基层金融消费权益保护组织机制的模式研究

中国人民银行浙江省嘉兴市中心支行 徐昭

一、当前基层金融消费权益保护组织机制的特点及存在的问题

近年来，随着我国金融业的快速发展和对国际金融危机成因的深入认识，国家对保护金融消费者权益的重要性认识日益加强，并迅速推动金融管理部门自上而下开展金融消费权益保护工作，维护好金融消费者的合法权益，取得了良好开局。但是，由于我国金融消费权益保护工作刚刚起步，从实践工作看，现行保护组织机制尚不能满足基层的客观需要。

(一)保护组织多元化，但覆盖面不完整

从全国层面看，我国金融消费权益保护组织呈现多元化，人民银行和银监会、证监会、保监会作为金融管理部门，按照中央编办赋予的职责和要求分别自上而下设立或明确专职部门，开展金融消费权益保护工作；银行业协会、证券业协会、保险行业协会作为协会组织，在各自领域分别履行金融消费权益保护方面的行业治理和服务职能；工商行政管理部门、消费者协会按照《消费者权益保护法》等法律法规规定依法处置金融消费纠纷。从省级以下层面看，金融监管机构和金融行业协会逐级减少，尤其到县一级，既没有证券、保险监管机构，也没有相应的行业协会，如何有效处理证券、保险或交叉性金融业务的金融消费者投诉成为基层的一大问题。

(二)保护职能分割化，局限性较明显

一是人民银行和银监部门的局限性。人民银行和银监部门的组织体系较为完善，但人民银行侧重于宏观层面和自身法定职责范围的保护，对交叉性金融业务的保护有明确职责却缺乏相应的协作机制，而银监部门基层力量普遍薄弱，保护领域也限定在银行业内。二是金融行业协会的局限性。从职能上看，金融行业协会不是本来意义上的消费者权益保护机构，法律、协会章程也未将金融消费者权益保护列入其中，其职能主要限于各自领域和会员范围，履职手段主要为对会员采用自律约束和调解纠纷两种方式，如组织会员签订自律公约、制定行业标准和服务规范、采取自律惩戒措施，对会员与客户之间发生的消费纠纷进行调解，维护双方的权益。三是工商管理和消费者协会的局限性。除《消费者权益保护法》适用范围仍有争议外，还有两个重要影响因素：一个是工商行政管理部门或消费者协会对金融机构没有直接监管权，另一个是金融产品和服务具有专业性和复杂性。

从以上分析可以看出，目前省级以下层面的金融消费者权益保护工作格局，由于国家对组织机制和职能划分缺乏全面系统的考虑，出现了基层金融机构网点正金字塔设置与保护组织倒金字塔设置的不匹配矛盾。随着基层金融业的快速发展以及金融业综合化经营趋势的加强，迫切需要在现行法律制度和金融管理组织框架下，在省级以下层面构建一个相对独立并覆盖银、证、保金融机构的金融消费权益保护组织机制，为金融消费提供综合性的服务保障。

二、人民银行构建统一基层金融消费者权益保护组织机制的前期探索

人民银行是金融业的宏观管理部门，负有维护金融稳定的重要职责，具有为金融消费者提供综合保障的专业能力和协调能力；同时人民银行的组织体系覆盖全国所有地市及绝大部分县（市），具有在全国范围内履行职责的能力。就基层金融消费者权益保护工作而言，人民银行部分分支机构为主动承担起在整个金融体系中的金融消费者权益保护功能，对如何克服现行组织机制不足、最大发挥人民银行组织协调作用方面作了积极探索，受到了金融消费者的好评。目前已探索的组织机制模式主要有以下形式：

(一)人民银行内设保护中心（委员会）模式

如广州分行及辖内各分支机构设立的金融消费权益保护中心，西安分行及辖内各分支机构设立的金融消费权益保护委员会等。该中心（委员会）作为人民银行内设机构存在，人员组成通常由行长或分管副行长任中心主任，金融消费者权益保护部门和各职能部门负责人为成员。由于目前《人民银行法》和国务院有关行政法规中未规定人民银行在金融消费纠纷中的组织、协调作用，也没有明确人民银行作为统一受理并解决银、证、保等金融消费纠纷的职权机构。在缺乏法律授权的情况下，该中心（委员会）只能按照《人民银行法》的规定，在人民银行职责范围内保护金融消费者权益，无法在省级以下有效发挥组织、协调整个金融系统金融消费者权益保护工作的职能。

(二)人民银行主管的行业协会模式

如广东梅州、江门、惠州，辽宁铁岭等。协会根据《社会团体登记管理条例》在民政部门登记设置的，名称采用“某市金融消费权益保护协会”，主管单位为人民银行，发起单位有的主要为各银、证、保金融机构（广东梅州、江门、惠州等），有的为人民银行、银监局、工商局、消保委、保险行业协会（辽宁铁岭）；会员单位主要为各银、证、保金融机构。协会为非营利性，实行会员制度。其主要宗旨包括加强会员之间的交流、保护金融消费者合法权益、增进金融机构与消费者之间的沟通，维护辖区金融稳定等。这种协会模式虽然较之单一的银、证、保行业协会，涉及领域扩大、组织协调功能加强，其自律约束和调解纠纷范围可以覆盖银、证、保全部金融机构。但存在以下问题：一是独立性的问题。其发起单位或会员单位主要为各银、证、保金融机构，协会运转的主要经费来源于各会员交纳的会费，在保护金融消费者权益工作中，尤其在解决金融消费纠纷过程中如何保持独立性、公平性和公正性值得进一步观察；二是适用范围的问题。由于县一级证券、保险行业协会缺失，仅有的银行业协会人员较少，很难发挥金融消费者保护的功能，因此“金融消费权益保护协会”比较适用于县一级。对于地市级，行业协会主要有银行业协会和保险行业协会两家，人员、经费各方面相对较好，在一定程度上也发挥着金融消费者保护的作用，如再单独成立各银、证、保金融机构参加的“金融消费权益保护协会”，在职能的重复性方面和协调与其他行业协会的关系方面会面临成本增加的问题。

(三)消保委分会、人民银行参与模式

如河北廊坊等。分会主要采用“某市金融消费者分会”名称，为消费者保护委员会的分支机构，业务上接受消费者保护委员会的领导和监督。实行理事单位制度，由银、证、保金融机构任分会理事。分会宗旨主要是：保护辖区金融消费者合法权益，促进金融机构提升金融服务水平，维护辖区金融稳定。金融消费者权益、金融机构义务以及金融消费争议的解决等由人民银行另行规定。这种模式，一方面金融机构为分会的理事，在解决纠纷过程中也存在独立性问题；另一方面，作为消保委的分会，消保委在职能方面的固有缺陷仍需要解决，同时人民银行参与银、证、保金融消费者权益保护工作的管理缺乏法律依据。

(四)政府直接设立机构模式

如浙江嘉善等。在人民银行推动下，地方政府直接发文成立金融消费者权益保护中心，并将保护中心设在人民银行。中心负责受理全辖金融消费者申诉，指导金融消费者依法保护合法权益，监督评价金融机构消费者权益保护工作情况，披露损害金融消费者合法权益行为，开展金融知识宣传与普及活动等与金融消费者权益保护相关的各项工作。根据《消费者权益保护法》第二十七条规定“各级人民政府应当加强领导，组织、协调、督促有关行政部门做好保护消费者合法权益的工作。各级人民政府应当加强监督，预防危害消费者人身、财产安全行为的发生，及时制止危害消费者人身、财产安全的行为”；第二十八条规定“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。”我们认为该中心是地方政府为履行消费者权益保护方面职责，解决地方金融消费者权益保护行政部门缺位问题而设立的临时机构，代表政府履行金融消费者权益保护方面职责。从法律地位而言，临时机构由于没有组织法和其他相关法律法规的明确授权，因而不是行政主体，不能实施具体行政行为。但对于其能否履行调解方面的职责，我们认为政府可以，一方面中心履行调解职能，符合《消费者权益保护法》保护消费者权益的立法精神，可以理解为地方政府履行“监督”职能的一个方面；另一方面，调解也并不属于具体行政行为，因为从调解的程序和调解协议的达成看，以争议双方自愿为主，并未运用行政权力，即使是达成的调解协议也不具备强制执行力。因此，该模式下的金融消费权益保护中心可以代表政府履行金融消费者权益保护方面的领导，组织、协调、督促职能，也可进行纠纷的调解。

(五)政府成立领导小组下设中心模式

如江西新余、辽宁抚顺、浙江龙游等。政府发文成立由市政府分管领导任组长，人民银行行长为副组长，工商、宣传、发改、法院、公安等政府部门和各银、证、保金融机构为成员的领导小组。同时，在人民银行设立金融消费权益保护中心，确立人民银行在县域金融消费权益保护工作中的组织、协调作用。该模式与政府直接设立机构模式有相同点，即借政府之力，形成工作合力。但该模式也有值得商榷的地方，即政府成立的协调议事和临时机构为领导小组，领导小组可以代表政府履行金融消费者权益保护方面的职责。但在人民银行设立的保护中心是作为领导小组的下设机构存在，其能否代表政府全面履行金融消费者权益保护方面的职责值得商榷。

从以上比较分析可以看出，在当前法律制度和金融管理组织框架下，从全面履行覆盖银、证、保整个金融系统的金融消费者权益保护职能的角度考虑，如果把“政府直接设立机构模式”作为市、县两级的金融消费者保护主导模式，则能够较好解决组织机构不完整、保护职能分割等问题，形成一个银、证、保金融机构全覆盖的金融消费权益保护组织机制。同时考虑到在县一级缺失行业协会的实际，可以通过推广人民银行主管的行业协会模式作为其辅助，加强金融机构的行业自律，保护金融消费者权益。但是，在以“政府直接设立机构模式”为主导的同时，我们也应该看到，目前金融消费者保护基本制度基层薄弱、基层人民银行尤其是县级人民银行在承担职能的同时存在人员力量不足的实际等问题依然存在，需要各项配套制度的建立。

三、英国、台湾金融消费者保护经验借鉴

考察其他地区的金融消费者权益保护制度，英国、台湾均采用了独立统一、覆盖全面、专业高效的组织机制模式。英国出台《2000年金融服务与市场法》，成立了“英国金融申诉专员服务公司（FOS）”，提供覆盖全部金融业的“一站式”投诉处理服务，以独立性、可获性、效率、公平合理为总指导原则，力求公平、合理、快捷和非正式地对金融消费纠纷进行裁决处理。台湾“行政院金融监督管理委员会”拟定了《金融消费者保护法》与相关子法，并于2012 年1 月2 日依法运作台湾“财团法人金融消费评议中心（FOI）”，成为覆盖所有部门的单一金融纠纷调解机制。经过比较，两地制度有以下共同特征。

一是机构运行的独立性。英国FOS、台湾FOI均以独立于监管部门和金融机构第三方角度，开展金融消费者权益保护工作。英国FOS 是政府担保的有限责任公司，向金融管理服务监管局（FSA）负责（2013年4 月1 日后对金融行为监管局（FCA）负责）。公司设有非执行董事会，其董事具有独立性，一旦任命，FSA不能以任何与解决投诉事宜有关的理由罢免董事。董事会任命申诉专员，申诉专员的独立性非常强，具有针对金融消费争议作出最终裁决的权力，FSA、财政部、FOS董事会均不能试图影响、干预申诉专员就具体投诉案件作出判断。台湾FOI 由政府100%捐助成立，独立于监管部门和金融机构，董事会是FOI 的最高决策中心，由董事长、董事及监察人共九人组成；董事及监察人成员都是学者专家及金融监督管理委员会代表。

二是覆盖服务的全面性。两者均为单一制的金融纠纷解决机制，避免了消费者因为不同的金融消费项目而找不到对应的投诉机构。英国FOS 主要受理三大类投诉，包括了消费者与FSA 所监管金融机构发生的争议；消费者与自愿接受FOS提供服务的金融机构发生的争议；与消费者信用服务机构之间发生的有关消费者信用贷款的争议，具体为消费者与银行、建筑协会、信贷协会、股票经纪人、寿险公司等之间发生的16类投诉。台湾FOI依《金融消费者保护法》，接受银行、保险、证券等金融服务业提供的商品或服务的金融消费者，与金融服务业者之间发生民事争议。消费者在向服务提供者申诉不能得到满意的响应的时候，可以向FOI申请评议。台湾FOI除了调解纠纷外的同时承担了加强金融消费者教育引导的职能。

三是调处纠纷的高效性。两者均建立了专业化的团队，采用了多层次的纠纷解决机制，保证了投诉的高效处置。英国FOS 分为联络团队、裁决员、申诉专员三级：FOS收到消费者投诉后，联络团队进行初步处理，开展管辖权审查；也可以对一些简单纠纷进行处理，无法处理的纠纷移交案件处理团队。裁决员受到联络员团队消费者顾问移交的不能解决的案件后，根据案件居间调解并提出非正式的解决建议；无法达成调解协议时，就案件作出评估意见，确定赔偿金额，双方当事人均接受时，投诉处理完毕。否则，任何一方均可要求将案件移交申诉专员作出最终裁定。案件提交给申诉专员处理时，申诉专员对投诉案件做出独立复核，根据需要开展调查，作出最终裁定。裁定对于被投诉金融机构自动生效，消费者拒绝接受最终裁定时，可以向法院另行起诉。台湾FOI分为“试行调处”、“评议委员评议”两级：FOI收到投诉后，会先请争议双方当事人来沟通，“试行调处”，如果不能调处成功，才由具有专业性与公正性的评议委员，就双方的主张，进行“书面评议”。FOI做成的评议结果于一定额度下约束金融机构，但不对消费者产生拘束力，金融消费者若不接受评议结果，仍可自行向法院等机构诉讼。但评议书经送法院核可者，与民事确定判决有相同的效力，当事人就该事件不得再行起诉或依“《金融消费者保护法》”申诉、申请评议。

英国FOS、台湾FOI这种独立统一、覆盖全面、专业高效的金融消费者保护组织机制具有以下优点：一是机构的独立性、纠纷调处的有效性和专业化团队的建立，实现了机制的公平、平等、合理、专业性，给消费者以信心；二是机构的统一性、覆盖金融服务的全面性，有利于与为监管部门提供客观有效的信息，有助于及时发现业界的共性问题。英国FOS、台湾FOI 模式既为我们倡导在省级以下层面通过“政府直接设立机构模式”建立一个相对独立统一的金融消费者权益保护组织机制提供了经验依据，也为我们进一步完善保护工作提供了一定的借鉴。

四、健全“政府直接设立机构模式”配套制度的对策建议

借鉴英国FOS、台湾FOI的经验，我国“政府直接设立机构模式”配套制度的完善可以从以下几个方面着手。

(一)健全地方金融消费者权益保护基本制度

英国FOS、台湾FOI的运作前提是有相关的法律制度，因此，健全金融消费者保护基本制度至关重要。首先，地方政府应出台地方金融消费者权益保护的指引或办法，搭建地方金融消费者权益保护工作的总体框架，明确金融机构和金融消费者的权利和义务，加强对地方金融机构的引导，防止金融消费侵权行为的发生。其次，完善基层金融消费者权益保护中心的相关制度，研究制定统一、规范的纠纷处理流程和操作标准，有效保护金融消费者权益。

(二)建立与地方消费者权益保护机构间协调机制

英国FOS、台湾FOI在运作过程中与监管机构、司法都有着业务上的紧密合作。因此，我国的基层金融消费者权益保护中心应加强与相关部门的沟通协作，通过联席会议制度等方式建立以地方政府为主，人民银行具体牵头，银监、工商、司法、行业协会等共同参与的协作管理机制，加强相互间的协调和合作，提高金融消费者权益保护效率。

(三)探索建立纠纷调解专家委员会

根据基层人民银行人员不足的实际，借鉴英国FOS、台湾FOI建立专业化团队的经验，探索成立由政府、金融管理、工商等管理部门代表、专业律师、金融机构代表共同参加的专家委员会，当金融消费者权益保护中心试行调处不成功时，从专家库中抽调专家，就双方的主张，进行进一步调解。

(四)加强金融消费者权益保护教育

台湾FOI除了调解纠纷外的另一个主要任务就是加强金融消费者教育引导。因此，我国的基层金融消费者权益保护中心应充分利用金融消费者权益保护中心代表政府的优势，会同有关部门将金融消费者权益保护知识纳入公务员学法考试的范围。通过团组织活动，加强对青少年金融消费者权益保护知识的教育培训。建立农村金融知识宣讲队，深入基层开展金融消费者权益保护宣传。通过市政府门户网站等载体，实现金融消费者权益保护知识宣传教育常态化。每年利用“3·15”消费者权益保护日等特殊时点，组织开展富有特色的主题宣传活动。

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