卫生专项资金财政支出绩效评价的探索与思考



卫生专项资金财政支出绩效评价的探索与思考

江苏省镇江市卫生局吕娟

摘要:财政支出绩效评价是衡量政府购买公共服务效率效益的重要手段，本文通过卫生专项资金财政支出绩效评价实践，阐述绩效评价的重要性、评价过程、指标体系构建、评价结果等，以此产生对做好绩效评价工作的思考。

关键词:专项资金财政支出绩效评价探索思考

医疗卫生事业具有很强的公益性，因此，政府投入成为支持卫生行业完成医疗服务、公共卫生任务的重要来源，新一轮医改以来，各级政府逐步加大卫生投入，促动医改重点工作纵向深入推进。“十二五”期间，医药卫生体制改革进入深水区，公立医院改革、基本公共卫生服务均等化、基层医疗卫生机构综合改革等头绪多、任务重，处处都需要政府加大投入进行保障。然而，由于地方财力限制，政府卫生投入尚不能充分足额保障到位，因此，如何进行科学决策，将有限的资金用到“刀刃”上，提高财政支出项目使用绩效成为当前卫生部门需要研究的课题。

一、开展卫生专项资金绩效评价的积极意义

开展卫生专项资金财政支出绩效评价，是规范医疗卫生机构财务收支行为、理顺运行管理机制、促进卫生事业健康发展的有效手段：

(一)有利于检验卫生工作目标任务实现度

公益性是卫生事业的根本属性，我国一直将基本医疗卫生服务作为公共产品向全民提供，卫生投入方向体现了政府保基本、强基层、建机制的施政理念。目前，卫生专项资金以项目的形式下达，政府关注支出的合理性和合法性，但缺乏有效的手段检验民生目标的实现程度。通过绩效评价，将卫生项目的执行结果与预期绩效目标相对比，综合分析评定各项卫生支出有没有达到预期的目的，政府的施政理念有没有落到实处。

(二)有利于推动卫生事业内涵质量提高

财政支出绩效评价以结果为导向，一方面了解卫生专项资金的具体使用情况，接受公众监督；另一方面，以系统化的评价指标，反映卫生专项资金取得的效果，发现存在的问题和不足，把评价结果作为资金安排的重要依据。改变了过去各部门一味争“盘子”争“总量”的传统观念，倒逼卫生部门加强管理、改善服务、提高质量、降低费用、便民利民，推动卫生事业健康发展。

(三)有利于提高支出决策的科学性

绩效评价是全过程管理，事前有目标、执行有监督、完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用。通过对卫生专项资金的经济性、效益性、效率性分析，公众对医疗卫生服务满意度调查，综合评价卫生服务的质量、效益、效果和公平性、可及性，为制定科学的卫生投入、支出政策提供决策参考依据，优化支出结构，明确医改主攻方向实行重点突破。

二、卫生专项资金财政支出绩效评价实践探索

财政支出绩效评价是指财政部门、主管部门和单位运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出的结果（包括经济、政治和社会绩效）进行科学、客观、公正地评议和估价的制度。具体到卫生专项资金来看，它具有项目支出内容繁多、项目间差异大、项目效益不确定性大、外部收益性较强等特点。因此，对卫生专项资金进行绩效评价具有一定的难度，下面以2012-2013年市直卫生事业发展基金绩效评价项目为例进行阐述。

(一)项目概况

2002年，我市改革财政补偿机制，设立卫生事业发展基金，每年根据卫生重点工作目标任务和卫生事业发展规划的实施要求分配使用。卫生事业发展基金的设立，对推动我市卫生事业的发展和重点工程的建设提供了有力的保障作用。主要用于符合区域卫生发展规划和卫生事业发展的各项支出。

(二)绩效评价过程

绩效评价分为准备阶段、组织实施评价和结果运用三个阶段。

(1)充分的前期调查研究是基础，专家组采用听汇报、查看账册、收集资料、现场勘查、座谈、回访、社会问卷调查等多样方式了解评价项目基本情况，为制定科学合理的评价指标体系和评价标准体系的研制打好基础，卫生部门提供所需的业务资料、财务数据等。

(2)资料收集完成后，专家组对数据进行核对，以确保基础信息的真实性、准确性和完整性，对照绩效评价指标体系进行深入分析和充分讨论，形成量化的评价结果。在此基础上，对项目进行综合评价，肯定取得的实效，指出需要改进的地方。

(3)评价结果反馈和应用到位。卫生部门根据报告揭示的问题或不足着手整改，完善制度，改进措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任。财政部门将评价结果作为下年度预算安排的重要依据，优化资源配置。绩效评价报告提交市人大接受公众监督，提交市政府作为决策参考和实施行政问责的依据。

(三)指标体系设计

在整个卫生专项资金绩效评价过程中，指标体系的设计是核心技术、是难点，如果对指标的理解不全面、指标结构设计不科学、选取的指标不能真正反映绩效，将直接影响到评价结论。

1、指标的选取原则

重要性原则，反映卫生专项资金应用的主要方面；非重复性原则，指标间不相互交叉；可得性原则，数据要可得，评价标准要可得；可比性原则，前后比较口径保持一致；目的性原则，围绕评价的需求设计和选择指标。

2、指标权重设置

指标权重是各指标在指标体系中所占的比重，专家组根据各个具体卫生支出项目绩效的贡献度进行评定，确定权重系数分配为：投入类指标20分，产出和效果类指标60分，可持续发展能力类指标10分，社会评价类指标10分。1级指标以下的2、3、4级指标同样由专家根据重要程度做出判断，一层层进行细分，从而构建起完整的指标权重分配体系。卫生事业发展基金第一年评价得分为89.4分，第二年得分为90.44分，实践证明，指标权重的分配是科学合理的。

3、指标标准选择

绩效评价指标标准值是评价工作的标尺和准绳，是各项指标应该达到的目标，以定量指标值为主，定性指标值为辅，尽量减少人为判定因素，与卫生项目相关的考核体系、目标责任状，国家和上级部门下达的目标任务，同行业数据，历史数据等都可以作为指标标准值的选取来源。卫生事业发展基金绩效评价指标值选择参考依据有：市卫生局对公立医院的考核指标体系、医保对公立医院的考核指标体系、资金管理办法、公共卫生体系建设标准等。

(四)绩效评价结果

1、取得的主要绩效

(1)医疗资源整合提升医疗服务能力。市区医疗机构布局按照区域卫生规划基本调整到位，医疗集团发挥集团技术集聚效应，推进集团内卫生资源共享，提升诊疗水平。

(2)科教兴卫工程成绩显著。专科建设实力增强，着力打造高层次卫生人才队伍，全年有87项科研课题获得科技部门立项和经费资助，各类科技成果奖项63项。

可靠性是产品质量的基础，随着产品功能需求的增加，产品的复杂度也不断提升，从而对产品的可靠性提出了新的要求。可靠性设计优化综合考虑了产品经济性与可靠性的平衡，被广泛应用于机械[1]、车辆[2]、航空航天[3]等领域的复杂产品研发。

(3)公共卫生服务水平提升。全市妇幼卫生各项指标位居全省前列，疾病预防和卫生应急能力全面加强，传染病发病率持续下降，全市疾控机构100%达到国家标准，调整成立了7类12支98人的市级卫生应急处置队伍。

(4)健康镇江、智慧健康建设深入推进。通过健康镇江、智慧健康，大力弘扬健康理念，倡导健康行为养成，形成了镇江特色的健康文化。

2、存在的主要问题

(1)医疗卫生资源存量结构不尽合理。虽然卫生资源总量增长较快，但布局不够合理，市区医疗资源集中，新城区几乎空白。结构不够合理，公立医院占绝对优势，学科发展偏重医疗。配置不够合理，基层医疗机构服务能力不足。

(2)医疗机构内涵建设有待提高。公立医院管理体制还不完善，医院以人为本的人文化、精细化的服务内涵还不到位。学科带动和科研推动后劲不足，人才流失严重。

(3)公立医院出资人制度需要完善。政府对卫生事业的投入一直维持在低增长水平，出资人投入责任、公益性投入责任等履行没完全到位，卫生投入难以满足医疗卫生快速发展的刚性需求。

(4)公共卫生项目化推进力度有待深化。健康镇江、智慧健康行动进入了全面展开项目建设的关键阶段，但也面临着一些基层单位和广大市民的积极性和参与性不够强，社会互动效应需进一步拓展，部门间协作需要加强的困难。

三、卫生专项资金财政支出绩效评价思考

(一)资金使用计划安排要充分

凡事预则立，不预则废。绩效评价的对象是卫生专项资金，资金的安排与卫生项目开展紧密相关，卫生部门要根据当年的工作任务，编制好年度计划，将年度内计划提供的卫生公共产品和服务以及所需经费，分解成可以考评的、具体的、量化的支出绩效目标。财政部门和卫生部门将专项资金下达到项目单位时，应一并下达项目考核办法和考核指标，使项目单位能够掌握资金的具体用途和资金管理要求，以利于年度绩效目标的实现。

(二)不断完善绩效评价指标体系

构建科学的、规范的、合理的指标体系是开展财政支出绩效评价的基础，一套完整的绩效评价指标体系能够较为准确反映出被评价对象取得的效果和存在的问题。但卫生项目根据卫生部门的战略目标和年度工作计划确定，是个动态的、不断变化的过程，同样的资金在不同时期要实现的目标或侧重点并不完全一致，因此，指标体系也不能一成不变，需要因时制宜，在具体实践中不断加以完善。以卫生事业发展基金项目为例，第二年着重修改了经费应用结构指标和公立医院改革指标。

(三)不断拓展绩效评价的范围

虽然财政支出绩效评价是财政部门力推的工作，但评价结果对项目单位提高支出约束力度、加强项目管理有参考作用和导向作用，卫生部门应积极借鉴这一有效的工作手段，在行业内探索开展项目绩效评价，选择每年都要开展的延续性项目，如卫生科研专项资金、食品安全综合协调专项资金等，通过“绩”和“效”的综合评价，发挥结果导向作用，为下年度工作任务调整和经费争取打下基础。

参考文献：

[1]郝晓宁,薄涛,杨少梅,崔爽.卫生专项经费支出绩效评价研究[J].中国卫生经济.2010年07期

[2]庄稼.杭州市社区卫生服务财政支出项目绩效评价[J].卫生经济研究.2011年05期

[3]钟咏梅.浅谈卫生监督机构财政支出绩效评价[J].中国卫生监督杂志.2009年02期