，市场投资者不会不重视。

要想平稳推进债务置换工作，要让这一举措产生积极的效应，并不容易。建立市场对政府债券的信心，约束、规范地方政府的发债行为，提高地方政府债务质量等等，还需进一步努力。■