财政监督自由裁量权的现状分析及对策建议（下）

●王 华

财政监督自由裁量权的现状分析及对策建议（下）

●王 华

一、加强我国财政监督自由裁量权控制的对策建议

任何自由裁量权都应按照法律行使，而不是随心所欲。它应该是法定的和固定的，而不是独断的、模糊的、幻想的，它必须在所限制的范围内行使。客观而言，自由裁量权具有利弊一体化的特征，其存在有着必然性但也存在被滥用的可能。因此，在现代法治国家，自由裁量权的赋予与控制总是相伴而行的，通过各种控制手段保护自由裁量权的积极因素，并将其消极因素控制、压缩到最小程度，从而促使自由裁量权被有效行使并发挥作用。对财政监督自由裁量权进行有效控制，就是通过设计一套科学的制约机制，使财政监督部门和财政监督人员在法律、法规允许的范围内，灵活、合理、有效地使用自由裁量权，促进依法监督，实现执法公正，提高监督效率，保障监督效果。这是一项系统工程，需要对财政监督自由裁量权的设立、运用、校正和补救等全过程进行控制，需要立法机关、司法机关、财政监督部门自身以及社会公众的共同参与，内外结合、互为补充，形成一个有机的控制系统。

（一）立法控制

财政监督部门的自由裁量权来自立法机关的授权，因此，在权力设定阶段通过制定具体的法律条款来约束财政监督自由裁量权，压缩其运行空间，是从根源上解决问题的最佳途径。

1、加快财政监督立法。从现实看，当前我国还没有法律层次的财政监督法，财政监督执法方面的规定散布于《预算法》、《会计法》、《税收征收管理法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律、行政性法规、规章制度和规范性文件中，这些规定对财政监督部门履行职能作了一些规定，但是并不完整和系统，有些规定落后于财政改革和管理的实际，有些同《行政处罚法》等法律相违背，特别是实施财政监督的程序性法规和行政规章还相对缺乏。因此，要规范财政监督自由裁量权，首先要加快财政监督立法，将现有法律、法规中有关财政监督的内容进行归类整理，颁布统一的财政监督法典，并加快制定相配套的地方法规、行政规章等，增强法律、法规的可操作性，尽量使法律做到明确化、具体化，解决好财政监督的法定职权、程序依据、处理标准、范围界限等问题，为财政监督提供有力武器。

2、从立法上确定财政监督自由裁量权的合理范围。随着我国社会主义市场经济体制的完善和改革开放的不断深入，财经领域的新情况、新问题、新手段不断涌现，必然要求不断加强财政监督。这种情况下，财政监督在立法上必须寻求一个适宜的“度”，做到权力授予与控制相适应。一方面，应对新形势、新要求对某些必须授予的财政监督自由裁量权适度授予；另一方面，根据财政监督实践经验，取消一些不合时宜的自由裁量权，或将其转化为羁束裁量，增加羁束行为的比例，对一些幅度过大的自由裁量权进行限制，通过立法相对地缩小自由裁量权空间。比如，《财政违法行为处罚处分条例》对违纪行为按照情节较重、情节严重等规定了相应的处罚，但判定情节较重还是严重的标准并未明确；很多罚款条款都有“10%以上50%以下”、“5000元以上10万元以下”之类的条文，太过宽泛，难以具体执行，可以根据不同的行为目的、后果、主观恶性等因素来设置不同的档次，从而使财政监督人员执法有据可依。

3、明确和细化财政监督自由裁量权的行使条件。根据立法意图和目的，对自由裁量权行使的条件、标准以及相关程序进行规范要求。比如《财政违法行为处罚处分条例》第二十二条规定“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款，有关单位和金融机构应当配合”。仅规定由县级以上财政部门负责人批准就可以行使查询存款权，未规定相应的行使约束条件，存在较大的权力滥用风险。应当对这种自由裁量权的使用条件进行细化，如，可以规定财政监督部门在掌握一定的证据和线索证明被检查对象存在违法违规行为，需要通过查询经济往来情况和存款来进一步证实的，才可以行使此权力。同时，对查询存款的时间区间、所涉及的范围等进行规范要求。

4、加强财政监督自由裁量权的法律解释。由于历史发展的局限性和阶段性，决定了立法规范无法完备无遗，难免具有滞后性。法律修改程序复杂，而解释法律则相对便捷。因此，通过加强法律解释，细化具体法律适用条件和标准，将抽象的法律规范适用于具体的法律事实，可以有效弥补法律漏洞。针对同一财政违法行为的性质、情节和危害程度的不同，财政法律法规确定了一定的处罚幅度，有利于财政监督部门根据实际灵活处理，但也由此产生了滥用自由裁量权问题。根据《关于加强法律解释工作的决议》规定，财政部门拥有法定解释权。建议财政部制定专门司局加强财政立法解释工作，及时总结财政监督实践经验，以法律解释的方式细化不同违纪行为的处罚幅度。如对“情节轻微”、“情节严重”、“必要时”等不确定的法律概念作出具体解释，可以为自由裁量权的合理运用提供法律保障，也能相对缩小主观裁判的空间。

5、从立法上引入控制原则。针对行政自由裁量权运行中存在滥用的可能，西方国家引入行政合理性原则和比例原则，作为审查行政自由裁量权是否合法的理由。我国可以借鉴西方的有益经验，从立法上引入一定的法律原则作为控制和规范财政监督自由裁量权的法律工具，从而在保持法律规则的连续性和一致性、弥补法律规则的刚性和滞后性不足的基础上，实现对自由裁量权的有效控制。比如，在立法中规定，自由裁量权行使要符合法律目的、要平等对待被监督对象、要遵循同类案件一致处理的先例、要服从损害最小和公共利益最大化等原则，并明确财政监督部门及其工作人员滥用自由裁量权、违反控制原则应承担的法律责任，从而使执法人员意识到自己执法的约束和责任，更好地履行依法监督的义务。

（二）自我控制

“若打算控制自由裁量权，除了批评权威并向它施加压力外，还有很多事情要做。控制制度在很大程度上依赖于行政机关的自我控制，并需要依赖社会机制，才能培植出适当的行为价值和规则。”对权力的约束，仅靠外在的力量是不够的，内在的自律更为可靠。通过财政监督部门自身制定的各种工作规则、自律准则、程序标准等来预防和控制行政自由裁量权运行中的各种偏差，实现自我预防、自我发现、自我纠正，可以达到成本最小化、收益最大化的效果。

1、建立健全财政监督自由裁量的标准体系。通过细化的规则来抑制自由裁量权的滥用，是一种基本的控权技术。为促进财政部门依法、公平、公正地实施行政处罚，提高财政执法水平，2013年1月，财政部制定了《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》，对行政处罚权进行规范和细化，使行政处罚工作的可操作性加强。但是，考虑到各地区差异较大，指导规范也只是作出一些原则性规定，未对具体财政违法行为处罚的种类和幅度进行细化，还无法达到财政监督工作人员可以直接加以适用的要求，同时，很多方面的规定还需要配套措施才能有效实施。因此，笔者认为，还要以指导规范为基础，进一步结合实际建立健全财政监督自由裁量权的量化标准。一是建立一套覆盖财政监督各方面的统一的行为标准体系。经过多年的实践探索，财政监督部门出台了一些规程规范，如《财政检查工作办法》、《财政检查工作规则》等，但是由于财政监督工作的覆盖面很宽、监督范围很广、涉及的环节众多，对一些监督环节如检查取证、案件移送等还没有相应制度进行规范。有必要通过建立统一的财政监督行为标准体系如岗位操作手册、监督操作办法等，实现财政监督的“流程化”和“标准化”，使各个地区、各个岗位在执法尺度、工作标准和操作程序上实现统一，解决基层执法中存在的不统一、不准确、不规范的问题。二是建立财政违法行为处罚的细化标准体系。在《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》的基础上，对财政预算收入监督、支出监督、会计监督、金融监督、内部监督等各方面实践经验进行总结，提炼出更具有实际操作性、更细化、更具体的裁量标准，对财政监督处理处罚的执行标准、操作程序、处罚种类、处罚幅度等制定更为详细的实施细则，使每个财政监督工作人员的每项监督行为都能找到裁量尺度坐标，防止执法的随意性。

2、建立财政监督先例制度。现实生活中财政违法行为复杂多变、情况多样，法律规定无论怎么详细也无法满足实际需要。英美法系为此采用判例法制度，取得一定的成效，可以为我们提供有益的借鉴。考虑到我国法治建设的实际，建议在我国建立财政监督先例制度，由财政部搜集各地财政监督部门的典型案例，经过严格的选择和审批后赋予这些案例以规范性文件的职能，供各地财政监督部门在监督工作中予以参考。通过建立先例制度来规范财政监督执法行为，是财政部法定职责范围内的事情，同时，多年的财政监督工作积累了相当数量的行政处罚案例，也为建立先例制度奠定了良好的实践基础。建立财政监督先例制度可以弥补成文法运行方式的不足，保障财政监督行为的大体一致性，促进财政监督人员秉公执法。考虑到我国财政监督的现状和目前财政部正在推进财政监督业务转型的实际，可以由财政部负责，将近年来中央和地方财政监督部门的监督案例，按照财政预算收入监督、预算支出监督、会计监督、内部监督等进行分类，每个类别中按照警告、罚款、限期上缴违法所得、没收违法所得、暂停执业、吊销证书、行政处分、依法移送等设置子项，从而形成一个分类清晰、例证齐全、参考性强的案例库，供财政监督工作人员在执法时参照执行。考虑到被参照的行政处罚案例的参考价值容易受时间、地区差异的影响，“所以，案例选择时间以前五年滚动运用为宜，在具体实践中，时间越近越好，案例与案件的相似程度越高越好。使用的案例不宜在不同区域交叉使用，只宜各地使用自己区域内的案例，对在同一区域发生的同类案件进行前后对照的自由裁量，以减少差异性、增加可比性。”

3、健全财政监督程序保障机制。委托代理理论和寻租理论等都表明，严格的程序有助于减少自由裁量权被滥用的可能。现代法学认为，程序公正是实体公正的保障，“程序权利是实现实体权利的前提和基础，没有程序规范，实体权利也无从实现。”从现实来看，被监督对象所最关心的，往往是财政监督部门行使自由裁量权时是否合法合理、不偏不倚、一视同仁，因此，通过建立一套科学严密的程序机制，明确实施监督行为时必须遵循的方式、步骤、顺序、时限等，为各方评价监督行为是否合法提供尺度，可以有效限制执法随意性，提高监督效率，保护被监督对象的利益。一是落实财政监督信息公开制度。“公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器。”当前，财政监督的法律法规、行政处罚文书等都进行了公开，但是对财政监督执法的计划安排、实施过程、检查处理情况等并未完全实行公开。应该规定，所有财政监督自由裁量权决定的过程和结果，只要不属于法律法规规定应保密的范围，都要依法公开，并且要积极采取信息化手段和方式不断拓宽公开的渠道。二是健全说明理由制度。《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》仅对财政监督部门行使行政处罚权时应遵守裁量说理制度作了规定，对其他未实行行政处罚的财政监督处理事项目前没有相关的制度进行规定，所以在现实中，绝大多数财政监督部门在财政监督检查结论和处理决定文书中，都只是简单摆明违法事实、适用依据和处罚结果，没有向当事人充分说明理由。因此，应尽快健全说明理由制度，要求财政监督部门在所有下达的监督处理文书中都说明理由，包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由等，促进财政监督部门处理时更慎重考虑，使监督对象更信服。三是严格执行告知和听证制度。为保障被监督对象的利益，财政监督部门在监督工作中较严格执行了告知和听证制度，比如检查前通过检查通知书的形式告知检查时间、依据、对象、范围、内容、人员组成等，检查处理时通过交换意见环节告知对方事实的认定、处理的依据、处理决定等并听取对方的意见、解释和请求等。但是目前还存在着听证事项公开性不够、听证主持人员主要由检查人担任、听证时限性不强等问题，应进一步做好听证事项的公开，建立听证主持人选取制度，并增加听证权利的救济规定等，以使听证制度更具有操作性，更好地保障被监督对象权利。四是严格执行回避制度。回避制度在各国的行政程序法中有普遍的规定，是防止自由裁量权被滥用的第一道屏障。《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》和财政监督部门内的一些工作制度都规定“财政执法人员与案件有利害关系，可能影响公正执法的，应当回避”。但这些规定过于抽象，且回避仅限于执法人员，回避人员范围太小。应对回避情形明确为：与案件有利害关系、与本案当事人有直系血亲关系或者三代以内旁系血亲关系、其他可能影响公正执法的等。同时还应对回避程序、回避提出方式等进行明确规定。

4、加强财政监督内部监督控制。内部控制和监督是财政监督部门规范自身行为的自发建设，内部控制强调预防，内部监督强调制约，目的是通过自我理性认识和自律管理缩小自由裁量权行使的寻租空间。“仅仅依靠禁止恣意还不能充分保护私人的平等权，为了填补这种权利保护的欠缺，行政自我约束的原则便成为必要。”通过从自身的内部管理机制建设入手控制自由裁量权，具有自律性和主动性，控制成本要远远低于其他外部控制手段，也更加行之有效。从财政监督部门内部监督控制机制建设的现状看，目前在中央财政监督部门普遍实行了检查、审理、处理三分离，监督工作质量定期复核抽查，监督工作综合考核，财政监督廉政风险管控等制度，对约束财政监督自由裁量权起到一定作用。但是地方财政监督部门的内部控制和监督机制普遍还比较欠缺，同时中央和地方财政监督部门的执法责任追究机制还不够健全。当前要着重在以下方面加强和推进。一是完善财政监督检查、审理、处理三分离制度，推行到全国所有财政监督部门，同时，为实现真正的职能分离，建议由负责检查人员拟订检查结论和处理决定、法制部门组织听证和同被查对象交换意见、单位领导牵头组成的研究处理小组作出处理决定。二是建立请示和备案制度，财政监督部门在工作中对法规未明确的问题不能擅自解释，必须请示财政部有关部门，对无先例的检查处理事项还要做好备案。三是加强内部工作质量检查。将目前中央财政监督部门实行的内部工作质量三年轮查机制常规化，在全国普遍实行，及时发现和纠正问题。四是优化财政监督工作绩效考评机制，重点围绕工作规范、质量、效率等重点明确量化标准，同时充分发挥考评结果的作用，将考评结果同奖惩、领导干部提拔等相结合，促进全体人员注重规范执法，有效防止自由裁量权滥用。五是加大风险防控，将廉政风险防控制度进一步优化，做到风险点找得更准确、防控措施更有效、内控制度更严密，切实形成一个权力行使的防控网络，起到有效的制约和控制自由裁量权行使的效果。六是建立错案责任追究制度。进一步明确执法权力和责任相对应，完善执法责任追究制度，加强对错案责任人的追究力度，建立强力的自我纠错机制，财政监督工作人员滥用自由裁量权导致对方利益受损或国家财政利益受损的，应承担相应的经济责任和行政责任。

5、提高人员素质。财政监督的人为因素对自由裁量权运用的影响很大，比如道德水平、专业素养、个人性格、主观情感等等，对这些因素的控制，最合适的办法就是加强财政监督队伍的整体素质。从依法治国、依法理财、依法监督的要求看，建设一支高素质的财政监督队伍，也是确保财政监督自由裁量权正确行使、促进财政监督职能有效发挥的重要基础。一是加强干部培训。加强法律知识培训，促使财政监督人员牢固树立依法监督意识，在知法守法的前提下执法；通过自由裁量权知识培训，让每个人都明白财政监督自由裁量权存在的基础、立法本意、行使的原则、规避风险的方法等，增强财政监督干部合理运用自由裁量权的能力；通过综合技能培训，提升财政监督工作人员的综合素质，跟上时代发展的需要。二是优化队伍结构。在新录用人员时优先选择信息技术、法律、外语等专业人才，以弥补目前干部队伍中所学专业绝大部分偏重于财政、会计、审计，而其他专业人才缺乏的不足，更好地应对经济多元化、全球化，会计信息电子化、网络化，违规方式隐蔽化、高科技化的新形势、新挑战，促进财政监督更好地服务和保障财税改革与财政管理。三是加强财政监督文化建设。“文化建设是提高干部能力的重要方面。财政监督文化是指在财政监督事业发展过程中所积累的各种物质形式、行为规范、管理制度、价值观念、职业道德等的总和。”通过加强财政监督文化建设，充分发挥财政监督文化的凝聚、激励、约束、教育和辐射作用，可以强化对财政监督工作人员的纪律和道德自律，消除落后观念和思想，培养遵纪守法、文明执法的行为习惯，对于加强财政监督内部管理、促进财政监督自由裁量权合法合理使用、树立财政监督部门良好形象、促进财政监督事业发展都有重要意义。四是加强廉政建设。健全和落实教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，通过教育引导、制度约束和监督控制，督促每个财政监督干部时刻保持清醒头脑，增强制度意识，增强敬畏之心，从心底里把法律制度当成警戒线，对违规违纪行为“零容忍”，牢记职责使命，守好廉洁底线，防范执法风险，在工作中始终做到公正、公平、公开。

（三）外部监督控制

作为现代社会的一种管理制度，监督对改善行政部门执法行为、确保依法行政具有十分重要的作用。从现代国家对行政自由裁量权控制的经验看，除了立法控制、行政机关自我控制之外，还应该通过各种外部的监督力量来约束自由裁量权的行使。就我国实际而言，当前对财政监督自由裁量权的外部监督控制方式主要有司法监督、人大监督、新闻舆论监督和社会监督四个方面。

1、司法监督。司法监督是防范自由裁量滥用、保护被监督对象合法权益的最后一道防线。“司法审查之所以有存在的必要，不是因为法院可以代替行政机关做最理想的事，而是因为法院可以促使行政机关尽可能不做不理想的事。”相对于财政监督部门自身控制而言，司法监督控制具有突出的外部独立性、司法中立性、程序严谨性和救济有效性等特点，在控制和纠正财政监督自由裁量权滥用方面具有强大的震慑作用。目前《行政诉讼法》为法院对行政自由裁量权进行司法审查提供了法律依据，但是仅规定了司法机关对“滥用职权”和“显失公正”的审查，审查范围过窄，难以满足实际需要。一是要扩大司法对财政监督的审查范围。对财政监督的审查不能局限于行政处罚行为，应扩大到对监督依据、监督目的、监督内容和监督程序等方面的审查，将财政监督自由裁量权行使的全过程置于司法审查之下，确保财政监督行为的实质合法化。二是要细化审查标准。在总结司法实践经验的基础上，通过立法解释、法律修订、制定细则等方式，对财政监督部门“滥用职权”和“行政处罚显失公正”的判断标准和原则进行细化，便于实际操作应用。三是加强对财政监督自由裁量权行使的审查。截至目前，司法机关对财政监督自由裁量行为的审查案例极少，应加强审查监督力度，对财政监督的程序是否合规、事实性质认定是否合理、对法律规则的运用是否恰当、处罚是否公正公平等进行全过程审查，通过案件审理，明确滥用自由裁量权和“显失公正”的司法审查标准，给财政监督部门以外部监督压力，促进财政监督部门细化裁量标准，完善裁量程序，依法、合理运用自由裁量权。

2、人大监督。我国宪法规定，各级人民政府是各级人民代表大会的执行机关，受本级人民代表大会的领导和监督。人民代表可以通过询问、质询、调查、执法检查等方式对政府及其行政机关进行监督。当前，人民代表大会对财政部门的预算监督较为具体细致，但是对财政监督部门的行政执法行为监督较少。此外，政府的监察部门会对财政监督部门的执法情况进行监督，但是对自由裁量权使用情况的监督比较少。应在强化人大对预算监督的基础上，逐步加强各级人大对财政监督部门执法行为合法性、合理性、恰当性的审查以及对财政监督自由裁量权使用情况的监督。同时，监察部门也应在对财政监督部门执法监督中更加突出和加大对财政监督自由裁量行为的监督。

3、新闻舆论监督。新闻媒体在现代国家中具有独特的地位和作用，在当今信息化时代，新闻媒体的舆论监督对执法自由裁量权行使的监督制约具有其他力量无法比拟的优势。新闻舆论监督就是通过新闻媒介来揭示现实生活中存在的问题并促使其解决的一种监督方式。随着我国民主化、法制化进程的推进，现代传播技术的日新月异、飞速发展，社会文明程度的提高，新闻舆论监督的重要性越来越凸显出来，已经成为“第四种权力”。新闻媒体可以通过广播、影视、报刊、杂志等传播媒介，对财政监督部门不当行使自由裁量权现象进行曝光、揭露、评论等，从而形成强大的社会舆论压力，促使财政监督部门合理合法地行使手中的行政自由裁量权。

4、社会公众监督。通过加大财政监督执法透明度建设，将财政监督部门执法的信息资料，除了法律规定应当保密的外，全部对社会公开，保障每个公民、组织、团体的知情权，增进公众对财政监督部门和财政监督执法的认识，让社会公众更全面、准确、清晰地了解财政监督执法的依据、目的、方式、程序、结果等，让财政监督自由裁量权的行使置于“阳光”之下，可以有效发挥社会公众的监督力量，促进财政监督自由裁量权的行使更加公开、公平、公正，提高财政监督的权威和效果。同时，财政监督部门还可以主动聘请一些有专业能力、热心正直的社会人员为财政监督部门的执法监督员，对财政监督部门的执法工作情况进行调查、咨询、了解和监督，对存在的问题提出意见建议等。

二、结论和展望

经济越发展，监督越重要。财政监督是财政管理的必要环节，是我国经济监督体系的重要组成部分，其职能必定随着经济的发展和财政改革的深化而不断得到强化。财政监督工作本质上是行政执法工作，必须符合依法行政的要求，在财政监督执法中合法、合理地行使自由裁量权，做到严格、规范、公正、文明执法，是十八大提出的“推进法治政府建设”的重要内容，对于弥补财政监督法律不足、提高财政监督效率、更好地规范财经秩序和保障财政政策落实具有十分重要的现实意义。但是在财政监督实际工作中，由于立法缺陷、信息不对称、内部控制不力、人员素质不够高、管理体制不健全等原因，财政监督自由裁量权运用存在控制不严、行使不当等问题，损害了被监督对象的利益，削弱了财政监督的效能，进而影响了良好财经秩序的维护和法治中国建设的进程。因此，笔者试着对财政监督自由裁量权运用中存在的问题及原因进行分析，总结出从立法控制上、自我控制上、外部监督控制上约束财政监督自由裁量权的方法和途径。

立法控制是从源头上防范和解决问题，主要是通过细化法律条款，压缩自由裁量权的空间来实现。从现实来看，财政监督还没有法律层面的专门法，执法规定分散于多部法律法规中，而且对财政监督自由裁量权的规定很少，因此，从立法层面控制自由裁量权还有很大的现实空间。关于这方面的研究还可以更进一步地深入和细化，比如，如何进一步细化财政监督处理处罚自由裁量的标准，如何进一步明确财政监督自由裁量权的行使条件等，可以结合工作实际进行探索和完善。

财政监督部门的自我控制是核心和基础，通过健全机制、明确程序、细化标准、规范行为等方式，促进财政监督部门自我预防、自我控制、自我完善，这种自律的力量和效果将远远大于外部的约束和强制效果。现实中，财政监督部门以促进依法监督、加强内部工作质量控制为目标，建立了比较完善的制度体系，对约束权力行使起到了一定作用，但是这些制度对财政监督自由裁量权的考量因素比较少，还需要进一步进行梳理和完善，比如，当前迫切需要建立财政监督自由裁量权的行为标准和处罚标准体系、财政监督先例制度等。

外部监督控制主要是借助司法、人大、媒体、公众等外部力量，通过监督审查对财政监督自由裁量权施以外部压力和约束，从而促进其规范行使，这对于改善行政部门执法行为、确保依法行政具有十分重要的作用。当前，首要的是加大财政监督公开力度，增强监督执法透明度，以此保障外部监督控制得以顺利进行。■

（作者单位：财政部驻江西专员办）