基于网络信息传播及信息安全的无线电频谱资源管理改革探索

□徐 漪 沈建峰

在信息时代，无线电通信已经渗透到当今社会的各个方面，在公众通信、现代交通、国防建设等领域发挥着不可或缺的重要作用，成为经济、社会与国防的重要基础要素之一。如同土地之于农业、石油之于化工行业的地位一样，占用无线电频谱资源是无线电通信正常进行的前提条件，无线电频谱资源已成为当今信息时代珍贵而稀缺的资源。

一、无线电频谱资源的特性

无线电波传播一经发出，有其自然传播与衰减规律，不受行政疆域限制，当多个用户需要同时发射电波时，难免产生干扰，马可尼发明了按频率使用无线电的方式，使得频率成为无干扰应用无线电的先决条件，因而人类全部可用的频率所构成的频谱，成为一种因管理而衍生的资源，必须进行妥善地分配与管理，才能保障无线电通信正常进行。这种资源管理，在国际上由国际电联协调，各国由国家或国家委托的独立机构负责。一般认为，频谱资源属于一种公共资源。所谓公共资源是指一切能为人类提供生存、发展、享受的自然物质、自然条件、社会资源，及其相互作用而形成的自然生态环境和社会环境。这些资源是人类社会发展所共同拥有的基础条件，主要包括自然资源、社会资源和行政资源。公共资源利用的根本目的是公益，旨在为不特定的使用者提供福利，公共资源的公共性，体现在公众获得或者利用公共资源的平等性、效用的不可分割性和受益的非排他性等特点，具有很强的外部性及消费“搭便车”行为，一般是由政府来经营管理，至少是对其保持一定的管制。

1906年，召开了第一次国际无线电通信大会，开始了频谱资源应用与划分的国际协调。今天国际上协调机构是国际电联(ITU)，其成果就是众所周知的《无线电规则》及其附件，这是普遍遵守的国际公约，也是今天飞机、轮船以及手机等无线电用户可以实现漫游全球的前提。传统的频谱资源分配，采取按频段划分不同应用，同一应用中，不同用户先到先得等行政管理方式进行。自20世纪世纪90年代以来，发达国家对频谱资源分配实行了市场化方式，主要是对商业价值较高的公众移动通信和广播等频段进行了拍卖，其拍卖所得用于补充公共预算，属于政府非税收入。但对于已经分配的频段如水上、航空等业务频段，业余无线电频段等，继续实行免费方式。

二、我国无线电频谱资源管理的现状与难点

随着技术发展，社会对频谱资源的需求日益增加，而目前可供人类使用的频谱资源又非常有限，因此，即使在管理良好的发达国家，也开始对已经分配的频谱进行整合，以适应未来社会需要。如美国早在2003年就以总统令的方式，要求对联邦和地方政府所用频谱以及未来需求进行全面清理，提出了21世纪频谱管理政策，这是一个明确的信号，必须寄予足够的重视。从目前技术发展来看，仅仅无人飞机和无人汽车，未来对频谱的需求就是巨大的，因为它们需要实时传输大量的视频信号，还有大量的控制信号，如果没有足够的资源支持，这些技术和业务将无法投入实际应用。自20世纪80年代以来，美国、英国和欧盟相继出台了一系列电信法案，打破行业垄断，各发达国家放松电信管制，引入更多竞争者，使得电信行业获得了很大发展，社会通信成本也大幅下降，从而带动了经济发展和社会进步。借鉴他们的经验，我国自20世纪90年代，电信行业也经历了大幅的分拆与重组。进入21世纪，对运营商的管制也在放松，目前已经有几十家民营企业获得了虚拟运营商运营资质。总体来看，放宽对电信运营的限制是大势所趋。

由于长期受到西方国家长期敌视与封锁，我国一直由国家对宣传舆论工具进行必要的控制。但新媒体的出现，信息传播出现了全新的局面，控制方式也应与之相适应，放宽准入已经是大势所趋。互联网站从一开始就没有准入限制，因而生机勃勃的经验表明，由准入控制向内容监控转变，不仅不会失去宣传阵地，而且还会极大地促进文化繁荣与发展。广播电视行业实现这种转变，是可以预见的。电信运营也好，广播电视也好，都离不开对无线电频谱资源的依赖。因此，发达国家对这两大行业的管理，都是采取资源控制的方式，既取得了显著的经济效益，又避开了行政干预嫌疑，在我国实行依法治国，大幅减少行政审批的大环境下，无线电通信领域，用频谱资源的分配与管理，逐步取代原有的行政审批和准入限制，是今后发展的大趋势。

我国无线电管理长期由军队负责，1986年才转入地方。由于我国长期处于计划经济体制，注重直接管理，对电信行业和广播电视的管理已经非常成熟，无线电管理从军队移交到地方后，旧的行业管理模式依然在发挥作用，因此，1986年才成立的频谱资源管理部门，并不能改变既有的体制与管理格局，本应是资源分配的主角，反而成了原有行业管理的补充和支持部门，资源分配与部门权力与利益混在一起，成为行政部门博弈的舞台。而频谱资源又不像土地矿产等其他资源，有足够的增量可供使用。因此，我国目前可供分配的频谱资源所剩无几，资源管理水平徘徊不前，管理方式改革举步维艰。在发达国家已经基本实现市场化分配的广播电视台和公众移动通信所用频段方面，我国至今没有任何尝试，甚至连可供讨论的方案也没有。特别是欧美国家在3G移动通信等频段拍卖取得巨大成功，公共财政获得大量收入的情况下，国内舆论反响热烈。但频谱管理部门却无能为力:在国外取得频谱资源就可以运营，而国内，需要先有相应资质才有可能获得频谱，频谱资源只不过是行政权力主导下的支持方式而已。广播电视的国家专营与电信运营的主体资格限制，使得非国有资本无法进入，缺乏市场主体，无法实行市场化分配。而在国有企事业单位之间的频谱资源分配，依然是行政部门之间的博弈过程，无法采取市场化手段。

三、基于无线电频谱特性的信息传播及信息安全

无线电频谱最重要的价值是信息传递，无论这种信息传递是一对一还是多对多，是单向还是双向，是声音、图像还是其它信息，而且，无线电频谱是使得信息传递无处不在的唯一媒介，像飞机、轮船、高速火车等移动体，甚至导弹飞船，与外界信息沟通只有依靠无线通信。无线电广播是最早出现的实时大众传媒，它一出现，就抢去了报纸的风头;电视的出现，使得无线电广播在信息传播中的地位大大下降;而互联网的出现，又夺走了电视在大众媒体中的头把交椅，随着移动互联网的迅速普及，通过3G、4G网络的信息传播，终将会在未来信息传播中占据主流。然而，信息传递方式的不断革新，使得信息安全成为世界各国必须面对的问题。斯诺登事件表明，对各种信息传递的全程监视，已经成为现实，而无论信息传递的媒体是在国内还是国外，媒体或运营商是什么性质，这也说明，在当今技术条件下，无论是广播电视台站，信息网站还是电信运营商，都不能完全保障信息的绝对安全。因此，我国传统的电信运营资格准入和广播电视台国家主办的方式，也面临挑战。

对广播电视和电信运营商的管制，从根本上来说，是出于国家安全的考虑，但这种管制对信息安全的效果，已经事倍功半。互联网自出现以来，已经成为信息传播的主流，上网人数不亚于电视观众，而且以中青年等社会中坚为主。考察我国对设立互联网网站的限制，与设立广播电视台或开展电信运营业务相比，简直相当于没有门槛，但对互联网信息安全，国家没有丝毫放松，通过对内容进行实时监控，对某些内容的隔断与对色情等网站的打击等等，也非常精准。这种“宽入严管”的管理模式，保障了我国互联网相关行业快速发展，也为广播电视和电信运营行业的管理，提供了崭新的思路。随着电子技术的发展，广播电台、移动通信基站等都已经小型化，非常隐蔽。黑广播、伪基站的出现与查处说明，依靠对广播电台的控制，依靠对运营商的控制，已经不能从根本上保障信息安全，今天它们能被经济利益所用，明天也可能被某些政治势力所利用，成为信息安全的水下暗礁。因此，像互联网行业一样，建立对广播电台、电视台和运营商统一发送信息的信息内容的监控系统，应该提上议事日程。而一旦监控系统建立，对其准入和经营的管制是否还有必要，就值得商榷了。从全媒体的角度来看，内容监控是最为重要的，也是国家唯一需要监控的。至于杂志出版、网站由什么人运营，广播电视台出资人是谁，电信运营商的股份谁多谁少，并不是保障信息安全的依据。

四、无线电频谱资源管理的改革方向

目前最具市场空间的频谱资源，无非就集中在广播、电视和公共移动通信领域，而我国这些领域都是国有经济为主体的。广播电视涉及到意识形态，对民营经济进入有待政策放开;而公共移动通信，寡头垄断已经形成，地位难以撼动。频谱资源市场化配置应该如何进行呢?从市场主体角度考虑，需要主管部门的高度智慧，将频谱资源市场化配置与市场新的进入者相结合。这方面英国和德国的3G拍照拍卖提供了很好的样板。由于采用了非常复杂和灵巧的资源划分和拍卖程序，英国最终由四个原运营商和一个新运营商获得了移动通信牌照，拍卖收入高达224亿英镑，而且除新运营商外，运营商之间的市场份额最大差距不到3%，有力促进了市场竞争;德国竞拍的结果是四个2G运营商和两个新进入者分享12个3G牌照，收入高达505亿欧元。既有运营商并没有取得明显的优势，各家运营商的市场份额都在16%左右，明显改善了原GSM市场“两大两小”的寡头结构，形成充分竞争格局。

在公众移动通信领域引入频谱市场化分配机制，是我国市场经济发展的必然要求，目前主要的难点在于电信运营执照这一前置资格的羁绊，而且，实行市场化分配频谱资源，仅仅在国有企业或国有控股企业之间，很难真正实现充分竞争，因而必然需要引入新的经营主体。非国有经济实体的介入，必然会对三大运营商效益产生一定冲击。但是，从我国民航等行业引入民营企业的经验看，民营企业并不是洪水猛兽，无需过度担心。由于其“鲶鱼效应”，对促进竞争，提高效率是有益的。问题的关键，依然是我国目前是否放开电信运营这一行业限制，允许民营企业从虚拟运营商转变为实体运营商。

与公众移动相比，广播电视运营资质的放开条件更不成熟。但是，由于旧有的频谱分配格局依然存在，广播电视行业依然占据着大量优质频谱资源，随着有线数字电视的普及，多数频段几乎没有机会获得使用，由于频谱资源不存在资源实体，不会消耗，也不能储藏，因此闲置不用是一个巨大的浪费。虽然广播电视频段的再分配在国际上尚未达成共识，但恰好可以不考虑国际协调，发挥我国的制度优势，将其充分利用起来，进而推动国际频率划分表的修订。由于这部分频谱传播特性稳定，容易控制，不会造成边境纠纷，欧洲已有部分国家将这部分“数字红利”频段，重新分配利用。因此，从广播电视频段划分若干闲置频道出来，用于公众移动通信;放宽或取消电信运营前置资质，引入新的竞争主体，是我国频谱资源市场化配置成功的主要出路。

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