新常态下新型城镇化发展的推进路径——以湖南省为例

◎ 童中贤 刘 晓

我国经济正在进入新常态，推进新型城镇化与打造经济“升级版”，已成为我国现代化建设的两大主要引擎。加快新常态下的新型城镇化发展步伐是实施国家现代化发展战略、促进经济发展转型升级的迫切要求，更是实现中华民族伟大复兴中国梦的理性选择与重要举措。面对全球城市体系、经济体系、社会体系加速重组的外部挑战，新型城镇化战略及其推进路径如何抉择？已经提前到来并日趋加剧的“城市病”怎样有效“诊治”？如何让城里的月亮点亮田野的梦想？这是新常态下省域新型城镇化发展亟待研究破解的一系列重大课题。

从一定意义上说，当代湖南的快速城镇化与全国一样，都是一种“压缩型”的城镇化模式。这种模式固然提高了发展效率，但也浓缩了快速城镇化所带来的诸多问题和矛盾，特别是近年来以交通拥挤、城市积水以及雾霾、生态环境恶化为突出特征的“城市病”的集中爆发，严重影响了湖南城镇化与城市的可持续发展，倒逼经济增长方式与城市发展模式的快速转变。因此，在国家新型城镇化与区域发展战略的实施过程中，必须从土地城镇化向人口城镇化转变，从粗放城镇化向精细城镇化转变，从“非均衡型”格局向“均衡型”城镇化格局转变，从单元城镇化向集群城镇化转变，从“投资驱动”向“创新驱动”转变，实现科学跨越发展。

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》明确提出，规划期内，“全国城镇化水平和质量稳步提升，城镇化格局更加优化，城市发展模式科学合理，城市生活和谐宜人，城镇化体制机制不断完善”，“ 2020年城镇化率将达到60%左右”。湖南省域新型城镇化要实现预期目标，必须适应新常态，从省情出发，摒弃过去粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的城镇化老路，科学谋划新的推进路径，从而促进新型城镇化健康发展。

一、实行包容增长，走以人为核心的城镇化道路

城镇发展依靠谁又为了谁？这是推进新型城镇化的首要问题也是核心问题。城镇是人创造的，也是为人服务的。城镇化有两个基本点，一个是人，一个是城。在人和城之间，谁最重要，谁最根本，这是我们必须把握好的。人与城相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，更不能舍本逐末。必须坚持以人为核心的城镇化发展理念，实行包容增长，统筹人与城、人的城镇化与土地城镇化、城镇化与社会发展的关系，处处体现人文关怀与呵护的匠心规划、设计、建设和管理。

（一）加强人文城市建设

城市的形成是人类走向成熟和文明的标志，同时也是人类社会群居生活的高级形式。城市建设首先必须为民生服务，城市的革新以尊重人的个性、尊严、情感为基础，倡导人际关系、人与自然关系和谐发展，让城市规划、建设、管理行为全面回归人文关怀。摒弃以经济发展为纲的城市发展观，树立正确的城市价值理念，积极务实培育城市生态文明与商业文明，为生活在城市的居民提供更加便利的工作方式、体验方式和事业发展空间，更多彰显城市人文关怀，努力提升城市形象与环境品质。

（二）提升城镇发展质量

按照国家区域发展总体战略和主体功能区战略的总体要求，加快环长株潭城市群、省域性城市群与区域中心城市建设的发展转型。不断完善城镇基础设施和公共服务设施，改进城镇生产、生活、生态和谐统一的“三生”功能，增强城镇综合承载能力，满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要。适应新型工业化、信息化和农业现代化的发展需要，科学营建绿色城镇、低碳城镇、智慧城镇、优宜城镇、活力城镇与时尚城镇。

（三）增进城乡居民幸福

适应湖南民生需求整体上正从生存型、温饱型迈入发展型、享受型升级需求，将幸福最大化作为城镇化建设的终极奋斗目标，在提高国民收入的同时，更加注重提高城乡居民心理满足感、家庭生活质量与健康水平，切实保障公正维护社会成员基本人权等非物质需求的公共支出，努力缩小城乡差距。改革收入分配制度，进一步“做大蛋糕”、“做好蛋糕”、“分好蛋糕”，实施居民收入倍增计划，促进居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动率提高同步。着力解决城镇化进程中关系人民群众切身利益的就业创业、社会保障、土地征拆等突出问题，让发展成果更多惠及广大人民群众。

（四）促进人的全面发展

新型城镇化是人的城镇化，以人的全面发展为主要内容的社会福利水平提高是新型城镇化的主要特征。创新发展理念，明确新型城镇化发展实践主体是人，发展目的是为了人，发展过程是关怀人，在城市建设中必须以人为宗旨，以人的需求为准则。在科学发展观引领下，以经济社会和人的全面发展为根本目的，突破惯性发展模式，积极探索在新型城镇化思想理念指导下的新取向与新路径，不断提高人口整体素质，促进城镇文明全面进步和人的全面发展。

二、促进“两新”互动，走“四化”同步的城镇化道路

城镇化是我国现代化建设的历史任务和扩大内需的最大潜力所在，也是现代中国经济社会转型道路的基本线索。 “四化”既是我国现代化建设的战略任务，也是加快形成新的经济发展方式，促进我国经济持续健康发展的重要动力。在新常态下推进中部地区省域新型城镇化，必须加快推动信息化与工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，走出一条“四化”同步发展的城镇化新路子。

（一）坚持新型工业化支撑

新型工业化是城镇化和农业现代化的经济支撑，是促进信息化、农业现代化和新型城镇化协调发展的主要动能。在湖南“四化两型”社会建设中，进一步明确新型工业化的主体地位，不断推进新型工业化与信息化的深广融合，适应市场需求变化，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳能力强的湖南特色性现代制造业体系。以新型工业化的发展推动农业现代化，普及农业生产机械化。运用现代工业生产经营模式，推动农业经营的现代化和农业生产的产业化。积极引导农村传统手工业产业向城镇转移，提升农产品精深加工业发展水平与市场竞争能力，为城镇建设注入新活力。

（二）推进智慧城市建设

智慧城市是信息技术条件下城市发展的新形态和城市社会治理的新变革。科学制定智慧城市发展规划，全面推进“数字湖南”建设，大力发展电子信息产业，提升信息化支撑能力。加快长沙国家超算中心建设和以云计算、物联网、大数据为主导的新兴智慧产业发展。利用国家将长株潭城市群列入“三网融合”试点的有利机遇，加快信息技术在社会经济发展各领域的推广。理顺政府、企业、公民三者关系，积极引入各方资金，构建智慧城市建设的专业化投融资平台，全面推广智慧医疗、智慧交通、智慧教育、智慧金融、平安城市等系列化的服务应用，创造优宜的城市生产、生活方式，提高城市管理数字化、基础设施智能化、公共服务便捷化、社会治理信息化水平。

（三）促进产城融合发展

遵循“产业与城市规划同步”的指导思想，因地制宜，优化城镇空间功能结构，将产业高度集中的产业园区与城市发展融为一体、整体规划，注重生产要素聚集与生活要素配套，促进城市化与产业集群的同步发展。大力实施“人才兴湘”战略，增强产城融合对人才的吸引力，为城市和产业发展提供持续动力。加强差异化产城新区建设，不断改善产业园区的住房条件与宜业环境，形成一批门类齐全、环境优美的高收入群体房产项目和职工公寓住房。积极培育新兴产业，建设多元化城市宜居社区，促进产业优势激发城镇活力。

（四）以“两新”解“三农”

作为“农业大省”，大力推动新型工业化和新型城镇化是着力解决“三农”问题的必由之路。加快湖南省产业结构调整进程，在新型工业化中，大力提升农业产业现代化的经济支撑基础，加快建设产业聚集区，吸纳农民就地就业转移。推进农产品加工创业园区建设，以工业化的发展促进农产品加工和农村产业的发展，引导农民创业就业。以产业聚集区为载体，积极培育现代农业支柱产业，以产业发展促进农民就业增收。通过产业聚集区、现代农业园区、新型农村社区的共生成长，促进农村经济转型与文明进步。

三、强化发展能量，走创新驱动的城镇化道路

大力实施创新驱动发展战略，是我国新常态下作出的重大战略决策。“实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，最紧迫的是要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。”湖南作为中部地区的人口大省，城镇化水平还不高，落后全国平均水平，应毫不犹豫地实施创新驱动战略，走创新驱动的城镇化道路。

（一）加强创新城市建设

“创新型城市”是新型城镇化科学发展的活力载体，是实现“四化两型”的内在动力。树立人才是城镇创新发展原动力的科学理念，注重进一步完善城乡各类教育、培训体系，大力提高城乡居民的文化素质和文明程度，提升城乡居民的就业、创业能力，促进适应城市发展创新需要的湖湘人才群体不断崛起。通过城乡户籍制度、土地制度、投融资制度等改革，实现城市制度创新。通过进一步完善城乡社会管理体系，营造和谐的城乡社会环境，实现城市管理创新。通过培育和挖掘城乡文化，加强文化人才培养和引进，实现城市文化创新。

（二）激活创新驱动要素

不断提高城市自主创新能力，积极发展战略性新兴产业，整合各类资源，培育拥有核心技术、创新能力强、有市场竞争力的优势企业，推进一批重大具有带动作用的产业项目建设。强化以企业为主体、市场为导向、重大创新平台为支撑、产学研用相结合的自主创新体系建设，逐步确立和巩固企业技术创新的主体地位，注重发挥龙头企业的引领作用，建立企业研发中心、区域技术孵化中心和联合型技工大学，依托高校和科研院所，建立产学研一体的创新机制，不断增强产业集群的创新能力。地方政府为企业创新提供体制、机制和法制保障，加大对创新项目的投入和对创新成果的奖励，营造适宜创新的最佳社会环境，推动城市科技创新、管理创新与服务创新，提升城市整体创新能力。

（三）推进技术创新进步

技术创新作为经济社会发展中最活跃、最具革命性的因素，已成为推动城市创新发展的重要积极力量。改进政府科技投入方式，加大政府对技术创新体系建设投入，提高政府科技投入的长期效益。加强对新型工业化过程中的关键技术、专业技术的基础研究，加强对低碳经济、循环经济、节能减排、环境保护等关键共性技术的研发和应用。充分发挥区域高校和科研机构的技术和人才优势，加快科研成果孵化、转化进程。安排专项资金或以奖励等方式鼓励高新技术产业的发展，重点扶持培育一批具有基础优势的产业，使其在新兴产业发展中起到示范和带动作用。通过技术创新，不断推出新产品，扩大销售和市场份额；改进生产工艺，降低产品成本，获得价格优势；节约资源，优化配置内部资源，不断提升新型工业化的核心竞争能力。

（四）实施知识产权战略

知识产权是支持城市经济社会发展具有制高优势的创新资源。通过充分运用知识产权信息，正确选择自主创新的方向、重点领域和主要项目，科学确立自主创新的技术路线，获取质量更好、数量更多的知识产权，降低自主创新成本，提高知识产权的创造能力，规避知识产权风险。加快创新成果产业化，引导、支持创新活动转化为经济活动。不断完善知识产权保护制度，提高知识产权的法律保护能力。加大知识产权应用宣传，普及知识产权基本知识和实务技能，让更多企业和居民参与知识产权的创造与维权保护行动。

四、坚持“两型”引领，走生态文明的城镇化道路

针对当前普遍存在的“城市病”，需要强化城镇化的生态文明理念。作为正在快速推进城镇化的湖南，没有任何理由再重蹈发达国家和地区“先破坏后建设”的覆辙。应把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等有限资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，建设紧凑型城镇，强化耕地和生态保护，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。

（一）转变城市发展方式

以资源高消耗、污染高排放、土地高扩张等为特征的传统发展方式是掣肘城市可持续发展的重要障碍。应注重城市综合承载力的提高，促进城市社会、经济与自然的协调发展，实现经济发展与生态环境的深度融合，注重城市特色发展、错位发展、个性发展、传承发展。统筹城乡资源，精细规划城市建设和环境建设，加强城市环境基础设施建设，为城乡居民生活质量的提升奠定优良物质基础。加大政府财政投入，完善城市污水处理系统，建立垃圾集中回收、转运、处置设施，推行垃圾无害化处理。引导企业加快节能降耗技术改造，推广循环经济，普及清洁生产，强制淘汰消耗高、污染重、技术落后的生产工艺。加强城市生态文明建设，严格保护各类生态功能区，促进生态修复与保育。

（二）推进绿色城市发展

绿色城镇发展是以人与自然和谐、经济效益与社会环境效益兼容以及人们生活质量全面提高为目标取向的新型城镇化道路。将生态文明理念和原则融入新型城镇化全过程，倡导低碳、节能、便利的城镇生产生活方式。科学规划城市扩展边界，严格实行城市扩展的红线管制。高度重视并充分考虑灾害因素和城市安全要求，提升城市防灾减灾能力。进一步改善城市中人与环境的关系，努力实现人与自然、人与社会、人与人的和谐共处，一方面注重环境保护和生态平衡，前瞻性决处可持续发展问题、代际公平问题，保障城镇绿色、健康发展。突出抓好重点区域、流域和领域的污染防治，推进洞庭湖和“四水”流域的综合治理。积极发展生态经济，全面推进“宜居城市”、“宜居城镇”、“宜居村庄”的创建活动，努力将湖南建成中部乃至全国的最佳绿色宜居之地。

（三）加强两型社会建设

“两型社会”建设是新型城镇化建设中城乡社会生产和消费方式及其社会经济结构转变与创新的主导原则。坚持把调整经济结构作为转方式、建“两型”的战略重点，构建符合“两型”要求的产业体系、技术体系和生产体系。实行“边发展、边治理”，走经济生态化和生态经济化的发展道路。科学规划和管理可持续城市化进程，充分发挥财税政策的调控作用，逐步淘汰高资源消耗、高污染、高排放的产业和企业，促进相关企业转型升级。对节约资源和保护环境的企业行为给予奖励，对创新和推广节能减排技术、工艺、设备和材料的企业给予资金补贴，促进节能环保产业、高附加值产业、绿色建筑业、现代农业、现代服务业的加速发展，坚决控制“两高”企业，把不污染环境、不污染环境、不破坏资源，不搞低水平重复建设作为谋发展、上项目决不可触犯的“底线”，积极发展绿色经济、循环经济、低碳经济。

五、彰显城市个性，走文化繁荣的城镇化道路

文化是城镇的灵魂和血液。城镇化进程中某些地方一味追求圈地、建楼，只注重外在形象化工程建设，忽略城镇化建设的内涵和实质，特别是在文化建设方面，存在文化遗产传承保护和公共文化服务建设方面的缺失现象，已经严重制约了城镇化的健康发展。文化是城镇化发展中的重要内容，更是城镇个性的重要体现，应充分发挥文化对于增强人的归属感，提升市民凝聚力的重要作用，将文化建设贯穿到城镇规划建设管理过程中，推进城镇化建设的全面可持续发展。

（一）强化历史文化传承创新

历史文化是城市的精神内涵，是城市的灵魂和魅力所在。严格保护历史文化名城名镇核心保护区、历史文化街区、历史建筑风貌和文物保护单位，高度重视非物质文化遗产的保护、利用和传承，加强古遗址保护和考古遗址公园建设。不断挖掘城市历史文化的丰富内涵和多重价值，并将其融入新城新区建设和旧城改造，以保持城市特有的历史文化氛围和风格特色。通过景观形态和环境空间规划设计，将城市文化的主题、内涵和外延生动形象地表现于各类具象形态之中，多层面融进新的城市精神文化、建筑文化、自然文化、公共文化、科技文化，增强城镇居民的文化归属感与外部亲和力。

（二）完善公共文化服务体系

健康、完善的公共文化服务是凝聚和引领广大人民群众的重要力量。加快城乡公共文化基础设施与文化服务体系建设，构建城乡文化服务网络，探索城乡文化联动机制，加大对湘西等贫困地区文化服务体系建设支持力度，不断改善湖南文化设施资源不平衡、结构不平衡、投资不平衡现状。支持有条件的县（市）、中心镇建设适度规模的文化广场、中小型专业博物馆、名人名家图书馆与收藏馆或综合性文化活动室。将城镇文体设施及其服务组织建设纳入城镇总体规划和社区工作计划，加快公益性文化事业发展，积极抢救并切实保护各类民族文化遗产。充分整合城市、乡镇、农村三级文化资源，发挥各自优势，开展文化艺术交流互访活动，激发城乡居民文化创造的欲望，培育文化建设自生机制，活跃城乡文化市场，促进城乡文化繁荣。

（三）促进文化产业快速成长

文化产业作为低耗能、高产出的绿色环保产业，是转变经济发展方式的重要抓手，是推动湖南经济实现跨越跃升的强劲动力。推进一批重点文化项目建设，形成若干国内一流、国际知名的文化产业园区、创意设计园区、文化名胜景区、标志性文化设施与高美誉度文化品牌，构建本土特色鲜明、传统和现代文化交融、文化与城镇发展一体的湖湘文化新高地。加大对城乡文化产业投入，引导并支持多元混合性投资主体，建设一批规模较大、个性鲜明、竞争能力强的文化产业集团、产业基地与聚集区，形成一批具有较高知名度、美誉度和社会影响力的文化主导产品，开发一批极具湖湘文化内涵的文化旅游商品，缔造一批百姓口碑优秀、国内外消费者喜闻乐见的文化作品和文化品牌。加大将城市历史文化资源转化为文化资本的力度，促进文化与旅游、金融、科技等新兴产业的融合发展。

（四）推进特色文化城镇建设

突出文化规划引领，把城市建设成为具有鲜明地域特点、文化特色、时代特征的人文魅力空间。根据城镇不同文化资源，在时间和空间上深广发掘历史人文底蕴，塑造差异化的城镇风形态与文化生境。通过特色文化活动和支柱文化产业，培育文化品牌，将其转化为居民高度认同的城镇品质和城镇精神。重点规划建设好一批具有山丘平湖风貌、悠久人文传承、两型社会特征、现代时尚魅力的大中小型城镇，形成若干标志性文化建筑群落。注重城市文化艺术环境建设，推进公共设施艺术化，依托城镇重要建筑物、重要街区、重要节点、城镇公园、公共广场、江湖风光带以及建筑小品等，营造进取、惬意、优美的城镇文化生活艺术空间。

六、强化市场作用，走多元参与的城镇化道路

政府主导是我国城镇化最突出的特征。以政府为主导推进城镇化，能够集中大量的资本、人力和物力，调动多方面资源，在短时间内实现城镇化的发展目标。这种结构性框架虽然在发展初期有其相对优势，但随着城镇化的深入推进，城市化快速发展中的公平正义、社会分化、建设浪费、持续发展动力不足等问题便不断凸显出来。因此，需要政府转换职能，促进政府与公民良性互动，创新市场主体参与机制，发挥市场在推进新型城镇化的决定作用。

（一）正确处理政府和市场关系

在市场经济条件下，市场成为资源配置的主体和重要途径，资源要素向比较效益高的领域自由流动，市场机制发挥决定性作用，政府“看得见的手”对市场的某些错配行为具有较强的适当矫正效能。推进省域新型城镇化发展，应以市场化为导向，弱化政府对市场的过度干预，强化城镇资源的市场化运营，谋求城镇建设资金投入与产出的良性循环。各级政府需着眼于城镇功能的形成、发挥和提升，开放可由市场运营的活动空间，明确可由政府制控的法规边界，更好提高资源利用与管控效能。对于特定的城镇资源，从功能角度和经济角度进行双重界定，对可竞争性产业及其资源经营，可由市场依法按规支配；对城镇未来发展具有重大影响基础性公共资源，在有效发挥政府的宏观统筹与调控监管作用的同时，允许并鼓励市场主体及社会民间力量自下而上地发动和推进新型城镇化进程。

（二）促进城乡资源要素开放贯通

建立自由、开放、通畅的城乡资源要素交流平台与出入通道是新型城镇化发展的客观要求。应统筹城乡劳动力就业市场、土地市场、资金市场等要素市场，促进资源和生产要素的城乡互通，以新型城镇化和工业化带动农村剩余劳动力转移，推进农业规模经营，加速农业产业化、专业化、规模化和品牌化发展，推动农业向高效率、高附加值、高效益方向迈进。发挥城市先进生产力的聚集、扩散和辐射作用,以城市产业结构的调整和升级为契机,带动农村与农业产业结构和产品结构的调整,通过以工促农，以城带乡，城乡联动，推动城镇产业集聚、升级和结构优化，形成新的经济增长点。应注重加强城乡一体化劳动力市场建设，积极构建统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，形成政府引导就业、市场调节就业、劳动者自主择业的市场就业机制，帮助农民进城入镇后顺利就业，及早完成新市民、新镇民的转化。应逐步推进科技、信息、金融、公共财政、社会服务等适宜资源要素向农村配置，建立长效机制，为城乡经济社会协调发展提供制度保障。

（三）动员社会各界共推城镇化

推进新型城镇化需要发挥社会各界的力量共同参与。一方面，要引导和积聚社会力量，特别是鼓励民营资本投入新型城镇化建设，形成多渠道、多元化的投建市场与服务机制。另一方面，各级政府应树立开放化、社会化和国际化观念，营造宽松公平的竞争环境，充分挖掘本区域现有资源价值，广泛聚集境内外优秀人才，多渠道吸纳企业、法人团体、社会民众的经济、知本资源，共同献策城镇、建设城镇、运营城镇。加强城镇间合作与交流，以城市群为主体形态，统筹大中小城市和中心镇建设，推进城乡一体化，促进新型城镇化协调发展。

[1]《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，新华社北京3月16日电.

[2]习近平在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上的讲话.新华网,2014,6,9.

[3]倪鹏飞.新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策.江海学刊,2013(1).

[4]中共湖南省委宣传部.科学发展观在湖南的认识与实践·之五.湖南人民出版社,2013.

[5]童中贤.中国城市化大趋势.知识产权出版社,2013.