提升财政产业发展资金使用效益的探索和思考

江苏省南通市财政局 陈丽丽

2015年是“十二五”的收官之年，也是各项改革的落地之年。作为宏观经济调控重要手段之一的财政政策在改革的浪潮中何去何从，地方财政特别是支持产业发展的财政资金应该如何进一步调整使用方向、改革使用方式、突出使用重点，笔者结合江苏省南通市实际，谈些个人的思考和认识。

一、产业发展资金执行情况

(一)预算安排情况

“十二五”伊始，江苏省南通市财政部门围绕市委市政府重点工作部署和经济社会发展大局，及时调整支出结构，市财政支持产业发展的资金规模逐年加大，2011年为3.8亿元，2015年达到13亿元。根据产业类别和资金主体功能，共设工业发展类、服务业引导类、科技进步类、人才引进培育类、开放开发类、财源激励类等六大类。

(二)产业发展资金使用基本做法

产业发展专项资金全部用于产业政策兑现，坚持“公开、公平、公正”和“政策制定在前，政策充分公开，严格按政策兑现”的使用原则。现行的产业政策涉及市委组织部（人才办）、市发改委、经信委、科技局、人社局等10多个主管部门。

二、产业发展资金使用过程中存在的问题

产业发展资金的设立、使用和产业政策的制定、兑现在一定程度上为经济发展提供了有力支撑，但同时存在以下几个方面的问题：

(一)政策不够聚焦，资金使用相对分散

从政策制定内容看，扶持政策政出多门，重点不明确，有按照企业类型制定的，有按照产业种类制定的，有按照生产要素制定的，存在交叉重复，不便于企业掌握和政策执行，6个产业发展专项资金由近10个部门管理，出台了50余项政策，囊括了约200个政策点。从政策执行情况看，部分政策兑现平均每个企业不足万元，点多面广，这种“撒胡椒面”式的资金使用方式难以对企业发展起到实质性引导作用。

(二)使用方式单一，无法有效撬动社会和金融资本

财政支持产业发展多以补贴（助）、奖励等无偿拨款的方式为主，股份化、资本化等有偿使用方式较少，创投、风投等运作平台还不多，财政政策和金融工具使用配合程度不高，财政引导社会、金融资本集聚产业发展的作用发挥不够。目前，南通约有备案创投机构10 家，而苏州现有约150家，占全国的十分之一，管理的资金规模约450亿元。从这组数据看，不谈财政资金和金融资本，光社会资本，两地企业获得支持就有几百亿的差距。而另一个事实是，财政资金往往是以无偿方式投入企业的，而创投资金则以股权方式投入企业，企业获得资金支持的同时还可能获得创投机构辅导的市场管理及资本优化重组经验等。

(三)政策出台时间长，引导作用不明显

产业发展政策最早的2006为 年出台，前后跨越8年，有些政策未能根据形势发展作相应调整；扶持政策往往事后锦上添花的多，事前引导撬动的少，部分政策未充分结合市场发展实际情况，一些企业即使得不到财政补助仍会实施相关市场行为。

(四)市区分工不明确，协同推进产业发展的合力不够

从各部门的分工来看，各个部门各管一摊，但使用的方式方法却十分雷同，多数是以项目为依托，看投入和产出；但在项目界定上，有的是按产业分，有的是按要素分，造成了申报项目的反复包装、重复申报。从市、区两级的分工来看，尽管市、区财政实行对市产业发展资金按比例共担的原则，但各区对产业经济发展的扶持政策及支持力度不平衡，各有侧重，市、区合力推进产业经济发展的格局尚未形成。

三、产业发展资金整合的设想

在对产业发展财政政策进行效果评价的基础上，结合当前及今后的经济发展形势和发展需要，通过撤、并、转等方式建立统筹协调、重点突出、职责清晰、创新高效、科学合理、公开透明的产业发展政策体系和资金管理机制。遵循的原则有：

一是改革创新，聚焦重点。用创新性思维研究充分发挥政府引导激励作用和市场导向作用的针对性政策，对政策体系进行系统化改革，突出事前引导撬动明显、发展可持续的政策要点；改革事后锦上添花、无实际效果的政策内容；探索创新由无偿到有偿的财政资金使用方式。

二是市区联动，资源整合。充分发挥区主管部门、财政部门的主管能动作用，梳理市、区两级支持产业发展的政策内容，合理分工，建立权、责、利对等的合力协作机制。整合市、区资金要素配置，一定数额以下的项目交由区支持、管理和推进。

三是职责清晰，透明高效。明确项目管理的归口归类，明晰资金管理的各方职责，建立统一协作、扎口管理、集中兑现、公开透明、及时高效的政策执行机制，避免项目和资金管理的重复分散，提高科学化、规范化、精细化水平。

四、提升产业发展资金使用效益的相关建议

产业发展资金使用方向向新兴产业加速培育和传统产业转型升级转变，使用方式向股份化、资本化投入为主转变，使用重点向事前引导性要素转变。

(一)实施政策“撤、并、转”改革，聚集扶持重点

一是“撤”（取消）。取消事后认定资格奖励类财政补助项目，仅对国家、省级奖励予以配套；取消小而散、引导性不强、效用不明显的项目；取消本身应通过市场调节无政府引导必要的项目；取消政策执行背景已发生重大变化，扶持导向已发生变化项目。

二是“并”（合并）。针对现行产业发展各类政策中均涉及载体建设项目的现状，研究、出台统一的载体建设扶持政策，避免政策间的不平衡及包装多头申报；对各政策间内容雷同、交叉重复、存在多头申报现象的项目明确牵头部门予以合并执行。

三是“转”（调整）。完善不易操作、执行成本高，出台时间较长、需要调整扶持方式和扶持力度以及在操作过程中界定不清、判断不准的政策内容。

(二)实施资金“资本化”改革，转变扶持方式

一是加大股份化、资本化运作资金规模。南通市通过资本化运作的财政资金规模超过3 亿元，直接撬动科技创业投资、科技担保、新兴产业创业投资引导资金、国家高端装备创业投资基金等金融和社会资本约10 亿元。下一步，建议从原专项资金中统筹设立产业发展基金，并推动创业投资基金和产业发展基金融合发展。产业发展基金采用资本化股权投入方式，实行“项目公司化”运作，项目完成后通过资本市场向项目所在企业、国有控股公司、其他经济组织或个人转让股权，规范有序地退出。

二是整合现有资本化运作平台。整合现有相关平台，统一由国有平台公司牵头运作，相关部门指导，通过提供支持目录、参与投资审核、业绩考核考评的方式，引导、加强对南通实体项目的投入，不断探索总结资本化运作管理经验。

三是完善资本化运作管理模式。建立产业发展基金管理委员会，由市政府分管领导任主任，市人才办、发改委、经信委、国资委、科技局、财政局等部门负责人为成员，主要研究基金投资方向，审批对基金公司的考核管理办法。基金公司负责大力招引投资专业人才，培育本地化的管理团队。

(三)实施市区“分工共担”改革，强化扶持合力

按照事权和财权匹配的原则，根据扶持项目的规模和性质，对现行产业发展资金市区共担方式进行改革。市级重点扶持重大项目，区级主要承担一般项目，赋予区级选择项目、安排资金等自主权，调动市、区共同推进发展的积极性和创造性。对确需市级扶持的一般项目，由市级将项目专项资金切块到区，明确支持对象、内容、标准等要求，区结合区级专项资金统筹使用，负责项目立项、资金申报、审核、拨付等工作，并按要求及时报送资金使用情况，年终由市相关部门进行检查和考评。

(四)实施“流程再造”改革，提高扶持效率

一是明确职责，理顺机制。建立产业发展政策领导小组，由各主管部门和财政部门组成，根据部门职能明确各主管部门的政策职责分工。根据归口归类管理、扎口集中兑现的原则，非本部门职责的政策内容，会同政策主管部门初审后提交财政部门审核兑现；各主管部门的政策兑现由统一的部门扎口管理，分次集中兑现。

二是依托信息化管理手段。各主管部门根据各自职责，充分利用南通市财政局在市政府网站的“财政支持产业发展项目管理系统”，进行政策发布、项目申报、项目审核、结果公示，实现平台、共享和信息共享，有效避免项目的重复多头申报，公开透明、科学规范地审核兑现财政资金。

三是强化绩效管理。以绩效目标为导向分配产业发展资金，每年年初，制定资金管理绩效目标，年终形成评价意见。对专项资金达不到主要绩效目标以及管理、使用存在问题的，调整或取消该专项资金政策，专项资金的安排使用接受人大、审计和社会公众监督。