我国农村墓地使用权问题探析

庄 敏

(兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000)

我国农村墓地使用权问题探析

庄 敏

(兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000)

墓地作为土地的一种特殊利用方式，虽然所占比重较小，但随着人口老龄化的加剧，墓地的需求量却越来越大。尤其是我国广大农村地区，由于传统文化的影响，墓葬依然是最主要的殡葬方式。明确墓地以及农村墓地使用权的法律属性，构建规制农村墓地使用权的法律体系，不仅有利于明确墓地使用权法律关系，维护各方主体的权益，而且也有利于社会秩序的稳定。

墓地；公益性墓地；墓地使用权；法律规制

一、我国墓地的法律属性

(一)墓地的财产权属性

在我国现行的相关法律法规中对于墓地的法律性质并没有做出明确的界定。虽然墓地具有一定的精神寄托意义，但其作为一个外在于民事主体独立存在的物本身不具有人格属性，因此，若将墓地看做人身权的客体不具有法理依据。单纯的以权利客体是否表现为一定的财产形式、是否具有财产价值作为判断标准，虽然可以划清人身权和财产权的界限，但是对于实际中某些既具有人身属性又具有财产属性的权利而言，如企业法人的名誉、名称权，简单的将其归属于人身权或财产权都不能为这些权利提供完整的保护。鉴于此，一般认为，以主体自身的人身利益为标的权利，当为人身权;但不可断言，财产权一定就是以经济利益为内容的权利。[1]正如，在我国遏制墓地的流通转让的政策导向下，墓地不能带来任何经济效益和市场价值，显然没有任何经济利益。但无直接经济利益的标的物虽然不能产生经济价值，也不能交易，因此并不需要交易法的保护，但是,物上利益的归属关系的需求是存在的。[2]依照我国的立法规定，物权作为财产权的主要内容，调整着物的归属和利用关系。墓地作为一种附着于土地上的特殊的不动产财产形态，不可利用墓地进行收益、处分，但墓地具备物所具有的独立于人体之外、稀缺性、独立性、可支配性等特征。因此，确立墓地的财产权属性，依照物权法调整墓地的占有、使用关系；依据物权请求权保护墓地使其不受侵害，才可以为墓地的使用提供最完整的保护。

(二)农村墓地使用权的法律属性

对于财产权利最全面的保障体现在物权法中，一般的财产所有权拥有最完整的四项权能。但由于我国实行社会主义公有制的土地制度，土地的所有权属于国家或集体经济组织，这就使得不论是城市地区由殡葬事业单位管理的经营性墓地还是农村地区形式多样的墓地形态，都是建立在“他人”土地之上，不能依据所有权理论主张墓地所有权来维护权益。在排除所有权适用的基础上，考虑到墓地所体现的物权属性较为薄弱，将其纳入用益物权体系更为合适。明确墓地财产权的权利属性、农村墓地不动产使用权的法律地位，才能依据农村墓地的特点，为权益各方提供法律保障。

二、我国农村墓地的概述

(一)我国农村墓地的特点

墓地，是坟墓所在的地块,包括坟墓直接占用的土地以及坟墓周围的土地。[3]我国历来遵循“入土为安”、“生养死葬”的文化传统，注重通过维护墓地的完整和安宁来寄托哀思。墓地这一特殊的土地利用形式，在农村地区依然发挥着很大的作用。但是由于我国有关农村墓地法律规范的缺失，使得我国农村墓地的使用呈现出以下几个特点。

第一，农村墓地形态多样。虽然根据《公墓管理暂行办法》的规定，在农村地区合法的墓地形态是指为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。但由于政府推行力度不够，各地区历史沿革以及风俗习惯的不同，使得在农村还存在着一些虽不符合法律规范但是为人们所接受的墓地形态。如利用家庭承包土地作为墓地；将祖坟地作为家族墓地使用；将家庭承包地进行违规出售而形成的经营性墓地等。

第二，具有无偿性的特点。公益性墓地最主要的法律特征在于其公益性、无偿性和非经营性。当然，为了管理需要而收取的成本费和管理费，并不能改变其公益性质。

第三，法律规范的缺失。虽然农村公益性墓地是为村民服务的公益事业和公共设施，但目前已建成的公益性墓地大多是由政府主导，村民缺少参与意识。另外由于缺少专门的管理机构、管理办法，或者没有合理利用的规划，导致公共墓地利用效率低，不能有效发挥其应有的作用。对于破坏墓地的行为没有专门的法律规制措施，村民只能从行政性规范中寻求法律保障的依据。

第四，农村墓地使用不规范的现象特别突出。如占用林地、园地、耕地的行为不仅违反了土地用途，造成土地资源的浪费，也会影响生态环境建设。

(二)目前有关农村墓地法律规范存在的问题

对相关的法律规范进行梳理，不难发现我国不仅没有专门的规制农村墓地的法律规范，并且现存的法律规范还存在着一些不足。

第一，我国农村墓地的法律规定主要体现在一些行政法规、规章和规范性法律文件中，如民政部发布了《公墓管理暂行办法》、国务院发布的《殡葬管理条例》。此外，更多的规定是散见于以加强公墓管理而发布的“通知”、“意见”之中。这些制度的公法特征明显，行政性因素较强，主要着力点在于公墓的建设与管理。

第二，不同地区，各级政府为管理殡葬事业而颁行了具有地域特色的“条例”、“办法”，立法主体的多样往往会造成规定之间的矛盾，在实践过程中“同案不同判”的现象屡见不鲜。

第三，墓地作为土地的一种利用方式，但在有关土地制度的一系列法律法规，尤其是民事法律规范中几乎找不到相关的法律依据，民事立法出现空白。民事权益保障的缺失，不仅无法为墓地上诸多的利益冲突提供积极的引导作用，而且也会使公法施行的效果大打折扣。

三、农村墓地使用权的法律规制

(一)农村公益性墓地的法律规制

1.农村公益性墓地的取得条件

依据我国法律规定，农村公益性墓地自身具有福利性、保障性以及依附于集体经济所有的土地的特性，其取得需满足以下几个条件：

第一，主体要件，即农村墓地使用人需为本集体经济组织成员。主体的身份性要求是取得农村墓地使用权的资格基础，这就将城市居民、其他经济组织成员排除在外。主体的限制性有利于对有限墓地资源合理分配，有利于防范墓地买卖问题的滋生。

第二，形式要件，需取得死亡证明或火化证明。《民政部促进殡葬事业科学发展的指导意见》中规定：“除可向夫妻健在一方、高龄老人、危重病人预售(租)确保自用外，公墓经营者必须严格凭死亡证明或火化证明出售(租)墓穴或骨灰存放格位。”这也体现墓地必须临近使用时才可取得的性质，与我国法律严禁建立“活人墓”的规定是相一致的,有利于遏制有限墓地资源的浪费，也符合墓地这种土地利用形式的本质。

第三，程序要件，需依照一定程序向集体经济组织申请，并经过有关部门的审批取得。一般应由村民根据死亡证明或火化证明向村民委员会提出申请，由村民委员会审核批准以后报乡镇民政部门审核备案。履行必要的行政手续有利于对墓地使用的状况进行有效的监管。

2.农村公益性墓地的权利内容

第一，占有、使用的权利。这是墓地权利体系的基础性内容，是行使其他权利的基础，也是申请取得墓地的目的所在。基于此，使用权人可以排除任何人非法侵占、妨害的行为，并且取得了建造附属设施的权利，即有权在法律规定范围内对墓穴及其附属设施的面积、式样、颜色等等进行选择，也可以适应墓区美化环境的要求，在墓穴周围植树种草。

第二，墓地使用权的物权保护。当墓穴或附属设施受到了占有以外的其他妨害，有遭受到实际损害的危险或已经受到实际损害时，使用权人可以请求排除妨害、消除危险，消除侵扰因素，保证使用权回到圆满的状态。对于通过排除妨害不能弥补受损害状态的，可以请求损害赔偿，包括精神损害赔偿。

第三，有限制转让的权利。我国公墓管理的强制性规定中，禁止自行转让、禁止预售、禁止炒买炒卖。虽然由于墓地的特殊性质，尤其是农村地区的公益性墓地，其取得本身就具有低偿性或无偿性，因此，禁止转买转卖的原则是正确的，有利于遏制因炒买炒卖引发的“墓地泡沫”，净化墓地市场，维持其公益设施的本质。但是绝对禁止转让与墓地的财产属性相矛盾，有限制的承认转让的权利，对于实现墓地的合理有效配置、节约土地资源等具有重要意义。但是，转让也必须符合一定的条件，应限于出现由于迁墓而空出的墓穴的特殊情况。随着城镇化进程的发展，人口流动性加快，很多集体经济组织成员会因居住地、户口等的变化而迁坟。如果严禁墓地的流转，便会造成迁出墓穴的空置、墓地的浪费，在这种情况下，墓地使用权人在经集体经济组织同意的前提下，可以向本集体经济组织中其他成员转让。同时，为维护受让人的利益，应履行相应的登记备案程序。

第四，相邻权。依照我国物权法的规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。墓地使用权是对土地这一不动产形态进行使用的一种方式，当然适用于不动产相邻关系。因此，当墓地使用权人在建造坟墓、或举行祭祀等活动时，应尽量避免对相邻的土地或坟墓造成损害；当相邻的其他主体因地势原因或者建造、耕种的方便需使用墓地使用权人的土地时，墓地使用权人应负容忍义务，为他人提供便利；如果出现自己的权利被侵害或有侵害可能时，可以要求对方停止侵害、排除妨碍、赔偿损失，同时对于己方对他方造成的损害，应担负对等的责任。

3.农村公益性墓地使用权的消灭

第一，因公共利益被征收而终止。清代时，就已经出现因国家兴办河工、开矿等必须遭遇坟墓的情形时，国家在给予因此而迁墓的人一定经济补偿的情况下，墓主必须接受国家征用自家墓地的命令。在我国法律中，明确规定为了公共利益，在给予当事人一定经济补偿的前提下，可以对土地进行征收。但是鉴于墓地文化的特殊性，被占用以后，必然面临迁坟的问题，并且由于墓地存放遗骸、寄托哀思的特殊作用，在进行补偿时，要充分考虑精神损失，以区别简单的经济利益补偿。

第二，因期限届满而终止。依据《公墓管理暂行办法》中的规定，对于经营性公墓以20年作为一个周期收取墓穴管理费，而墓地具体的使用期限则与建造墓地的土地的使用年限一致。在相关立法中，依然找不到关于农村公益性墓地使用年限的具体规定。有学者主张可以依照经营性墓地的相关规定，确定农村墓地的使用年限，缓解农村墓地资源紧张的情况。

第三，因不履行义务而终止。权利和义务一直以来都呈现出“一体两面”的性质。赋予墓地使用权人一系列权利，必然要求其认真履行应尽的义务。农村公益性墓地一般需要专门的管理机构进行看管、养护修缮、生态绿化等维护性工作，墓地使用权人有义务按时缴纳一定的管理费；另外，在排除他人干涉自己权利行使的同时，墓地使用权人也必须承担一定的容忍义务，在法律法规规定的范围内，不妨碍他人利益和公共利益的前提下行使自己的权利。对于墓地使用权人长期不履行义务的行为，集体经济组织在说服教育、责令改正等措施都无效的情况下，可以收回其公益性墓地。

(二)其他类型农村墓地的法律引导

除了公益性墓地以外，利用家庭承包土地作为墓地，根据历史沿革使用祖坟地的家族墓地等几类墓地在农村客观现实地存在。在目前农村墓地整治的过渡期内，如果不予以承认，势必会与土地上现存的土地承包经营权、建设用地使用权等发生矛盾，容易造成群众的不满，引发群体性事件，而不利于社会秩序的稳定。但是，为了维护农村墓地秩序，不能放任这些类型墓地的长期存在。应在给予一定补偿的情况下，要求墓地使用权人在一定期限内将墓地迁往公益性墓地；若不能按时迁出的，需要缴纳土地使用费，以形成规范合理的农村墓地使用状态，平衡各方利益关系，尽早的消除不规范的墓地，形成规模的公益性墓地。

[1] 吴汉东.论财产权体系——兼论民法典中的“财产权”总则[J].中国法学,2002,(5).

[2] 宋刚.墓地不动产权利的确立[J].法学,2013,(11).

[3] 何小平.清代习惯法:墓地所有权研究[M].北京:人民出版社,2012.

2095-4654(2015)05-0040-03

2015-03-08

D923.2

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