以深入的政治改革和严格的制度制约遏制腐败

包 心 鉴

（济南大学 政治与公共管理学院，济南250022）

坚定不移反对腐败，建设廉洁政治，做到干部清正、政府清廉、政治清明，是中国共产党鲜明的政治立场，是人民最为关注的重大政治问题，是推进国家治理体系和治理能力现代化至关重要的环节。中共十八大以来，以习近平为总书记的党中央进一步加大反腐倡廉制度建设、法治建设和惩治腐败的力度，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防，取得了显著成效。中共十八届三中全会和四中全会作出全面深化改革和全面推进依法治国若干重大问题的决定，进一步加大了政治体制改革、行政体制改革和依法治理的力度，再次彰显了我们党整肃党风、严肃吏治、强化制度、遏制腐败的决心和信心。

在我国现阶段遏制腐败，深入的政治体制改革是根本路径，严格的制度和法治制约是根本保障。要推进制度的健全与完善、强化制度和法治对权力运行的制约与监督，必须将政治体制改革进一步推向深入。政治体制改革是在新的历史起点上全面深化改革的重要组成部分，是坚持中国特色反腐倡廉道路、从根本上遏制腐败的治本之策。

一、破除既得利益集团对公共权力的侵蚀：当前深化政治体制改革的紧迫任务

许多现象和材料表明，一些部门和领域腐败现象严重，甚至呈蔓延趋势，一个重要原因是正在滋生着的既得利益集团对公共权力侵蚀的结果。既得利益集团是一种客观存在，我们没有必要回避它，更不必惧怕它。以政治体制改革的锋利之刃切除这些寄生在党和国家权力体系上的癌瘤，以健全的制度、体制和完善的法治防止既得利益集团生成与蔓延，是当代中国政治发展面临的紧迫任务，是中国共产党人的政治责任，是永葆中国共产党政治本色迫切需要解决的关键问题。

何谓既得利益集团？我们可以从一些典型腐败案件中为既得利益集团下一个定义：以谋求私利作为共同价值和联系纽带，以公共权力作为相互利用手段和支撑条件，相互勾结、相互庇护，权权交换、权钱交易，寄生在党和国家权力体系上的集团性力量。比如刘志军，在他当年把持下的铁道部，形成了一种具有相当规模的既得利益集团。再比如以蒋洁敏为代表的中石油系统、以刘铁男为代表的能源系统，已经形成了一种利益相连、权力相通、一荣俱荣、一损俱损的既得利益集团。他们的行为严重背离了公共权力的本质，扭曲了公共权力的形象，给国家和人民利益造成严重损害。至于以周永康、徐才厚为后台在国家高层和军队系统形成的既得利益集团，所造成的腐败现象之严重、所产生的政治危害之巨大，则更是共和国历史上所少有的，给我国公共权力体系建设留下长久的沉重教训。在人民共和国的公共权力部门，在堂堂的国家机关甚至国防系统，居然有如此肮脏龌龊的权权交换和权钱交易，这难道不足以说明我们的权力体系中正在滋生着大大小小的既得利益集团吗？

由于既得利益集团是与公共权力体系紧密联系在一起的，因而其危害性极大，后患无穷，如不加以坚决遏制，天长日久，足以葬送党和国家的生命。首先，既得利益集团严重削弱了党执政的合法性。事实表明，一些高层领导的腐败，其危害性不仅仅在于他们侵占了多少国家资产和社会财富，也不仅仅在于他们的思想品行是多么的沉沦堕落，更重要的在于他们的行为严重动摇了人民大众对党的信任，严重削弱了党执政的社会基础。今天，我们党正面临着执政的严峻考验，执政时间愈长，考验愈加严峻；在长期执政条件下，如何警惕和防止少数执掌国家公权的人形成既得利益集团、动摇和破坏党执政的社会基础，不啻是在新的历史条件下深化党的建设制度改革必须完成的最重大任务。其次，既得利益集团严重影响了国家权力的公共性。历史警示我们，一切旧国家机构所以失去其存在的合理性，所以必须被改造或推翻，根本原因就在于这些国家机构被少数既得利益集团所掌控，丧失了国家权力的公共性，动摇了国家机构存在的社会根基。晚清帝国所以由“落日的辉煌”堕落为“可怜的小朝廷”，盖由于这个曾经的东方泱泱大国被大大小小的既得利益集团所吞噬；国民党所以由早年的生机勃勃演变到后期的分崩离析，盖由于这个由孙中山缔造的先进政党被蒋宋孔陈四大家族既得利益集团所摧残。前事不忘，后事之师。要确保国家权力的公共性和国家治理的现代性，使国家长治久安繁荣昌盛，必须时刻防止公共权力体系中既得利益集团的形成。再次，既得利益集团严重破坏了社会进步的可持续性。社会可持续发展与进步，不仅需要依托经济的增长和财富的积累，而且需要依靠公平的实现和公正的维系。寄生在公共权力体系上的既得利益集团和由其衍生的相互勾结、以权谋私行为，严重助长了不公平竞争，破坏了社会发展的平等性与公正性。可以说，当前影响我国社会公正的主要因素，不仅仅是社会产品如何公平分配的问题，更主要是寄生在公共权力体系上的大大小小既得利益集团所造成的对社会公平与公正的破坏，这可以说是影响我国社会进步的最深层隐患。

正是因为既得利益集团有如此大的政治危害，所以它理所当然地成为当前深化政治体制改革、遏制腐败现象必须解决的主要对象。正如习近平尖锐地指出：如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然会亡党亡国。我们必须“以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底”［1］170。

需要指出的是，既得利益集团与政治体制改革的性质与宗旨根本相悖，因而势必成为推进政治体制改革的深层阻碍。政治体制改革，归根结底是要解决好权力的配置和使用，使一切公共权力得到制度化、法治化的制约和监督，确保公共权力“来自于民、用之于民”。既得利益集团是以对公共权力的垄断为依托的，在既得利益集团核心人物支持下，部分领域和部门利益垄断化，形成利益固化的藩篱，公共权力沦落为相互利用、谋取私利的工具。既得利益集团的一个突出特点是在共同利益的基础上结成“权力同盟”，形成对政治体制改革或明或暗的强大抗拒力量。因此，要从根本上遏制腐败，必须重视防止既得利益集团产生；而要防止和消除既得利益集团的形成与蔓延，必须排除既得利益集团的阻力，坚定不移推进政治体制改革。政治体制改革是中国特色反腐倡廉的必由之路，其深层原因和逻辑关系正在于此。

二、强化权力运行制约和监督体系：当前深化政治体制改革的核心内容

深化政治体制改革，核心内容是强化对公共权力的制约和监督，消除权力过分集中所产生的弊端。这既是我国以往政治体制改革的一条历史经验，又是在新的历史起点上进一步深化政治体制改革的一个现实指向。现实生活中“一把手”腐败案件密集高发，这种现象足以说明对权力过分集中的政治体制进行深度改革的迫切性和必要性。权力过分集中，是我国政治体制中积弊最重的症结问题。早在30多年前，在我国改革开放初始阶段，邓小平就非常敏锐地剖析了这个症结性问题。他精辟指出：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误。”他还具体地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”［2］328－32930多年 前邓小平的分析是何等的鞭辟入里、何等的精辟深邃！这些话，不仅是在深刻分析我们党领导体制中的弊端基础上提出的，而且是在深入总结国际共产主义运动中普遍教训的基础上得出的，因而具有揭示规律的深远指导意义。可以说，邓小平当年提出的权力过分集中的制度弊端，依然是当前我国公共权力体系中最为严重的弊端；邓小平当年指明的改革党和国家领导制度的重点与方向，依然是当前进一步推进政治体制改革的重点与方向。正是从这个意义上说，当前政治体制改革应当回归到邓小平思想上去。这种“回归”是要以邓小平思想为指导，牢牢抓住现行政治体制中的症结性弊端，抓住滋生腐败现象的“总病根”，在切中时弊的基点上将政治体制改革推向深入。

中共十一届三中全会以来，经过多次政治体制改革，权力过分集中的领导体制虽然得到一定程度的改变与纠正，但是由于历史和现实的种种原因，这一党和国家领导制度中的“总病根”并未得到彻底性根除，在新的历史条件下甚至有进一步“回潮”和加剧的趋势。这不啻是权力腐败现象禁而不止、在某些领域和部门愈演愈烈的最深层根源。“一把手”腐败案件高发频发，说到底就是“一把手”的权力太集中；权力高度集中在一个人手中，加之监督缺位、制约乏力，那当然再好的人也有可能放松自我约束，久而久之极有可能依恃权力走向腐败。对近几年高中级领导干部腐败案件进行深入剖析，不难发现，大部分领导干部的腐败行为，几乎都发生在其担任党委（组）书记期间；而从腐败分子所担任的职务和分布领域来看，也无不表明党委（组）书记这一职务，是滋生腐败的“温床”。薄熙来、刘志军等典型腐败案件，再三再四地给我们党敲响警钟：加强对“一把手”权力制约刻不容缓！薄熙来之所以能肆无忌惮地草菅人命，翻手为云、覆手为雨，顺之者昌、逆之者亡，就是因为他这个“一把手”手中的权力太大了！刘志军之所以能在全国铁道系统呼风唤雨，网络亲信，在制造“中国高铁神话”的同时也制造了“中国腐败神话”，也就是因为他这个“一把手”手中的权力太大了！严重的腐败现象和严峻的反腐败形势深刻警示我们党，对于党政不分、权力过分集中的领导体制弊端，“现在再也不能不解决了”！［2］329

问题的严重性还远不止于这些。对于权力过分集中的领导体制、政治体制，一些人不仅没有深刻认识到其危害性，反而为其摇旗呐喊、推波助澜，提供种种所谓合理性的证明。“中国模式论”、“威权政治论”就是近几年来广为流行、为一些人津津乐道的所谓理论依据。所谓“中国模式”、“威权政治”，说到底就是把权力过分集中的领导体制作为“集中力量办大事”的根本依托，甚至作为“社会主义优越性”的根本体现，从而把“社会主义可以集中力量办大事”扭曲为“社会主义可以高度集权办大事”。薄熙来、刘志军都曾经在他们把持过的领域创造了所谓“集中力量办大事”的神话。而恰恰是在依托高度集权“办大事”的同时，滋生了两个给中国发展带来深重危害的既得利益集团，创造了“一把手”腐败的新纪录。今天，我们理应从薄熙来、刘志军等“一把手”腐败案件中汲取深刻教训，坚定不移把改革高度集权的领导体制作为深化政治体制改革的核心内容。

正是针对权力过分集中、失去严格制约和有效监督的制度弊端，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“强化权力运行制约和监督体系”作为全面深化政治体制改革的重点内容；明确强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”；明确要求“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系；健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”［3］35。习近平反复强调：要在全面深化改革的进程中强化对权力运行的制约和监督，“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”［1］171。这些重要论述进一步指明了深化中国政治体制改革的目标与方向。围绕这一改革目标，当前起码要完成以下改革任务：

（一）改革党的领导体制，清除个人说了算的体制根源

权力过分集中从而导致权力腐败，突出表现在：

其一，权力过分集中，个人说了算，导致市场经济规则往往被扭曲和侵犯，从而滋生“权力商品化”现象和权商勾结、权钱交易的腐败行为。

在我国现实发展中存在一种“悖反”现象：一方面，市场化改革深入推进，市场配置资源的作用愈益凸显；一方面，权力过分集中的领导体制和权力体系没有得到实质性改变，甚至在某种程度上进一步强化。市场经济从本质上要求分权——赋予企业和社会更大的自主权，要求政府更自觉地按照市场规律加强宏观调控、服务经济社会；而权力过分集中的领导体制和权力体系则从本质上要求集权——强化党委、政府甚至个人对市场和社会的控制。这种“悖反”现象必然导致市场经济条件下一种特有的腐败现象——权力寻租。近几年来，在行政审批、工程建设、房地产、财政、金融、能源乃至科技、教育等领域，腐败现象难以根除甚至呈上升态势，显然与目前依然严重存在的高度集权的领导体制和权力体系是分不开的。

其二，权力过分集中，个人说了算，导致选拔任用干部制度往往被扭曲和侵犯，从而滋生拉帮结派、跑官要官等腐败现象。

当前一些重点领域腐败呈现出“集团化”、“群体性”的态势。其主要特征：涉案人员众多，结成具有人身依附性质的关系网，形成一定程度的既得利益集团。一些领导干部尤其是“一把手”，在选拔任用干部方面权力太大，由此很容易造成部下看风使舵、跑官要官的不良风气。而政治上的相互牵连必然建立在经济上相互利用基础之上，这就很容易在党内形成拉帮结派、结党营私行为，所谓“一荣俱荣、一损俱损”。这就是为什么一些领导干部本来素质很好，但在高度集权体制下和利益集团中很难洁身自好、只能随波逐流、最终陷入腐败泥沼的一个不可忽视的原因。

其三，权力过分集中，个人说了算，导致主要领导干部尤其是“一把手”失去严格制约和有效监督，从而放松对自己的严格要求，以至为所欲为、堕落为腐败分子。

失去制约和监督的权力势必走向腐败。不可否认，现行的各类监督体制与机制还缺乏权威性和长效性，还不足以从根本上遏制和消除腐败。尤其是“谁来监督一把手”的问题，尚缺乏行之有效的体制和机制答案。上级纪律监察部门对下级党委书记的监督，也往往是结果监督，即在东窗事发之后的惩处，而缺乏过程监督，即通过有效的监督体制未雨绸缪、防患于未然。由此可见，党政不分、高度集权的领导体制和权力体系，很容易导致主要领导者权力过大而失去严格制约和有效监督。这不啻是我国现行监督体制中一种致命性的缺陷。

由以上分析，不难得出结论：深化政治体制改革，强化权力运行制约和监督体系，必须把改革权力过分集中的领导体制和权力体系作为首当其冲的任务。中共十八届三中全会《决定》突出强调“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”，包括严格规定和执行主要领导干部工作生活保障制度，从制度层面进一步消除主要领导干部有可能恃权腐败的土壤和条件；推行权力清单制度、个人重大事项报告制度、选人用人专项检查和责任追究制度等；公开权力运行流程，让主要领导干部手中权力在阳光下运行［3］35－38。这些改革措施的实际推进和深入落实，必将从权力制约和监督层面有效遏制主要领导干部权力腐败现象。

（二）发展党内民主，让权力在阳光下运行

党内民主是党的生命。完善党内民主制度，实行党务公开，是防止党员领导干部滥用权力走向腐败的基础性制度环节。

其一，发展党内民主，实行党务公开，是由工人阶级政党的性质和宗旨决定的。《共产党宣言》明确指出：“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。”因此，无产阶级政党“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”［4］283；“共 产 党 人 始 终 代 表 整 个 运 动 的 利益”［4］285。这样一种性质与宗旨，决定了工人阶级政党内部应该是民主的、透明的，对全体共产党员来说没有任何隐私可言，更不允许任何特权存在。马克思恩格斯在总结巴黎公社经验时反复强调：“公社的真正秘密就在于：它实质上是工人阶级的政府”［5］58；“它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者”［5］12。实行党内民主，防止党内特权，是无产阶级政党区别于其他阶级政党的一个最鲜明标志，是党能够不断发展壮大、领导与依靠人民取得革命、建设和改革胜利的最根本因素。

其二，发展党内民主，实行党务公开，是防止权力垄断而产生权力腐败的重要环节。所谓党务公开，主要包括：一是重大决策公开，一级党组织的重大决策，应在相对范围交广大党员以至全体党员充分讨论，在积极吸收各方面意见的基础上实行科学决策、民主决策、依法决策；二是选用干部公开，凡选拔和推荐党员领导干部，应在广大党员以至全体党员中广泛征求意见，对于重要岗位的党员领导干部应实行差额选举或民主票决，从而防止在选人用人上的不正之风，从根本上杜绝买官卖官、跑官要官的腐败行为；三是执行程序公开，凡重大决策的执行，坚持走群众路线，充分调动广大党员积极性，依靠民主的力量确保决策执行效果，从而防止高高在上的官僚主义，杜绝盲目蛮干损害群众利益的行为；四是重大事项公开，党员领导干部尤其是主要领导干部，定期向所在组织的党员公开自己的财产收入、公费开支、亲属经商等涉及权力运用的相关事宜，接受党组织和广大党员监督，从而防止违法违纪违规事件发生，杜绝滥用职权、以权谋私行为。总之，坚持党务公开，不仅是推进党内民主的重要渠道，而且是防范党员领导干部特别是“一把手”滥用权力走向腐败的关键环节。

（三）加强党内监督，把权力关进制度的笼子里

加强党内监督，是工人阶级政党建设的一条重要原则。恩格斯强调，“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，必须将国家机关的“一切职位交给由普选选出的人担任”，并且要加强对所有国家公职人员的监督，“规定选举者可以随时撤换被选举者”［5］12－13。马克思指出：人民有权监督国家和国家机关工作人员，“这是人民群众把国家政权重新收回”的重要体现，“是人民群众获得社会解放的政治形式”［5］95。列宁对党内监督的性质与意义则做出了更加明确的阐述：“党本身必须对它的负责人员执行党章的情况进行监督，而‘监督’也不单单是口头上加以责备，而是要在行动上加以纠正。”［6］党的性质和宗旨决定，一切共产党员尤其是担负主要领导职务的共产党员，都必须高度重视党内监督，自觉接受党员和人民群众的批评监督意见，根据党和人民群众的愿望及时改正自己的错误。“一个政党对自己的错误所抱的态度，是衡量这个党是否郑重，是否真正履行它对本阶级和劳动群众所负义务的一个最重要最可靠的尺度。公开承认错误，揭露犯错误的原因，分析产生错误的环境，仔细讨论改正错误的方法——这才是一个郑重的党的一个标志，这才是履行自己的义务。”［7］在新的历史条件下，我们党坚持和发展马克思主义关于权力监督的思想，进一步揭示了权力监督的实质。中共十八大报告明确指出：必须健全和完善权力监督体系，“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”［8］。十八届三中全会《决定》进一步强调：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”［3］35

加强党内监督，防止权力被滥用，要求进一步深化党内监督制度改革。一是切实保障全体党员在党内的民主权利，有效发挥共产党员在党内监督中的主体作用。全体党员民主权利的切实保障和有效实现，是党内民主的基础。我们党拥有近9000万党员，这是一支庞大的监督力量。如果广大党员都能够清醒意识到自己的民主权利，自觉保护自己的民主权利并发挥在党内生活中的监督作用，那么少数领导干部滥用权力的行为自然就会得到及时而有效的遏制，最大程度地减少和防止党内腐败现象。党员民主权利包括选举权、知情权、讨论权、监督权，其中监督权是前三项权利的必然延伸，也是必要保证。不可否认，在现实生活中，大部分党员的民主权利尤其是监督权还是概念化、虚拟化的，不少党员很难自觉而真实地履行自己的民主监督权，这是一些领导干部所以能无视民主、滥用权力甚至压制民主、打击报复，最终堕落为腐败分子的一个重要原因。现实警示我们，对于广大党员的民主权利尤其是党内监督权，不仅要有明确的党章规定，而且要有严格的制度安排和制度保障，从监督体制和监督制度上确保党员民主权利尤其是监督权的有效实现。

二是建立党员代表大会常任制，有效发挥党员代表在党内监督中的先锋作用。党员代表大会是党内最高权力机构，是发展党内民主、保障党员权利的最有效形式。现在的党员代表大会是非常任制，每届党委仅召开一次党员代表大会，很难充分发扬党内民主，尤其很难发挥党员代表大会在党内的监督作用。应当建立党员代表大会常任制，党内重大事务及时向党员代表大会报告、接受党员代表大会监督。党员代表大会闭会期间，实行党员代表对各级党委巡察、监督制度。这样做，可以将党员代表的民主权利尤其是监督权落到实处，有助于防止党员领导干部滥用权力的现象发生。

三是完善党的纪律检查制度，有效发挥各级纪检委在党内监督中的权威作用。中共十八大以来，党的各级纪律检查委员会得到显著加强，尤其在巡查和处理一些腐败大案、窝案中发挥了关键性作用，然而从反腐倡廉长效性和制度化来说，党的纪律检查制度还有待于进一步加强，党内纪检体制和反腐败机制还有待于进一步完善。中共十八届三中全会《决定》和中共中央印发《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，着眼于强化党的监督制度和体系，进一步指明了加强纪检监察部门建设的重点和方向。其包括：推动党的纪律检查工作双重领导体制建设，使之具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导；进一步改进和加强巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，发现问题、形成震慑；健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面的法律法规；健全民主制度、法律制度、舆论监督机制，进一步运用和规范互联网监督，等等。可以肯定地说，随着这些改革措施的逐步深入落实，必将为反腐倡廉提供更加有利的制度环境和制度保障，使我们党惩治和预防腐败体系进一步走向健全和完善。

三、完善干部选拔和监督制度：当前深化政治体制改革的关键环节

从一定意义上说，党和国家领导制度和权力体系的完善、国家治理体系和治理能力的提升，关键在于干部的选拔、任用和管理。改革开放之初邓小平就突出强调：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”［2］331反腐倡廉制度建设与创新，说到底是对各级领导干部的选拔、任用与管理；对权力腐败现象的预防和遏制，说到底是对各级领导干部的教育、制约和监督；用科学的完善的制度管权管事管人，归根结底是要管住人。中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017工作规划》明确要求：要“加强理想信念教育，增强宗旨意识，使领导干部不想腐；加强体制机制创新和制度建设，强化监督管理，严肃纪律，使领导干部不能腐；坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部不敢腐。”［9］要实现这一目标，使各级领导干部真正做到“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”，必须坚定不移将干部选拔和监督制度改革作为深化政治体制改革的关键环节，充分发挥用好的制度管住人管好人的政治效应。

（一）深化干部人事制度改革，提高选人用人公信度

一切领导干部手中的权力，都是公共的权力，因此，一切领导干部的选拔任用，都必须置于公共权力的制约与管理之下。这是确保领导干部正确使用手中权力、防止权力滥用而产生腐败的“源头性”工程。

所谓公共权力，是指全社会范围内的政治权力。公共权力是以全社会成员的共同利益为基础的。在国家产生之后，公共权力表现为国家权力。“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”［10］。从本质意义上说，这种公共权力来自社会，又服务于社会，并接受社会的制约与监督。但是在私有制社会中，从人民大众中分离出来的公共权力，往往被剥削阶级所垄断，占据着国家职位的剥削阶级的利益常常冒充为全社会的共同利益，因而剥削阶级所掌握的政治权力往往以公共权力的虚幻形式出现，实际上成为侵犯、攫取人民大众利益的工具。只有在公有制社会中，以国家权力为标志的公共权力才有可能代表全社会成员的公共利益，才有可能成为真正的全社会的公共权力。

我国还处在社会主义初级阶段，支撑国家权力的经济基础是以公有制为主体多种所有制经济并存的经济结构，加上旧社会遗留的思想文化影响，还不可能完全实现和保证国家权力代表全体人民的共同利益；不仅如此，一部分国家权力还有可能背离社会公共利益而发生“权力异化”。这就是现阶段所以会产生一些人滥用公共权力而走向腐败的根本原因。恩格斯曾深刻指出：“政治权力在对社会独立起来并且从公仆变为主人以后，可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向去起作用，在这种情况下，它和经济发展之间没有任何冲突，经济发展加快速度。或者违反经济发展而起作用，在这种情况下，除去少数例外，它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。”［5］526恩格斯所说的政治权力这两种运行状况，在我国现阶段依然存在：政治权力的主体是与经济社会发展保持同一方向的，是“合乎规律”的运行，对人民大众利益起保护和促进作用；同时也存在着一部分政治权力背离经济社会发展方向而对人民大众利益起阻碍或侵犯作用，这就是少数国家工作人员把公共权力据为己有，依恃权力谋取私利，甚至贪赃枉法、贪污受贿、腐化堕落。

防止和清除公共权力背离人民大众利益走向“异化”，需要从各个方面努力，最关键的环节是要从源头上解决“权力授受”问题。只有坚持“权为民所授”，才能做到“权为民所用”，防止“权为私所属”、“权为私所用”，有效遏制和清除权力腐败现象。“权为民所授”，实质上就是要把好领导干部选拔任用关，完善和强化干部选拔过程中的民主化机制，使一切领导干部和所有国家工作人员从制度层面时刻意识到：自己手中的权力是人民授予的，是社会公共利益对国家政治权力的委托，必须运用手中权力全心全意为人民谋利益，使自己真正成为人民大众利益的“守护人”而绝不能成为人民大众利益的“盗墓贼”。国家公共权力的本质和社会公共利益的需求，是进一步改革和完善我国干部选拔制度的最根本依据。

进一步深化干部选拔制度改革，从源头上防止权力腐败，需要进一步解决好是靠多数人意志选干部还是靠少数人意志选干部的问题。许多腐败案件，追根溯源，无不可以归结到选人用人制度上出了漏洞。正如习近平深刻指出：“用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。选什么人就是风向标，就有什么样的干部作风，乃至有什么样的党风。”［11］党风廉政建设，关键在于选人用人；选人用人如果缺乏公信，那么权力腐败则是必然结果；而选人用人上的弊端，关键在于缺乏民主化机制。建立健全民主选人用人制度，依托民主机制选拔各级领导干部和国家工作人员，是深化政治体制改革、推进反腐倡廉制度建设的重要突破口。

如何处理好“党管干部”和“民管干部”的关系？将“党选干部”、“党管干部”和“民选干部”、“民管干部”有机统一起来，是当前深化干部选拔任用制度改革、提高选人用人公信力亟待着力解决的一个突出问题。党管干部是干部选拔任用不可动摇的原则，但是必须切实防止将“党管干部”演变成少数人选拔任用干部的倾向。党是人民利益的忠实代表，除了最广大人民利益之外，党没有自己任何特殊的利益。党的性质和宗旨决定，党在选拔任用干部并向国家机关和企事业单位推荐领导干部的过程中，必须坚定站在最广大人民利益的立场上，尊重民意、顺应民心，真正将那些能够为人民大众办事、群众公认和满意的人才选拔到各级领导岗位上来。由于存在着权力过分集中的弊端，少数人意志的实现甚至一个人说了算有着深厚的社会基础和体制支撑，这就很容易在“党管干部”名义下将少数人甚至一个人的意志强加到大多数人意志上，成为选拔任用干部的主要依据甚至唯一依据，从而使“党管干部”凌驾于“民管干部”之上。近些年揭露的腐败大案要案，绝大多数是与干部选拔任用方面高度集权的弊端联系在一起的。把“党管干部”演变为干部选拔任用少数人说了算，必然助长任人唯亲的宗派主义和跑官要官的腐败之风，必然会将一些干部引向人身依附乃至权力腐败陷阱。现实深刻警示我们，必须切实加强干部选拔任用制度改革，增大民主机制在干部选拔任用过程中的分量，从制度和体制层面将“党选干部”、“党管干部”和“民选干部”、“民管干部”统一起来，最大限度地从干部选拔这个“源头”上堵塞权力腐败的漏洞。

（二）加强对领导干部权力运用的严格监督，防止权力被滥用

失去监督的权力势必变成腐败的权力。从广义上说，任何人都需要监督，这是促进一个人健康成长、防止发生失误乃至犯错误的必要因素。而对干部队伍的监督，尤其是对各级领导干部的监督，则有着特殊的内涵和意义。干部监督的实质是防止由“权力人格化”而导致“权力私有化”的行为，把由“权力滥用”到“权力腐败”的可能性减少到最低程度。

从本质意义上说，权力是社会对国家的一种委托，所有国家工作人员手中的权力都是作为社会主体的人民大众授予的，这是权力的来源；权力是公众的意志，所有从社会分离出来的政治权力，都代表着作为社会主体的人民大众的意志，并为人民大众利益实现服务，这是权力的本质；所有掌握着公共权力的人，都必须按照作为社会主体的人民大众的意志运用手中权力，由此实现好、维护好、发展好人民大众的利益，这是权力的功能；任何人手中的权力最终都将被社会收回，国家权力最终完全回归于社会，这是权力的归宿。综上所述，权力的来源、权力的本质、权力的功能、权力的归宿，构成马克思主义权力观的基本内容。一切掌握着公共权力的人，尤其是位高权重的领导干部，都应该认真学习和牢固树立马克思主义权力观，按照权力的运行轨迹运用手中权力。这是加强反腐倡廉思想建设、保证干部清正廉洁的最基本因素。

然而许多事实表明，仅靠思想教育，明白马克思主义权力观，还不足以完全解决领导干部有可能滥用权力走向腐败的问题。一些腐败分子具有较高的学历和文化素质，受党教育多年，并非不懂得什么叫正确的权力观，为什么依然会深陷迷途走向腐败？回答这个问题，有必要深入研究权力运行过程中的“权力人格化”现象。

从社会分离出来的公共权力，通过国家职位实现向国家机构委授。一个人担任什么样的职务，就会拥有什么样的权力，同时也就具有了运用这种权力的资格。职务是权力的载体，权力是职务的延伸。国家职位是有限的，只能为少数人所占有，由此，公共权力由社会向国家转授，就必然会产生“权力人格化”假象——权力与个人紧密相联系。如果一个领导干部具有较高的思想觉悟和良好的人格素质，时刻意识到手中权力是社会授予的，必须运用权力为人民谋利益，他就会敬畏权力、慎用权力，严格划清权力与个人的界限，注重非权力人格的养成与坚守，以权奉公而绝不以权谋私，就会有效地杜绝权力腐败的可能。但是我们又必须看到，“权力人格化”——公共权力与个人职务紧密联系，又必然会对领导干部产生极大的诱导乃至腐蚀，稍有不慎，甚至一念之差，就有可能运用手中权力为自己或他人谋求私利。这样一种过程就酝酿着权力有可能被滥用而走向腐败的危险。不少腐败分子，无不经历过这样一种由量变到质变的“权力异化”和“人格蜕化”过程。“权力人格化”决定，任何一个掌握着公共权力的人，都有滥用权力走向腐败的危险与可能；任何一种公共权力，都不是无限的而是有限的，都必须置于严格的制约和监督之下。对领导干部进行权力运行情况的监督，是公共权力本质与功能的内在需要，更是对一切掌握公共权力的领导干部和国家工作人员的爱护与保护。强化权力制约和监督制度，是反腐倡廉、从根本上遏制腐败的治本之策。

从当前一些腐败案件发生的深层原因看，我们的干部监管制度还不够完善，还存在着严重缺陷和漏洞。改革和完善领导干部权力监督制度，依然是政治体制改革必须予以高度重视的最突出任务。这方面需要做的事情很多，其中最重要的是必须进一步明确谁是权力监督的主体、如何从制度层面强化这个主体。

谁是权力监督的主体，决定于谁是权力授予的主体。一切国家权力都是社会授予的，社会是权力授予的主体。我们的一切权力，包括党的权力和国家的权力，都来自作为社会主体的人民大众，人民大众是党和国家一切权力授予的主体。这一本质决定人民大众同时是党和国家权力监督的主体。一切党和国家工作人员、尤其是各级领导干部，都必须接受人民的监督，这是一切监督手段的源头和主体。只有真正从制度上和体制上确保人民在权力监督体系中的主体地位，才能有效确保权力的本质和功能，防止和消除滥用权力而导致腐败的现象。

进一步深化政治体制改革，一个紧迫任务就是要强化人民在权力监督中的主体地位和权威作用。这需要从两个方面着力：一是体制内，进一步健全人民大众对党和国家权力的监督体制，畅通人民大众对党和国家权力监督的渠道。二是体制外，高度重视来自民间的批评意见和监督声音，这些批评意见和监督声音可能是零星的、原始的甚至是粗糙的，但是对预防和消除领导干部滥用权力走向腐败来说，不啻是具有神奇疗效的“民间土方”，不可轻视和忽视。倾听这些来自民间的批评意见，并将这种制度外监督力量切实转化为制度内监督力量，无疑可以有力促进党和国家反腐倡廉制度建设，有效防止一些领导干部滥用权力现象的发生。

四、把“顶层设计”和“大众参与”有机结合起来：当前深化政治体制改革的有效路径

政治体制改革是一项既重大紧迫又复杂敏感的系统工程。围绕遏制腐败深化政治体制改革，更是既直接涉及能否从根本上反腐倡廉取信于民、又直接涉及党和国家治理体系能否安全运行的重大紧迫而又复杂敏感的系统工程。这是在新的历史条件下对我们党的严峻考验。事实表明，不积极推进政治体制改革，坚决革除现行权力体系中的弊端，权力腐败很难得到彻底性遏制；政治体制改革缺乏系统性、整体性和协同性，以点代面、顾此失彼，也很难收到遏制腐败的效果。我们既要以果敢的胆略与勇气积极推进政治体制改革，又要以审慎的态度注重加强对政治体制改革规律的探索，将改革的“顶层设计”和“大众参与”有机地结合起来，在充分调动各方面积极性的基础上取得政治体制改革新突破、新成效。

所谓改革的“顶层设计”，就是党和国家最高决策层要高瞻远瞩、审时度势，及时审视改革面临的机遇和挑战、具备的有利条件和潜在的不利因素，深入分析改革的突破口、困难度和阶段性任务，科学制定改革推进战略和相关政策措施，不失时机地启动相关领域改革，积极果断地将改革推向前进。各国改革的经验和教训表明，最高决策层如果缺乏改革“顶层设计”的胆略与能力，不能适时提出改革的重点与方略，改革就有可能处于自发性或随意化状态，很容易走偏方向，将国家权力体系搞乱；如果片面理解和曲解“顶层设计”，以重视“顶层设计”为借口延缓改革甚至拒绝改革，就有可能使某些弊端愈演愈烈、积重难返，引起人民群众强烈不满，成为经济社会发展的障碍和遏制腐败的阻力。以上两种倾向殊途同归，都是推进政治体制改革之大忌。我们应当深入汲取各国改革中的经验教训，加大我国政治体制改革“顶层设计”的力度，统筹兼顾地将改革深入推向前进。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》，是以习近平为总书记的党中央加强政治体制改革和反腐倡廉制度建设顶层设计的重大成果，必将对当代中国政治改革和反腐倡廉发挥根本性指导与推动作用。

当前围绕反腐倡廉，强化政治体制改革“顶层设计”，主要应注重以下内容：

第一，深入分析当前腐败现象主要制度根源和反腐倡廉主要制度障碍，以此确定政治体制改革深入推进的“突破口”。当前造成一些领域腐败现象依然严重的主要原因显然是权力过分集中的制度弊端，这也是以往改革一直难以突破的障碍。权力过分集中，直接造成管权管事管人方面的一系列漏洞。应当以腐败大案要案为教训，深入研究在我国现阶段权力体系和权力配置中实行“分权制”原则，并拿出切实可行的改革措施和治理方案。

第二，深入分析重点领域腐败易发多发的主要原因，以及这些领域改革难以深入推进的主要障碍，抓住重点，拿出切实可行并卓有成效的改革措施。近些年来，行政审批、房地产、金融、交通、铁路、石油等重点领域腐败现象屡禁不止，有些领域的主要领导者在腐败道路上愈陷愈深、前腐后继，究竟是什么原因？而有些领域的改革进展缓慢，成效低下，“雷声大雨点小”，同一层次循环，最终不了了之。作为政治体制改革的“顶层设计”，对这些现象应当予以高度重视，以更坚定的决心和更坚强的胆略着力突破这些改革“瓶颈”，以切实可行的改革措施和突破难点的改革成效取信于民、提振人心，从而带动全局将反腐倡廉推向前进。

第三，深入分析少数领导干部权力腐败所造成的严重危害和人民群众对反腐倡廉的热切期待，不断适应社会进步需要，不失时机推进政治体制改革。近些年来，一些地方群众利益诉求强烈，群体性事件增多，人民对党政部门不满，背后一般都隐藏着某些权力腐败行为。从一定意义上可以说，群众诉求和某些群体性事件，是对权力腐败行为的示威与惩罚，不啻是要求进一步深化政治体制改革的信号。作为代表最广大人民利益的高层决策部门，必须以高度的政治责任感和使命感认真分析人民群众的利益诉求，从某些群体性事件中审视权力腐败新动向，把握反腐倡廉主动权，把妥善处理群体性事件和有效推进反腐倡廉结合起来。当年，毛泽东一再强调党和政府要重视正确处理人民内部矛盾，学会做矛盾转化工作，善于将坏事变成好事。在当前发展的关键时期和改革攻坚阶段，我们尤其要审时度势、见微知著，把人民群众的新期待、新诉求作为围绕反腐倡廉深化政治体制改革“顶层设计”的根本依据。

改革是人民的事业，人民是改革的主体。任何改革，如果失去人民群众的积极支持和热情参与，或者离人民群众期待甚远，那么必将半途而废甚至寸步难行。当前深化政治体制改革，推进反腐倡廉，同样离不开人民群众的积极支持和热情参与。激发人民群众对政治改革的热情，增进人民群众对政治改革的共识，凝聚人民群众对政治改革的支持，吸引人民群众对政治改革的参与，是党和政府领导推进政治体制改革的一项基本功。

一方面，要把改革的“顶层设计”和“大众参与”有机地结合起来。改革尤其是政治体制改革，需要“顶层设计”，需要决策层着眼党和国家发展大局统筹协调，但是“顶层设计”和统筹协调，决不意味着可以将人民群众的力量排除在外，将改革仅仅局限在少数人权力运作之中。改革是以人民大众为主体的社会变革行为，改革的深层动力在于人民群众对自身权利和利益的认知与关注。只有建立在人民群众觉醒基础之上并充分体现人民群众权利和利益诉求的改革“顶层设计”，才能赢得社会广泛认同、积极支持和热情参与，从而转化成革故鼎新、推陈出新的伟大社会力量。以反腐倡廉、遏制腐败为取向的政治体制改革，直接涉及人民群众的权利和利益，应该也完全可能将改革方案交给广大人民群众，以激发人民参与改革的热情，吸纳人民参与改革的智慧，凝聚人民参与改革的活力。

另一方面，要把人民群众对改革的热切期盼和积极参与有机地结合起来。广大群众对腐败现象深恶痛绝，热切期盼高层决策者能果敢地推进相关政治改革，以从根本上治理腐败。这样一种民意，是不可多得的改革资源，应当倍加珍惜、充分运用。面对禁而不止呈蔓延态势的权力腐败现象，面对日益严重的政治改革任务，假如决策层犹豫徘徊，不敢果断地通过深化改革铲除权力腐败的制度根源，或者把改革仅仅停留在口头上、文件中，缺乏扎实有效的举措和行动，那么就不仅很难根治腐败，而且会失信于民。久而久之，人民群众对改革的热切期盼就会归于失望，对改革的热情之火就会慢慢熄灭，那样才是我们党的大患、民族的大患！所以，在一些直接涉及人民群众权利和利益的改革上，应当顺应民心、遵循民意，采取扎实有效的措施吸引人民群众积极参与，用改革的实际成效提振人心、取信于民。这里有一个是否真正相信人民群众的问题。群众路线，是我们党的生命线和根本工作路线；相信群众、依靠群众，是我们党的光荣传统和克难制胜的法宝。广大人民是通情达理的，对党和政府是寄予极大信赖和期望的。人民群众是真正的英雄，是推动社会变革和发展的根本动力，这个真理现在没有过时，也永远不会过时。只要我们真心实意地相信人民群众、实实在在地依靠人民群众，改革就会稳步推进，大局就会稳如泰山。那种认为政治体制改革非常敏感、群众参与了必然会搞乱的担心，是没有任何根据的。

［1］习近平总书记系列重要讲话读本［M］．北京：学习出版社，人民出版社，2014．

［2］邓小平文选：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994．

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］．北京：人民出版社，2013．

［4］马克思恩格斯选集：第1 卷［M］．北京：人民出版社，1995．

［5］马克思恩格斯选集：第3 卷［M］．北京：人民出版社，1995．

［6］列宁全集：第9卷［M］．北京：人民出版社，1998：292．

［7］列宁全集：第39卷［M］．北京：人民出版社，1998：37．

［8］在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］．北京：人民出版社，2012：29．

［9］建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017工作规划［N］．人民日报，2013－12－26．

［10］马克思恩格斯选集：第4卷［M］．北京：人民出版社，1995：116．

［11］习近平在全国组织工作会议上的讲话［N］．人民日报，2013－06－30．