立法先行与社会主义法治体系构建

陈俊

（华东师范大学 法律系，上海200241）

建设中国特色社会主义法治体系，是全面推进依法治国的总目标。在建设中国特色社会主义法治体系这一系统工程中，“形成完备的法律规范体系”是整个体系的基础。因此，中共十八届四中全会提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”［1］8

当前，中国特色社会主义法律体系已经形成。但是，我国法律体系的形成不等于我国法治体系的形成，也不等于已经全面推进了依法治国。“从构建中国特色社会主义法律体系到走向中国特色社会主义法治体系，是中国政治发展的历史潮流。今后10年及30年，中国政治发展的主要任务，是形成法治体系，即在我党依法执政的前提下，最终建成社会主义法治国家。”［2］

虽然我国的法律体系已经形成，但并不完善。通过完善法律体系，有助于促进中国特色社会主义法治体系建设。当前和以后需要从以下三方面助推“形成完备的法律规范体系”，通过完善法律体系，促进中国特色社会主义法治体系建设。以下做一展望思考。

一、以“以人为本”法律观引领法律体系的完善

（一）“以人为本”对法律体系完善的整体要求

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“坚持以人为本，尊重人民主体地位。”［3］对于全面推进依法治国来说，树立“以人为本”法律观并用以指导中国特色社会主义法律体系的完善，是推进我国法治体系的形成和推动依法治国深入发展的重要举措，也是时代发展的需求。

以“以人为本”的法律观引领法律体系的发展和完善，必然要求将法律体系建设的价值目标定位于为“人”创造良好的生活、工作环境；要求该法律体系为了“人”而存在和发展，要求该法律体系的建设要依靠“人”；也要求该法律体系建设的成果要由“人”共享，促进“形成完备的法律规范体系”，推进依法治国。而“以人为本”中的人，理应以人人为本，以绝大多数社会成员为本。在我国，首先就是要以广大人民群众为本。因此，要以广大人民群众为本来引领中国特色社会主义法律体系的完善，促进中国特色社会主义法治体系建设。

（二）“以人为本”对法律体系完善的挑战

法律体系的发展是受法律观影响的。有什么样的法律观，就会形成与之相应的不同的法律体系。从历史上看，维护封建宗法等级和家长制统治地位的封建法律观长期占据主导影响，时至今日仍颇具影响。这种法律观是国家与家族本位的法律观，要求个人服从国家和家族利益，特点是轻视个人权利、轻视个人利益，强调公民对权力的服从，强调多尽义务，是与时代发展格格不入的旧式法律观。

法律观的转型变革是不能割断历史的。在中国特色社会主义法律体系形成后，在新的历史时期，以人为本法律观的树立与弘扬，要对封建法律观等做出时代扬弃，并对其根深蒂固的影响有清醒的认识。应努力消除这些旧式法律观的影响及其表现，树立和大力弘扬以人为本的法律观，并以其指引中国特色社会主义法律体系的完善。

以人为本法律观的弘扬，需要最大可能地将公民的需要转化为公民之权利。换言之，在完善法律规范体系的进程中，体现最广大人民的根本利益，使人民的各项基本权利在立法上得到体现，就是法治体系建设之需，就是以人为本的时代体现。

以人为本法律观的制度化，涉及法制建设的诸多环节。其中，将以人为本法律观贯彻到立法中是一个基础环节，影响到执法、司法、守法等后继环节。据此，遵循以人为本的法律观，需要成为检验我国法律体系是否完善的重要标准之一。

倘若以此检视我国建国以来特别是改革开放以来的立法工作，审视我国的法律规范体系，以人为本法律观的弘扬及其制度体现，还需要加强。今后，要更加注重社会立法，更加注重民生立法，更加注重规范公权和保护私权，保障中国特色社会主义法治体系建设，推进依法治国。

以民生立法为例。民生问题向来是一个国家的根本问题。在我国改革开放之前和初期，努力解决温饱问题，是重要的民生问题。在我国的温饱贫困问题逐步得到解决后，随着我国国民生产总值跃居世界第二，我国已经凸显出教育这一民生之基、就业这一民生之本、收入分配这一民生之源、社会保障（包括社会救助、社会保险、社会福利、医疗保障、住房保障等）这一民生之安全网的重要性和立法保障的必要性。因此，有法可依地解决好民生问题，无疑是以人为本的重要体现。

以社会保障方面的立法为例。目前我国在劳动与社会保障领域出现的难题，与立法的滞后和无法可依是相关的。例如，《劳动法》的很多内容已滞后于现实发展，需要遵循以人为本的法律观并进行完善。具体包括：第一，《劳动法》的适用范围偏于狭窄。随着我国经济社会的发展，非公有制劳动关系在所有制形式上的比重不断上升；并且，事实的劳动关系、试用期的劳动关系、劳务派遣等新型劳动关系层出不穷；这些新问题和新的劳动关系，在《劳动法》中还没有得到充分体现，以人为本还没有得到充分落实。第二，确认劳动合同无效的要件过于简单和局限，这不利于保护劳动者的合法权益。第三，目前立法上对侵害劳动者合法权益之行为的责任追究有待完善。

随着我国就业促进法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁等立法的出台，社会保障法律规范体系不断得到充实，以人为本的法律观不断得到体现，将会推动法律规范体系和法治体系走向完善。今后“要恪守以民为本、立法为民理念”［1］8，要继续前行。

二、拓宽公民有序参与立法的途径

中共十八届四中全会要求“拓宽公民有序参与立法途径”［1］11。拓宽公民有序参与立法途径，是民主立法的一个要求和具体体现。公民不能参与立法、立法不民主，科学立法肯定无法保障，也难以形成“完备的法律规范体系”，也不利于建设中国特色社会主义法治体系。

长期以来，“关门立法”、“部门立法”饱受诟病，带来很多弊端。基于此，近些年，“开门立法”呼声日高。拓宽公民有序参与立法途径，就是回应了广大人民群众的期盼，是民主立法的一个重要保障。

在立法领域扩大公民有序政治参与，牵一发而动全身，是建设社会主义法治体系的重要环节。为此，需要在以下四个方面做出努力。

（一）依法参与

公民有序参与立法，需要坚持人民代表大会制度这一根本政治制度。在我国，人民代表大会制度是党领导下的人民民主制度。党把实践证明正确、成熟的政策、主张，通过法定程序转化为国家的意志，维护人民的利益。人民代表大会制度是人民参与政治、参与立法的最主要、最重要的政治方式。因此，要在坚持这一根本政治制度的前提下，积极探索各种形式的公民有序参与立法的方式，在有序依法参与中，完善法律体系和建设社会主义法治体系。

首先，要依据根本大法宪法参与立法。现行《宪法》在第一章“总纲”中，对公民有序的政治参与做了一些原则性规定；在“公民的基本权利和义务”一章中，对公民有序的政治参与也规定了一些具体内容。例如，《宪法》规定：我国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。又如，《宪法》规定：“我国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”再如，《宪法》规定：我国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。这些规定为公民有序参与立法提供了相关宪法依据。

其次，要依据实体法和程序法参与立法。尽管宪法对公民参与立法做了一些规定，但是要落实宪法的原则性规定，还需要下位阶立法的细化和落实。为此，公民有序参与立法，还要具体依据相关实体法和程序法。一是依据实体法，比如立法法、选举法、代表法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、工会法，等等。二是依据程序法，比如立法法、监督法、行政诉讼法、行政复议法，等等。

总之，公民参与立法应该是有序的和有法可依的。这样做，有利于法律体系完善，有利于法治体系建设。

（二）编制立法规划、计划的参与

拓宽公民有序参与立法的途径，需要注重制度建设，需要在立法的各个环节加以落实。在诸多环节中，编制立法规划、计划是一个初始环节。

对于中央立法和地方立法来说，编制五年立法规划和年度立法计划，是完善法律体系的一项基础性工作。随着我国经济社会的发展，社会关系日趋复杂化多元化，对立法的挑战也在增加。有规划、有计划地立法，才能更好地调整纷繁复杂的社会关系。编制五年立法规划，能够宏观把握未来五年乃至更长时期中央和地方立法的总体需求，确定立法工作的重点和主要目标，引导和保障经济社会发展。而编制年度立法计划，是在五年立法规划的基础上，遴选当年立法需求突出、立法条件成熟、立法可行性强的项目，列入中央和地方的年度立法安排，并为此安排审议。因此，编制立法规划和计划，有利于整合和优化立法资源，促进法律体系完善和法治体系建设。

在条件许可的情况下，立法规划、立法计划面向人民群众征求意见的范围越广泛、途径越多元，该立法规划、计划就越能反映实际的立法需求，也越能体现大多数公众的意志和利益［4］。从实际运作看，过去和当前还存在一些不足：一是立法规划和计划的主要来源集中于政府各部门、人大各专门委员会及人大常委会工作部门、人民法院、人民检察院。二是人大代表提出的立法议案列入规划和计划的较少。三是公民的立法建议被立法规划和计划采纳的更少。

这些状况使得人大在编制立法规划和计划时，对政府部门产生较大的依赖性，也不容易克服立法中的部门利益之弊。同时，这种状况削弱了人大代表参与立法的积极性，减少了公民参与立法的可能性。因此，需要在编制立法规划、立法计划时，重视公民的参与，积极拓宽公民参与的途径。

（三）立法听证的参与

立法听证是在立法活动中向利害关系人和利益相对人提供一种充分表达己见的机会，以纠正立法之偏的制度设计。作为立法的一道程序，立法听证是保证立法符合实际、符合民意的重要途径［4］。今后，改进立法听证，并拓宽公民有序参与立法的途径，是完善法律体系、促进法治体系建设的必要保障。

我国《立法法》规定，列入议程的法律案，立法机关“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。在立法活动中强调“应当”听取各方意见，意味着听证已成为一种重要的拓宽公民参与立法的形式。《立法法》第87条还规定，立法“违背法定程序的”，还可由有关法定权力机关“予以改变或者撤销”。

但是，《立法法》没有对适用于听证会程序的有关法案范围做出原则规定，也没有对法定听证做出规定。在何种立法必须听证和何种立法不需经过听证的规制上，只有决议听证的裁量规定。并且，听证会也只是听取意见的一种形式，可以采取，也可以不采取。例如，《立法法》规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”据此可见，将听证会与座谈会、论证会等其他听取意见的方式等量齐观，容易淡化听证会的重要价值。

由于我国法律没有明确哪些公共事务要组织听证、什么主体有资格组织听证以及听证会应走什么样的程序等事项，在实践中参加听证会的代表，往往由组织听证的政府机关指定，导致听证会缺乏真正的民意基础［4］。例如，前几年某市政府组织的调整世界遗产景点门票价格听证会，由于指定的消费者代表缺乏广泛的代表性，他们赞成涨价的意见与社会多数公民的反对意见截然对立，听证会的效果差强人意。听证会是立法活动向人民公开的重要形式，是保障立法机关制定良法的前置措施之一。

由上可见，我国立法听证制度还存在诸多不足，需在保障公民有序参与方面做出努力，推进相关制度的完善。其中，价格听证会作为近些年听证会的主角，其制度建设更是人们关注的热点所在。价格听证会旨在将调价的原因、调价的幅度、调价的影响告知广大人民群众，征求经营者、消费者和有关方面的意见，对价格调整之必要性和可行性进行论证。

我国《价格法》对政府定价听证会制度做了规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格等政府指导价及政府定价，应当建立听证会制度。但是，存在的问题：一是听证会应该在何种情况下召开、何时召开，人民群众并不知情。甚至，政府部门可以召开，也可以不召开。二是价格法对听证会制度的规定以“倡导”为主，“约束”有限，对不举行听证会的政府行为缺乏制约。

因此，政府部门要树立以人为本的理念，不能把人民群众反对涨价的声音视为“挑刺”、“找茬”，也不能限制公民的价格听证参与，并要给所有利益相关方以平等的参与机会。要利用政府公告、广播电视、网络平台等多种渠道发布信息，公诸于众，让公民知悉听证信息，积极参与听证，使得改革举措具有民意基础，从而被人民群众所接受。

除了立法听证，我们还要积极探索非正式听证等制度，拓展公民参与立法的渠道。例如，在某一法律草案征求各方意见的时候，探索主动上门或创造条件，方便公民通过口头或书面方式将意见提交给国家立法机关。典型的例子是，在制定《烟草专卖法》的过程中，全国人大法工委就到河南、云南以及其他产烟大省，听取烟农和供销社的意见，到烟叶批发零售单位听取相关意见。又如，在制定《税收征管法》的时候，全国人大法工委也充分听取了需要纳税的个体户、私营企业以及国有企业的意见，如此等等。

（四）立法清理的参与

法的清理指有权的国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对一国一定范围所存在的规范性法文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以变动（修改、补充或废止）的专门活动。随着经济社会日新月异的发展，我国现行立法的一些规定难以适应新形势，甚至阻碍了经济社会的发展，需要及时立改废；同时，各种立法冲突、立法打架等不协调现象也需要通过立法清理，促进法律规范体系的完善。

从位阶看，立法清理包括对法律、法规、规章的清理。但是，不管是什么层级和位阶的立法清理，都需建立开门清理制度，让公民积极参与进来。

首先，以法律清理为例。我国法律清理工作启动较晚。为了解决现行法律规定中存在的明显不适应、不协调等问题，2008年全国人民代表大会常务委员会决定启动法律清理，对现行法律进行一次集中梳理。近年来，经过努力，针对法律的全面清理工作顺利推进，原先存在的法律规定不适应经济社会发展需要、法律规定之间打架、冲突等问题基本得到解决，其他问题也得到较好解决。①例如，2009年，全国人民代表大会常务委员会一揽子对59件法律的141个条文做出修改。这是近些年为适应经济社会发展而对法律修改做出的一个方法尝试。

近年来，我国法律清理取得的成绩，与重视人民群众的参与是分不开的。例如，2010年在修订村委会组织法时，“全国人大常委会调研的足迹遍及北京、辽宁、河北、山东、广东、陕西等六个省市，覆盖东西南北中部地区，从省到市直至县、乡、村一线，走访了30多个村、200余位村党支部成员、村委会成员、村民小组长、村民代表、部分村民，听取不同层次、不同群体的意见，对村委会的任期、村民资格界定等群众关心的问题作了专题研究”［5］。

其次，以法规规章清理为例。新中国成立以来，我国集中开展的法规规章清理有10次，包括4次全面清理和6次专项清理。这些清理工作，对于维护社会主义法制的统一、推进依法治国起到了十分积极的作用。

以行政法规全面清理为例。自2007年开始的对现行行政法规进行的全面清理工作，对列入清理范围的655件行政法规进行逐件清理。这是新中国成立以来最大规模的一次行政法规清理。经过行政法规全面清理，现行行政法规体系更加适应我国经济社会发展的需要。

相较中央立法清理，我国地方立法清理工作相对薄弱。在地方立法中，一批不适应经济社会发展的要求、与社会生活相脱节的地方性法规、规章，有必要通过相关的法律程序加以清理，推进中国特色社会主义法律体系的完善和中国特色社会主义法治体系的建设。

需要指出的是，在清理政府规章的方式上，此前的运动式清理方式，不应成为清理的常态。从机制建设上看，应该建立日常性、经常性的监督制度，提倡开门清理，让公民积极参与进来。

综上，今后要努力解决公民参与法规规章清理中的四个问题：

一是要解决公民参与的资格问题。按照法律的规定，公民参与行政立法等活动不是强制性程序。这类规定其实给予政府部门很大的自由裁量权，“合法”地制约了公民参与立法活动的空间。

二是要解决公民参与缺乏民主性的问题。在公民无立法动议权的情况下，公民参与具有很强的行政主导色彩。对公众的意见，如果只是在行政机关内部研究，不予以公开说明，将导致反馈机制缺失、立法清理走过场等弊端。

三是要解决公民参与的模糊性问题。例如，我们需要明确参与主体的概念，明确参与方式、参与范围等事项，以增强公民参与立法的可操作性。

四是要建立健全公民参与的监督制度。例如，人大对法规规章定期清理机制的监督应包括定期清理的期限、定期清理的主体、定期清理的启动和运作程序、定期清理的效果审查、定期清理的公布等诸多环节，而在这些环节中，公民的参与途径，需要加以明确，也需要予以规范化、具体化［6］。

三、加强重点领域立法

中国特色社会主义法律体系虽已形成，但并不完善。其中，加强重点领域的立法，是建设中国特色社会主义法治体系的必要之举。为此，中共十八届四中全会强调，“加强重点领域立法”［1］11。

就当前和以后我国立法的重点领域而言，我们要从强调立法的数量和速度向更加注重立法的质量和效果转变。这就要求我们重点加强完善经济体制、改善民生和发展社会事业、促进生态环境保护和文化建设等领域的立法。以下以加强社会领域的立法为例，做一分析探讨。

中国特色社会主义法律体系，是由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成的统一整体。其中，各种社会领域的法律规范，是构成中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

在过去较长的时期，我国经济立法和社会立法的比例失衡、不恰当。整体情况是，我国的社会立法明显滞后于经济立法。

从导向看，今后加强社会领域立法，应遵循以下方向：坚持以人为本；以解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，以实现社会公平正义为目标，推进社会立法；从我国国情地情出发，依法有序，有重点、有步骤地加强社会立法。

从社会立法内容看，加强劳动者权益保护，加强社会保障提供，对社会弱者予以救济的劳动法、社会保障法等立法建设，需要成为立法的着力点和聚焦点。虽然我国已经制定了《劳动法》、《保险法》等法律，但是当前的社会保障面还有限，劳动者的合法权益尚未得到全面、切实的保护。这也由于我国在社会保障领域的立法起步较晚，与之相配套的法律很少，因此在劳动以及社会保障方面出现的一系列矛盾和纠纷，经常缺乏相关法律规范依据，需要引起重视，加强社会保障的法律供给。

就当前和以后我国地方立法的重点领域而言，需要各个地方积极探索，服务当地的经济社会发展。因此，不同地方的重点领域立法可能并不一样，但只要是满足当地的经济社会发展需求，有助于解决或促进解决当地发展中的一些急迫问题，就是找准了地方立法的重点领域。

以北京市地方立法为例。“据悉，2013年北京市政府立法计划安排47个项目，涉及经济发展、文化建设、民生改善、生态保护、城市运行和政府行为规范六个方面。会议要求，紧紧围绕本市中心工作研究重点领域立法布局，总结经验，不断提高立法质量，使法律法规更具针对性、可操作性，切实解决首都经济社会发展过程中存在的实际问题。”［7］

再以海南和河北的地方立法为例。海南省通过立法手段引导当地经济社会发展，加强重点领域立法，使地方立法在当地经济社会发展和全面深化改革中切实发挥引领和推动作用。“根据海南省委重点改革工作，海南省地方人大制定了2014年重点改革相关立法工作安排，明确了11个方面改革事项相关立法任务，以立法推进改革；制定专项立法计划，以构建国际旅游岛法规架构为目标，提出56个在产业发展、民生保障、环境建设等方面与旅游业相关的立法项目；自主起草并提请代表大会通过了《海南国际旅游岛建设发展条例》。”［8］

而河北省人大常委会则根据全省改革发展稳定的实际需要，“对照省委决议12个方面59项改革，对省本级现行有效法规逐件进行梳理，对相关的90多部法规进行研判，明确立改废方向和具体项目。在此基础上，开列出重点领域立法清单，结合京津冀协同发展和打好‘沿海地区率先发展增长极、环京津地区新的发展增长极、把县域经济和县城搞大搞强、工业转型升级和环境治理’四大攻坚战，规划明确的路线图、时间表和施工图，实现稳定性和前瞻性相一致、顶层设计和摸着石头过河相结合、总体推进和重点突破相促进”［8］。

据此，以点见面地看，我国地域广阔，地区间差异很大，各个地方的地理环境、资源基础和经济社会发展情况都不一样，不同地方的重点领域立法，当然也不可能都一样。

当前和往后，各地的地方立法在服务于市场经济发展、公民权利保障、改善民生、促进政府服务、维护社会和谐稳定等方面，需要着重加强，发挥地方立法在这些重点领域的支持和保障作用。而对于各地的具体立法而言，则需要各地立足本地地情，针对本地改革发展中的突出问题，及时加以立、改、废，发挥地方立法在重点领域的引领引导［9］，从而为完善法律体系与建设社会主义法治体系发挥独到而积极的作用。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2014．

［2］徐显明．形成法治体系是未来十年主要任务［N］．光明日报，2013－02－21（15）．

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2013：6．

［4］陈丽平．拓展人民有序参与立法的途径［N］．法制日报，2013－04－09．

［5］廖文根．中国立法从有法可依迈向良法可依［N］．人民日报，2011－07－20（17）．

［6］陈俊．拓展人民有序参与立法的途径［EB／OL］．中国法院网，（2013－05－20）［2014－10－26］．http：／／www．chinacourt．org／article／detail／2013／04／id／939134．shtml．

［7］王斌．北京市政府47 个立法项目获通过［N］．法制日报，2013－04－19（2）．

［8］朱宁宁．地方立法为深化改革提供法治保障［N］．法制日报，2014－10－27（3）．

［9］陈丽平．以人为本视角下加强重点领域立法［N］．法制日报，2013－03－19．