我国民事诉讼公益事业的完善

□张 键

一、民事公益诉讼概述

(一)民事公益诉讼的涵义。民事公益诉讼简单说应该就是以维护民事领域范围内(包括经济、劳动、环境)公共利益为目的而提起的民事诉讼。民事公益诉讼具有公益性质，故其起诉主体具有广泛性，裁判结果的效力范围也相对较广。民事公益诉讼能够弥补国家在维护公共利益中的漏洞，缩小侵害公益所造成的不良后果，有助于及时全面地制止损害公益行为的发生，防患于未然避免侵害结果的进一步扩大。民事公益诉讼基于其维护公共利益的目的，与传统的民事诉讼制度相比有许多不同和突破。民事公益诉讼中原告与诉讼标的在法律上并不必然要求有直接的利害关系。因为原告提起诉讼的目的是维护公益，而不是仅仅只局限于维护专属于某个特定原告的私益。

(二)我国民事公益诉讼相关法律制度的不足。司法实践中已出现了一系列民事公益诉讼案件，而使处理结果大相径庭的主要原因是有关民事公益诉讼的现行立法存在缺失。现有用以解决民事公益诉讼案件的制度很少，仅限于民诉法中的一些条款规定，但这些规定并不能解决我国民事诉讼实践中出现的越来越普遍的超越现行立法框架的侵害公益的案件。

1.支持起诉制度不足以支撑民事公益诉讼。《民事诉讼法》第15条中虽然规定了机关、团体、企业可以帮助受损害的一方向法院提起诉讼，但在诉讼中只起辅助作用，并不能成为此种诉讼的当事人，故提起诉讼的权利仍掌握在受损害方，支持者并没有代为起诉的权利，在侵害极有可能扩大的状况下，就算机关、团体、企业想要遏制侵害的进一步扩散，但是现有受害人不同意起诉时支持者也是爱莫能助的。且机关、团体、企业的这种帮助只是建议“可以”而不是明确的义务、责任的规定，这些支持者懈怠或推卸这种责任并不会受到法律的制约，在这种情况所谓的支持就只是依靠支持者主观的意愿了。支持起诉制度在实践中的应用功效是非常有限的。

2.民事公益诉讼下代表人诉讼制度实际应用上的缺陷。我国《民事诉讼法》中第54、55条规定了代表人诉讼制度，代表人诉讼制度中既包括人数确定的代表人诉讼制度也包括人数不确定的代表人诉讼制度。代表人诉讼制度中对诉讼代表人产生方式的规定并不够科学，因为运用代表人诉讼制度的均是当事人人数众多的情况，在人数众多的情况下由于各个当事人利益大小的不同，通过推举很难有所进展，常常很难达成一致意见。在人数不确定的代表人诉讼中，由于规定只有诉讼标的是同一种类时权利人才可向法院登记参加诉讼，此规定无心间增加了当事人的证明范围。此些原因导致代表人诉讼的门槛过高，当事人可能更愿意选择到一对一的诉讼中，由此此制度运用便减少了，诉讼效率也就无法真正得到提高，使得代表人诉讼制度在实践中难以发挥其制度本身的功能。

二、完善我国民事公益诉讼制度的具体设想

(一)确定我国民事公益诉讼案件的范围。我国学术界对民事公益诉讼的受案范围并未形成统一的意见，但总体上民事公益诉讼都应定位于公共利益受损的情况下。考量我国现阶段实践中所遇到的有关公益诉讼案件，提起民事公益诉讼的案件应主要确定在:

1.国有资产流失案件。当出现国家财产受到损失，缺乏相应的主张权利主体使得国有资产流失没有得到有效的制止时，应当允许提起民事公益诉讼。

2.环境污染案件。自然环境的好坏直接涉及每个人生存环境的好坏，直涉每个生活在环境下的人民的切身利益，而且是最为重要的生存利益。现实中常因为相关部门因职责界定模糊不清，导至相关主管部门对环境利益保护不作为，为了保护这与人们生活息息相关的重要生存权利，应当把环境污染的案件纳入民事公益诉讼案件范围内。

3.反垄断诉讼案件。处在市场经济发展的初期，我国市场制度还需不断的改进及完善。在这一时期经济垄断的案件时有发生，垄断案件中遭到侵害的受害者的范围通常是不确定的较广泛的群体，在实践中就个体而言损害数额也许并不大，但就群体而言如不制止此种垄断行为，必然使侵害进一步扩大，且严重影响公平、有序的经济秩序。所以反垄断案件应纳入到民事公益诉讼案件范围内。

4.消费者保护案件。作为生活在社会中的成员，每一位公民都可能成为消费者。由于消费者的信息、经济实力与商家并不对称，在消费过程中不可避免成为弱势的一方，从消费者个体而言这是一种私益，但因为消费者个体数量众多且具有扩散性，如不加以保护在具体实践中极有可能使侵害扩大。故消费者保护案件应纳入到民事公益诉讼中。

随着社会的发展，可能会出现更多有关公共利益保护的案件类型纳入到民事公益诉讼中来。不管是什么案件类型都是由实践中具体案件类型的出现决定的，都是基于保护公共利益的实际需要产生的。

(二)扩大民事公益诉讼原告主体的选择。

1.赋予公民个人提起民事公益诉讼的主体资格。我国宪法第2条的规定为公民个人提起民事公益诉讼提供了基本法依据，而在我国司法实践中也已经出现由公民个人提起的民事公益诉讼，且获得了胜诉，但这些胜诉案件中原告基本都是实际的直接受害者之一。当原告不是直接受害人，或与案件没有直接利害关系时，起诉中就会受到限制，很有可能法院不予受理。而事实上民事公益案件往往涉及面较广且侵害不加制止会向社会不特定多数人继续扩散，从而造成不可估量的扩散性侵害。当侵害发生时虽然有些公民还没有受到损害，但其极有可能就是潜在的受害者，在受害前就可以积极通过诉讼避免其受到侵害，如果剥夺他们的起诉权直至其真正受害才赋予其起诉权是不合理的。

2.赋予社会公益团体提起民事公益诉讼的主体资格。我国公益团体自身还处于成长期，成立时间不长也有待进一步的规范。所从事公益事业还处于探索和积累经验的阶段，公益团体本身也并无公益诉讼的经验可言，所以现阶段可以赋予公益团体提起民事公益诉讼的资格，以增加他们参与到公益维权领域的积极性。但是必须对可以提起该诉讼的公益团体资格有严格的规范与限制，且其可以提起公益诉讼的案件范围也应有严格的限制，以确保取得良好的法律效果及社会效果。公益团体的广泛认知度可以提高大众对案件的关注，从而起到普及相关法律知识的作用，使得公民在自身维权的过程中能有参照和经验;在引起关注度的同时使更多的潜在受害者提起注意，加强自身权利的保护，防止侵害的进一步扩大。

3.赋予检察机关提起民事公益诉讼的主体资格。无论是赋予公民个人提起民事公益诉讼的主体资格还是赋予公益团体这项主体资格，这种资格都是以权利为主体的，并不能强迫他们提起公益诉讼以达到维护公益的目的，而只能是在某种程度上进行一些鼓励促使他们提起公益之诉。在这种情况下很多公共利益受到严重侵害却没有主体对之进行司法保护的可能性就增加了。现实中对公共利益的保护中有以行政手段或刑事手段达到的。但是在民事领域公益受损时，维权主体不明确的状况，行政机关权力界限不明确的同时又缺乏硬性规定的真空领域还很多，此时的公共利益受到侵害又由谁予以保护呢?虽然民事领域采取的是不告不理的原则，但在许多领域，如任由某些侵害行为的发展，损害后果会扩展到无法估量的地步，对公共利益的损失将给社会的发展、人民的切身利益带来巨大的损失。此时必须有一股力量具有主动性及相关职责来保护公共利益，通过司法途径惩罚损害公共利益的行为，同时把损失以最快速度控制在最小范围内。

检察机关提起民事公益诉讼案件的范围。检察机关作为法律监督机关，在提起民事公益诉讼时应考量节约司法资源，所以纳入其提起诉讼范围的案件应作一定限制。对于受害人数较多，受害区域范围较大，具有较为恶劣的社会影响的案件应纳入检察机关提起民事诉讼的范围;对于侵害国家利益、国有资产的案件应纳入检察机关提起民事诉讼的范围;对于公民、社会公益团体提起诉讼从经济成本、搜集证据能力上与侵权人实力悬殊较大的情况下检察机关应提起民事公益诉讼。比如，重大的反垄断案件、涉及范围较广的消费者保护案件、重大的环境污染案件、国有资产流失案件等。当然随着实践经验的增多，社会中案件的复杂程度的增加，检察机关起诉范围也会有所改变，总的来说，检察机关在民事公益诉讼中的起诉范围应依照实践中的实际需要而定，既要兼顾私法自治又要全面维护好公共利益。

(三)完善支持起诉制度及代表人诉讼制度。我国民诉法中的支持起诉制度虽然明确了支持起诉的主体是机关、社会团体、企事业单位，但是没有明确规定支持起诉的条件、支持的具体方式以及在诉讼中的具体作用，导致在司法实践中支持起诉制度很难得到真正的应用。一是支持起诉制度作为一种援助制度，在法律中应该进一步明确其适用的具体情形。二是支持起诉主体在支持起诉时的具体方式应予以明确，以使支持起诉制度在实践中发挥较好的作用。通常来说民事公益诉讼中的受损害一方往往处于社会的弱势一方，专业知识较薄弱导致起诉时难以提供对自己较有利的证据。这时支持起诉主体就可以发挥自身优势，在调取证据方面帮助到被支持起诉的主体。

完善我国代表人诉讼制度方面，可以对美国的集团诉讼进行一些思考，吸收其有益成分。集团诉讼作为美国民事公益诉讼制度中解决群体纠纷的重要救济手段，在制度建设方面已较为完善，在实践运用中也取得了较好的作用。美国集团诉讼制度的一个重要特点，就是诉讼代表人获得诉权时并不需要每一个集体成员的一一授权和选定，而是只要其他成员没有直接提出反对的意见，该成员就可以作为适格的当事人提起集团诉讼。美国集团诉讼的这一特点扩大了诉讼的救济范围，可以更好地保护公共利益。我国代表人诉讼制度中代表人的产生是由已登记的权利人推选出来的，这一规定虽然很符合当事人适格理论，但是在诉讼效率上效果并不是很好。因为在民事公益案件领域权利人往往所涉范围非常广，人数很多，且权利人之间诉求也各有差别，要统一意见会耗费很多的时间且不一定达到统一的结果。我国可以借鉴美式选定代表人的优点并结合我国具体实践中的需要作出具体的规定。