国库集中支付下财政资金的管理与风险防范

张家港市财政局 杨平

国库集中支付制度改革，从根本上改变以往财政预算资金的拨用款模式，把财政资金直接拨付到收款对象或供应商，省略了拨款的中间环节，提高了资金使用效率。改革涉及预算管理、计划下达、集中支付、资金清算、国库管理、会计核算等诸多环节。改革之初，上级财政部门未提供一个标准的规范操作体系，各级政府一般根据当地的实际情况，采用边摸索、边实践、边改革，采用了不同的模式，改革过程中也暴露出一些问题或风险隐患亟需应对解决。

一、国库集中支付带来的风险和挑战

业务单位管事，财政国库管钱，随着改革的推进，各类账户清理，过渡性银行账户逐步取消，预算资金、结余资金、往来性资金逐步集中到国库或财政专户上。据资料反映，2014年苏南某地级市市级国库集中支付量达400多亿，全年累计收支量近千亿，资金集中，风险也集中，一些问题或风险也随之突显现出来。

(一)部门预算不够科学

预算编制粗放、不全面，造成调整频繁，可执性差，支付执行主观随意性大，使得国库资金难以得到有效的监督管理。

(二)国库资金集中管理的风险

一是工作人员的责任重大，任一环节出现差错，轻则造成资金延误，重则资金损失，全国不乏相关内部作案的案例；二是财政国库相关管理措施不能及时跟上改革发展，业务流程还处于试行和探索中，是否科学、严密有待时间的考验；三是财务管理风险，资金集中后，能否充分发挥集中支付改革的优势，增强政府对资金的调控能力，实现对国民经济的推动作用，否则改革的成效将大打折扣。

(三)国库资金集中支付环节的风险

1、财政直接支付的风险

财政直接支付，就是预算单位将合法有效的支付凭证交由中心审核后，由中心开出支付凭证（或发送电子数据）给银行，将国库资金直接划付供应商、用款单位或个人，对财政支付审核判断能力有更新的挑战。一是支付中心与预算单位在支付的信息上的不对称性，对表面合法，而事实虚假或欺骗性的支付手续难以判断；二是对工作人员业务能力要求较高，需要有较高的职业敏感性和判断能力。

2、财政授权支付的风险

财政授权支付，就是单位根据财政部门授权的额度，直接向代理银行签发财政支付凭证，代理银行直接将资金划付供应商或用款单位及个人。从拨付款环节可以看出，授权额度内的资金使用权由预算单位直接掌握，比财政直接支付少了一步审核的过程。

(四)国库集中支付执行软件开发的滞后，阻碍了改革的推进

全国各地操作系统独立开发，数据不共享，缺乏系统性、前瞻性及全局性，部分地区的软件系统运行不稳定、数据丢失。对照“木桶原理”，国库管理软件的短板已成为改革推进的技术瓶项或隐患。

(五)国库集中支付改革的不断发展，而相对法律法规建设相对滞后的尴尬

如八十年代的《国家金库条例》部份章节已不符合实际情况；按《人民币银行结算账户管理办法》要求，存在预算单位取消基本户后无法新办单位公务卡等现实。

二、对上述问题所应采取的对策

(一)严肃和细化部门预算，严格部门预算的执行，从源头防止开支的随意性和杜绝挤占挪用财政资金的发生

从某种意义上说，国库集中支付工作是在部门预算这根指挥棒下运作，预算细化程度和执行效力决定了国库集中支付改革的效果。不断推进部门预算细化、准确化、透明化工作，做到认真编制，详细论证、调整规范，完善预、决算公开制度；加强资金计划的执行力度，杜绝预算计划和执行分离；严控资金的用途和流向，防止开支随意性以及挤占、挪用带来的风险。如项目经费必须专款专用，人员、公用等不得相互混用，结转结余资金管理严格按新预算法要求操作。

(二)深化政府采购改革，加强供应商、劳务提供者的管理，将对节约财政资金、保证国库资金的安全起重要的作用

随着改革的深入，国库集中支付范围不断扩大，直接付款的供应商会越来越多，所涉及的行业越来越广。一是采用对国库直接付款对象的分级管理，按对方单位的规模、信誉、可控度等测算指标进行分级管理。如对行政事业、公共服务、定点供应、临时性的零星结算等单位评分系数等，对等级低单位的大额支付应采取重点监控；二是充份发挥政府采购职能的作用，按照政府采购法，逐步扩大政府采购的范围，适当减少预算单位自行购买的品种和金额；三是大力推进公务卡的使用，严控现金的使用，坚持个人工资、劳务转账打卡支付，与单位结算采用转账，在现有工资统发基础上，逐步扩大统发人员范围和发放的项目。

(三)完善和开发财政综合管理、国库支付执行软件

国库支付软件是改革的必要技术保证，没有稳定、高效的支付执行软件的支撑，改革不能顺利进行。一是操作系统覆盖面要广，能涵盖财政各业务部门、人行国库、集中支付机构、预算单位和经办银行等，实现财政国库资金从预算、下指标、用款计划到资金拨付的全过程业务处理和监控；二是系统功能齐全、起点高，包括部门预算、用款计划、支付管理、动态监控、银行清算、对帐接口、会计核算、审计监督等功能；三是系统应提供实时预警、信息收集、分析及反馈等，并为业务及管理的发展留有升级扩展接口。

(四)落实《行政事业单位内部控制规范》，加强检查和监督，适当引入外部审计，提高监督的独立性、有效性和权威性，从制度上保证资金的安全运作

一是坚持预算的编制、执行、监督分开，形成有效的监督机制，严格资金运作，监督工作不断向前推移，利用改革创造的有利条件，重点抓好事前事中的监督；二是根据国库改革的需要调整各类账务的核算对接工作，实现以国库支付部门为中心的与银行、预算单位、各业务科室及会计核算等各方数据的核对制度；三是科学合理设置内部各岗位，建立有效内部牵制办法，实行人员的定期的轮岗制度；四是建立资金信息的反馈机制，由执行系统、银行、国库等部门提供相关的信息，对资金的异常变动实时监督并核，对重点项目或大额付款全程跟踪。

(五)科学用财理财，提高资金的使用效率，发挥国库集中支付的优势

一是继续做好各部门银行账户的清理工作，压缩取消各类过渡账户，将所有财政性资金按预算级次逐步归集到国库单一账户；二是清理各预算单位、各业务部门的应收账款、闲置资产，减少无效益的资金占用；三是引进科学的理财观念，盘活财政资金，又要实现资金使用效率的最大化，避免出现大量财政资金躺在银行里睡觉，而资金缺口部门对外高息举债的怪圈。

(六)相关部门抓紧国库集中支付的配套改革工作

健全各项规章制度、法律法规，迅速落实新修改或制定的相关规章制度，为国库集中支付提供制度保障。一是落实新修订的《预算法》和《财政总预算会计制度》，完善《预算法实施条例》、《国库集中支付操作流程》、及银行支付结算等相关制度；二是修改不适应国库集中支付改革后的制度及法规，如修改《国库会计核算办法》、《国家金库条例》、《人民币银行结算账户管理办法》等相关的财政、金融法律法规。

(七)严格核定国库代理银行的资质要求，要选择信誉好、管理制度完善、实力雄厚，能满足国库集中支付要求的商业银行代理日常支付业务

一是银行内部管理规范，内控制度健全，具有严格的操作规程和保密措施；二是资金实力雄厚，资产状况良好，具有较强的风险控制能力和较好的经营业绩；三是具备先进的资金汇划清算系统，能够满足代理国库集中收付业务需要的经营网点规模；四是有先进的信息反馈系统，能够及时、全面、准确地反映所代理的财政支付业务信息，能符合财政管理的要求提供相应的信息反馈。

(八)配备一批思想觉悟高、业务能力强的专业人员队伍

不断加强对工作人员的培训和管理，提高政策业务水平。要求做好思想政治工作，做到廉政、勤政、克已奉公，严格执行财经纪律，从根本上保证集中支付工作的健康运作和改革顺利进行。