县域治理体系要件建设和治理能力提升的着力点

萨日娜 刘守亮

(青岛大学，山东 青岛 266071；中共莒县县委，山东 莒县 276500)

县域治理体系要件建设和治理能力提升的着力点

萨日娜 刘守亮

(青岛大学，山东 青岛 266071；中共莒县县委，山东 莒县 276500)

县域治理在整个国家治理体系中具有基础单元意义，在科层制治理架构中承上启下，尤其对乡村治理具有枢纽性带动作用。县域治理体系构成要件涉及党的建设、经济发展、社会稳定、民生改善、基层自治等方面，面临破解利益关联、侵犯群众权益等禁锢和藩篱的繁重任务。建构和消解都需要找准切入口，着力提升县域治理能力。县域治理体系要件建构和县域治理能力提升紧密相关，是一个问题的两个方面，需要并力而行，不可偏废，才能逐步迈向县域社会治理的“善治”目标。

县域治理；治理体系；治理能力

党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力的法治保障，体现了以习近平同志为总书记的党中央治国理政的新理念、新方略，具有重大现实意义和深远的历史意义。推进国家治理体系和治理能力现代化是一项综合的、系统的工程，既是中央的事，中央要搞好顶层设计，抓好国家层面的治理；又是地方的重大任务，地方在全面落实中央部署的同时，也要综合把握，大胆探索，创造性地将治理任务落到实处，取得实效，切实响应和落实中央号召。在地方治理中，县级作为我国行政架构的基本单元，县域治理体系要件建设和治理能力提升尤为重要。

一、县域治理的重要地位和意义

“郡县治，天下安。”自古以来，县域治理作为面向广大乡村社会的基层治理从来就是国家治理的基础，它既是国家治理的重点，也是国家治理的难点。“在传统的农业社会，农村一直被视为国家政权的基础。由于农村的发展稳定与农村社会管理能力紧密相关，因此，看住农村这个国家和社会的‘基础’，就必须把农村社会治理能力放置到一个被充分重视的政治高度。”①张艳国、尤琳：《农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径》，《当代世界社会主义问题研究》2014年第2期。美国著名政治学家享廷顿在论及现代化与社会稳定关联性时，着重指出农村的重要性应引起充分重视，他说：“农村作用是一个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源。”②[美]塞·享廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社1989年版，第51页。习近平总书记多次强调县域基层治理的重要性：“基础不牢，地动山摇。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社区治理的基础就实了。我们国家的真正稳定，靠我们基层的同志。”③习近平：《在参加上海代表团讨论时的讲话》，《人民日报》2014年3月7日第1版。“2014年3月18日，习近平总书记在调研兰考县教育实践活动时明确要求：‘准确把握县域治理特点和规律，把开展教育实践活动同全面深化改革、促进科学发展有机结合起来。’如何把中央的顶层设计落到实处，如何使全面深化改革的任务达到‘全面’、‘深化’的效果，最终落点在县域、在基层。”④本刊综述：《现代治理的顶天和立地》，《国家治理周刊》2014年第1期。

在我国地方行政区划体系中，“县”自古以来就有很重要的地位，两千多年来县在我国行政组织体系中的位置相对稳定，没有发生大的变化。正如马克·布莱切特所说：“从历史上看，县在中国一直是最稳定、变动最小的次省级行政单位。进一步说，它是没有被改变过的最低层次的国家组织，是中国政府的基础。”⑤Marc Blecher,Vivennshue,(1996)，Tethereddee： Governmentand Economyina Chinese Country，Stanford，CA：Stanford University Prese，P.12.即使随着我国城市化步伐的加快推进，一些大中城市周边的县域并入城市管理范围，但其县域特质仍然没有完全改变，在一定程度上其农村特质还是大于城市属性。县域及县级政权不仅在科层行政架构层级上具有承上启下的基础单元意义，它在经济发展中具有经济区域的地理意义，在文化演变中具有文化模块意义，在社会稳定中也具有相对独立的政治单元意义。从整体上看，县域是一个政治、经济、文化的地域性统一体，它以县级城市为中心，以所属乡镇为纽带，以所辖农村社区和村庄为腹地，城乡兼容，是一个具有区域性、层次性、开放性、超地理空间性等特点的系统。由于县域具有这些相互紧密联系的特征，它得以超越行政层级、地理区域等简单特点而成为一个整体单元和相对独立的系统。*参见刘守亮博士学位论文：《和谐社会建设视阈下的当代中国县域社会冲突问题研究》。正是在这个意义上说，县域治理在整个国家治理体系中具有重要的基础单元意义。县域治理达到了“善治”的目标并在“善治”的状态下良性运转，占全国80%地域和全国总人口70%的农村地区就和谐稳定了。所以，县域治理在整个国家治理体系建设和治理能力提升中具有重要地位和意义。

二、县域治理体系要件的正面构建和负面消解

县域治理作为整个国家治理的基础，应有符合县域社会特点的基本构成内容要件并形成符合自治治理要求的体系。准确全面把握县域治理体系的基本构成及其要件，并破除和消解影响这些构成的障碍因素，是搞好县域治理、取得治理实效的关键。党的十八届三中全会在确立全面深化改革一系列重要目标和任务的同时，着重强调了要突破束缚和藩篱，“必须以强烈的历史使命感，最大限度集中全党全社会的智慧，最大限度调动一切积极因素，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，以更大的决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱，推动中国特色社会主义制度制度自我完善和发展”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年11月版，第7页。。有立有破、立破结合是十八届三中全会坚持和推进全面深化改革的一个重要方法论。就当前我国县域社会的基本特点和规律以及存在的问题来看，尤其应该从立和破两个方面来把握。立，就是要把握县域治理的基本方面，着重做好县域治理体系要件的正面建构工作。根据党和国家赋予县级政权的职能和当前时代特征，我们认为当前县域治理体系应由党的建设、经济发展、社会稳定、民生改善、农村自治等作为基本构成的主要方面，县域治理应该从这几个要件上用心用力。破，就是要准确把握县域治理面临的困难和障碍，着力予以化解，以更大的决心和更果敢的勇气做好这些障碍的解构工作，消除影响县域治理向“善治”目标迈进的险阻。我们认为当前破解的主要任务应集中在打破利益关联和纠正侵犯群众利益两个方面。正面建构和负面消解是一个问题的两个方面，正面建构重要，负面消解同样重要，必须同时用力，不可偏废。在一定意义上说，负面消解更困难，面临的阻力更大，需要用力更多。

(一) 建构县域治理体系的基本要件

1.加强党建。中国共产党的领导是中国特色社会主义事业最大的特色和最本质的特征，党的领导的核心地位，从中央到地方各级各系统都必须毫不犹豫地坚持和强调，任何时候都不能有丝毫动摇和怀疑。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上强调：“坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩。如果我们党弱了，散了，垮了，其他政绩又有什么用呢？”*习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日第2版。因此，加强党建是县域治理体系的首要组成部分和特别重要的内容。党的建设在各级都是重要工作，越是基层越显现其重要性，县级作为国家治理的基本单元，党的建设在县域治理中的重要性尤其凸显。任何政治安排和行政部署都有递减效应，越到基层递减的幅度越大，对此规律逆向理解则不难得出这样的结论，县级作为广义上的基层，中央关于加强党的建设的部署要求传递到县级会得到较大幅度的递减，在县这个层级上特别需要进行强化和强调，所以加强党建就应该成为县域治理体系的首要内容。从实践上看，党建工作成效好的县域，其各个方面的治理效果就相应地得到不断强化和提升；相反地，党建工作出问题多的县域，社会治理各个方面都不能取得良好效果，经济发展迟滞，民生改善缓慢，群众利益受到种种侵害，有的县域甚至弊病丛生，不同轻重程度的腐败现象多发频发，影响社会稳定的事件层出不穷，给党的形象和社会良性运转造成巨大损害，社会治理措施的实施陷于疲于应付的被动局面。

2.发展经济。发展仍是解决我国所有问题的关键，经济发展是解决社会问题的金钥匙，经济平衡较快发展是整个社会不断进步的根本，坚持以经济建设为中心任何时候都不能动摇。县域经济是各省乃至整个国民经济的基础，东部沿海省份较发达，是建立在县域经济发展较快的基础之上的，广东、浙江、山东一直居于全国各省份经济发展的前列，就在于有较强的县域经济，县域经济每年为这些省份财政收入的贡献率都在80%以上。中西部一些省份经济欠发达，一个主要原因就在于县域经济的支撑能力不够强。县域工业化的规模、城镇化的水平与各县市治理能力总体上存在着一定的正向关系，而县域经济的发展水平在一定程度上由工业化规模和城镇化水平所决定和标志。所以在县域治理体系的构成中发展经济必须作为重中之重，没有一定的经济发展水平作支撑，县域治理能力的提升就很难突破瓶颈制约，治理成效就难以达到较高水准。

3.创造稳定。进入社会转型期以来，中央一直反复强调维护稳定是各级的硬任务。因侵犯群众利益而引发的不稳定因素和事件在县域多发频发，造成全国性的信访和走访量长期居高不下。所以维护稳定是县域治理体系的重要内容。但在县域治理中仅仅被动地、单纯地用维护手段追求稳定是不够的，还必须主动化解矛盾，积极创造稳定。多年县域维稳的实践教训告诉我们，稳定不是维护出来的，而是主动创造出来，不去积极主动地化解矛盾，真心实意地解决和满足群众的各种合理合法诉求，只能跟在矛盾的后面手忙脚乱，甚至越维稳越乱。对于社会稳定工作，不宜继续片面强调维护稳定这个提法，不宜继续以“维护稳定”这种片面手段来完成“稳定压倒一切”的硬任务，而应该采用“创造稳定”这个更科学、更适合当前稳定社会的需要的提法。创造稳定和维护稳定虽然只是换了一个动词，但其着眼点发生了根本变化，前者体现的是被动应付，是消极工作；后者体现的则是主动应对，在化解影响社会稳定的事件、因素的同时从更宏大的范围、更广阔的视野来积极创造稳定的社会环境和氛围。创造稳定这一提法涵盖了被动维稳和主动创稳两个层面的意义，而且突出了主动创稳这个层面的要求，注重从更积极、更主动的角度促进社会稳定，所以这个提法更科学、更符合当前社会稳定治理的内在要求。创造稳定应从两个方面用心用力，一方面是解决已经出现的矛盾，将其化解和消除；另一方面是主动避免发生矛盾，将矛盾化解在萌芽状态，通过实施相应的措施、制度、法律，约束政府和公民的一些不合乎制度、法律的行为，使影响社会稳定的因素得以消除，各种矛盾不发生、发展成为影响稳定的因素和事件。化解矛盾的最佳办法和最好境界是不发生矛盾，或者已经或即将发生的矛盾冲突性不强，不致演变成影响社会稳定的因素和事件。

县域稳定是整个社会稳定的基石，近年来发生的影响较大的多起群体性冲突事件如贵州瓮安事件、云南孟连事件、广东乌坎事件、广东汕尾事件等都发生在县域，波及全国，容易引发效仿，造成连锁效应。这已经引起中央和各地的警惕，在中央的要求和指导下各地制定了相应的预防应急预案并进行了大量的演练。据国家统计局的通报，全国90%以上的进京到省信访、走访个案初发地都在县域，是县域治理行为不当引起的。所以县域治理中保持稳定尤其重要，县域治理体系中保持稳定就应该是重要内容和任务，在县域治理中要切实改变被动维护稳定的思维和行动，用主动创造稳定的思路特别是法治思维来保持稳定，才能收到事半功倍的效果，再坚持被动维护稳定的做法只能使县域社会稳定治理工作继续陷在越维越乱的泥淖之中，在向“善治”目标前进的道路上迈不开步伐。

4.改善民生。我们一切工作的出发点和落脚点在于改善人民群众的生产条件和生活水平，也就是改善民生。根据国际通行的社会治理理论，中产阶级在社会阶层中占比越高，社会越稳定，而我国目前的现状是中产阶级大多集中在大中城市，县域范围内中产阶级占比较低，贫困人口主要集中在县域，特别是县域的广大农村地区。扶贫解困作为社会发展的托底工程主战场集中在县域，改善民生的任务在县域治理中尤显其分量之重和要求之迫切。人民日报社人民论坛测评中心近年来对诸多省份的县域治理能力进行测评和排名中，把基本保障能力和财政能力作为衡量县域治理能力四个核心指标的两个，而基本保障能力和财政能力都是为改善民生服务的。*人民论坛测评中心：《对浙江省58个县(市)治理能力的测评及排名》，《国家治理周刊》2014年第1期。所以，在县域治理体系中，民生改善占据重要分量，是这一体系的重要内容，是县域治理的根本任务和目标。

5.提升农村自治水平。农业和农村工作是全党工作的重中之重，这是党中央历来着重强调的问题，习近平总书记在多次讲话中阐述农业和农村工作重要性时着重指出，要尊重农民愿望，强调农业和农村工作要本着农民自愿的原则。尊重农民愿望，顺应农民向往，实现的根本途径就是农村基层自治，农民的事情，农村的发展让农民群众有效地参与进来。农业和农村的事情让农民自己说了算、定了干，尊重和顺应农民群众的创造精神和创造活动，就要求实现农村基层群众的自治和自我管理，这里面包含两个层面的问题，一是农民群众的广泛参与，二是在广泛参与的基础上提升自治的实效。只有广泛性没有实效性的自治必然导致一盘散沙，不能解决农业和农村的发展问题，农民很难得到盼望的实惠。虽有实效性但没有广泛性的自治显然会流于少数人说了算、乃至“替民作主”的窠臼，并不是真正的自治。达到让农民群众广泛参与的目标必然要求全面发动群众，放权于民；达到农民自治的实效性目标则要求更好地引导群众、服务群众。当前农村自治作为基层民主制度的重要内容和实现形式，面临的主要问题是在农民已经广泛要求民主自治的基础上如何提高效率和实效，也就是提升农村自治的科学水平，进而提高农村事务和农业发展能力，实现农村城镇化和农业现代化。

(二)破解禁锢县域治理的藩篱

党的十八届三中全会和四中全会都强调，当前我国深化改革进入攻坚期和深水区，之所以有此认识上的定论，就是因为改革面临诸多利益固化的藩篱，改革步伐每前进一步都要打破诸多障碍禁锢，都是在啃“硬骨头”。县域治理的有效推进同样面临着这种严峻形势，不打破这些藩篱，县域治理就会举步维艰。当前，禁锢县域治理的藩篱表现在很多方面，如利益固化、治理理念落后、治理手段简单、政府和干部“懒政”、群众利益屡遭侵犯等，其中在县域范围内表现最突出的集中在两个方面：一是因各种裙带关系形成的利益关联、利益固化；二是侵犯群众权益的行为多发频发，得不到彻底纠正，甚至成为一些基层政府和干部的习惯性行为而不自知，对争利侵权行为“集体无意识”。破解禁锢县域治理的藩篱就要从这两个方面着手，作为切入口重点施治。

1.打破利益关联。县域是一个熟人社会，熟人社会更易形成利益关联，而且其“显性”相较于城市社会而言表现更突出，成为县域治理的重要障碍。县域社会形成利益关联的纽带主要有两种形式，一是因人事或家族、亲戚关系而形成的“权力关联”，一是因经济利益紧密相关而形成的“利益联盟”。利益圈子的这两种表现形式在县域社会普遍存在，越是经济社会欠发达、人员流动性越弱特别是各类公职人员交流阻滞的地方这种利益圈子就越稳固，北京大学社会学博士冯军旗在其博士论文《中县干部》中对此有深入的分析和论述。*冯军旗：《中县干部》，博士学位论文， http://wenku.baidu.com/view/960756a8284ac850ad0242cc.html。利益联盟的形成主要得因于上个世纪末以来通过企业改制和招商引资等县域经济得到较快发展，县域社会形成一些在本地较有实力的企业集团，成为县域经济的支柱和地方财政收入的主要支撑，县域内县乡两级政府为其发展“保驾护航”，在这个过程中企业与政府中部分掌握各种经济资源和行政资源支配实权的公职人员甚至整个政府形成利益共同体，排斥和侵占其他经济体尤其是成长型小微经济体发展的空间，从而抑制其他经济和社会事业的良性发展和自由生长。这种利益圈子和利益联盟得不到有效抑制和破解，县域社会治理行为就很难得以顺利推进，县域社会治理体系的构建就像遇到一堵无形的墙，也很难取得突破性实效。

2.纠正各类侵权行为。近些年，国家和县以上地方各级政府出台了一系列惠民生政策特别是一些扶贫强农措施，农民群众的生产生活条件得到大幅度改善。在实施这些惠民政策和措施的过程中，发生了各类侵犯群众权益的现象，使这些政策措施预期目标的实现打了很大折扣。同时，各地城镇化和工业化快速推进，在征地拆迁中被征地群众的利益受侵犯的现象层出不穷，有些地方还酿成恶性群体事件，严重影响社会的和谐稳定，成为社会治理的难题。在这些侵犯群众权益行为中，侵权主体往往集中在县以下的县直部门和乡镇政府及其公职人员，或者是村委会、 城镇社区居委会自治组织选出选举产生的干部，群众身边的腐败、“小贪不断”乃至“小官大贪”等现象主要发生在这类人员群体中。这类人员的侵权行为分布的领域多，侵权的情节轻重虽有不同但发生频繁，严重损害了惠民生政策的落实，给群众造成经济损害的同时还造成心理伤害，长期积累导致群众对基层政府严重不信任甚至抵触，严重影响党和政府在群众心目中的形象。这类问题是县域社会治理良性发展的巨大危害和障碍，已经到了应该引起高度重视并切实纠正、有效整治的时候了。纠正这类侵权行为，已是当前县域社会治理的当务之急，应该着力予以清除和涤荡，为县域治理的良性发展创造优良环境。

三、提升县域社会治理能力的着力点

县域社会治理是一项系统工程，面临的任务面广量大，艰巨繁重，既有需要积极建构的内容，又有需要着力破解的问题。按照党的十八大和十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的战略部署，综合县域社会各方面的情况，提升县域社会治理能力已经迫在眉睫。提升县域社会治理能力，既需要全面把握，整体推进，又必须抓住要害，择其关键，着力突破。其着力点应该集中在县域党的建设、发展经济、推进城镇化、弘扬社会主义核心价值观、提升县域法治水平、规范农村基层自治、惩治和预防侵犯群众权益现象等方面。

(一)科学推进县域党的建设特别是基层组织建设。党的领导是开展所有工作的核心力量，县域治理尤其需要党的坚强领导。推进党的建设科学化，全面从严治党，县域作为广义的基层是薄弱环节，尤其是县域内的农村层面更为薄弱，提升乡镇和农村社区党的建设科学化水平更为迫切。其着力点应包含两个层面：一是规范党的组织和党组织的活动，严格按照党章和党内系列法规完善党的各类组织建设，整饬农村党员特别是农村基层党组织负责人的各种不良行为，使党组织和党员干部的言行都不逾党纪法规；二是在规范的基础上提升农村基层党组织和党员干部为民服务的思想自觉和行动能力，培养优秀的基层党组织负责人，提高其为群众办实事的能力。同时，要正确处理农村基层党组织和农民自治组织的关系，形成相互支持、相得益彰的局面，使两种组织发挥作用的积极性和能力同时得到提升。

(二)努力发展县域经济特别是乡镇和农村社区经济。县域经济的发展水平高低决定着县域社会治理实效的优劣，没有良性发展的县域经济，县域社会治理就失去了基础。这是马克思主义理论中“经济基础决定上层建筑”的现实体现和运用。当前，县域经济发展的质与量体现在两个层面，一是县本级的经济总量和公共财政收入的总量，它决定着县本级的运转质效和对县以下的乡镇和农村社区提供财政转移支付的调控能力，是县级党委和政府施行社会治理行为的基础和根本手段。二是乡镇和农村社区经济发展的水平，以农民家庭财产收入为核心衡量指标。乡镇和农村社区经济发展水平越高，农民家庭成员的就业质量就越好，农民家庭收入水平就会高而稳定，社会治理成效就好，而且社会治理的成本就低。因此，从县域社会治理的角度来观照县域经济发展的着力之处，就要求既要大力壮大县本级的经济实力，又要努力提升乡镇和农村社区的经济发展的质量和效益，而且要促进县域内乡镇和农村社区经济发展的均衡性，后者尤应作为县域经济发展的重中之重。需要特别指出的是，在发展经济的同时必须注重保护生态环境，坚决避免重复以牺牲生态环境为代价片面追求经济发展和财富增加的老路子，这种老路子已经既不可续行，也再行不通。

(三)科学推进县域城镇化。城镇化程度尤其是人的城镇化程度与社会治理的实效呈正向关系，人的城镇化程度越高的县域及县域内的乡镇和农村社区，社会治理施政行为越容易取得实效。县域城镇化不能简单地将农村人口向县级城市或县城迁移，应注重农民群众的就地城镇化，也就是促进乡镇和农村社区城镇化，让农民群众在世代居住的地方就能享受到城镇化的公共服务，使农民群众能够更体面、更有尊严地在世代居住的地方生产生活。通俗地说就是让农民群众不离土不离乡就能改变传统的生产方式和生活方式，和城市居民享受虽不同样但同质的公共服务，使得留在乡镇和农村社区的农民群众自觉自愿在世代居住的地方生产和生活。农民群众的就地城镇化不是在乡镇的农村社区大拆大建，搞所谓的农民“被上楼”，坚决不能简单地把农民是否住进楼房作为衡量农村城镇化的标准，而且应把“望得见山、看得见水，记得起乡愁”作为农村和农村城镇化的更高标准和追求。

(四)大力提升以规范农村基层民主自治为重点的县域依法治理水平。“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年10月版，第36页。县域社会作为我国行政架构中的广义基层，县域内乡镇和农村社区作为基层的底部构件，是依法治国的基础和工作重点，县域社会治理的法治化在依法治国战略部署中具有重要地位和作用。推进县域社会治理的法治化，除了要全面落实基层依法治理的各项部署外，要特别重视将农村社区的基层民主和村民自治落到实处。当前农村矛盾多发的现状，是县级党委和政府面临的头号治理难题和任务，究其根本原因就在于基层民主得不到发扬，村民自治水平和能力难如人意，《村民委员会自治法》落不到实处，各级党委和政府不满意，人民群众同样不满意。农民群众有着强烈的民主自治愿望，但行使民主权力的方式不当，履行自治的能力不足，是这个根本原因的症结所在，由此衍生的矛盾影响着农村社会和谐稳定，农民权益也因此受到大面积侵犯。县域社会治理要沿着法治化的轨道前行，必须大力推进基层民主，完善基层民主的实现形式，规范村民自治行为，提升村民自治水平，在这个问题上县乡两级党委政府和农民群众自身都面临着繁重的任务，可谓任重道远。提升农村基层自治能力和水平，要注重同步推进乡镇政府治理能力现代化和农村自治力量之间合作治理能力现代化，“大力改进乡镇政府治理机制，积极发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用，在乡镇政府与农村社区之间建构制度化的良性互动关系”*张艳国、尤琳：《农村基层治理能力能力现代化的构成要件及其实现路径》，《当代世界社会主义问题研究》2014年第2期。。

(五)着力培育和弘扬社会主义核心价值观。三十多年来实行的农村家庭承包责任制形成的以家庭为单位的生产经营方式，以及上个世纪90年代初以来农民大量外出务工，在提升农业生产积极性、提高农民现金收入的同时也使农民群众的集体意识和他人意识逐渐弱化，农村社会的互相依赖、互相帮助的纽带松弛，农民心目中传统的乡土观念、人际意识被边缘化，农村社会稳定的传统自我稳固因素流失，自我修复和自我调整能力消逝。这是经济发展和城镇化背景下农村社会大转型带来的必然代价和应有成本，对此我们在伤感的同时不必也不能强行要求逆行恢复。这些代价和成本付出后形成的空白地带应该尽快以新的内容来填补和修复，这个新的内容就是社会主义核心价值观建设以及中华优秀传统美德的弘扬。“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”为内容的社会主义主义核心价值观建设，一定时期以来在县域党委政府的认识上得不到重视，被错误地认为是“务虚”、“虚功”，行动上推行不力，认为短期内不能形成“显绩”，推行的积极性和持久性低下，群众特别是农民群众也不予积极响应，这是县域治理面临的一个大问题。在县域特别是在农村提升建设和强化社会主义核心价值观的能力并取得实效，要求县域党委政府树立长远眼光，以功成不必在我的心态扎实推行，要系统性谋划、载体化教育和引导，把社会主义核心价值观建设的成效作为县域治理向善治目标迈进的社会思想和观念基础，像抓经济建设那样让一个一个项目扎实推进并取得实效，持续积累，久久为功。

(六)坚决惩治和科学预防侵犯群众利益的现象和行为。县域社会治理的服务对象和受益人群主要是农民群众，而农民群众由于其受教育水平较低，维护自我权益的意识和能力较弱，是社会各个阶层中的弱势群体。当前侵犯农民群众权益的主体主要是县域内县、乡、村各级干部和不尊法、守法的经济强势人群。前者集中表现为“群众身边的腐败”，这种以侵犯农民权益为主要表现的腐败虽小但多领域、多频次发生，农民群众深恶痛绝，但每一件侵权行为的情节和后果都比较轻，法律难以普遍追究，即使得到法律追究但所受惩罚也较轻，不足于震慑同类行为的后发和继发，因此往往陷于反复发生的怪圈。后者突出表现为以各种或明或暗方式夺取农村公共经济资源，有时在法律、契约的外衣下以不对称利益交换得以实现。对这些侵犯群众利益的行为，必须在县域社会治理中作为伸张公平正义的重要内容予以坚决惩治，要有不以恶小而不治的精神，要不计执法成本从着眼维护公平正义的立场和角度来纠正和惩处，要以积少成多、集腋成裘的精神一项项依法惩处，积小胜为大胜，不厌其烦、不怕其苦，持之以恒。同时要完善各种制度规则并切实履行到位，着力打破利益联盟和权力关联，把县域内无论大小的权力都关进制度的笼子，把制度的笼子做紧扎实，做到科学预防、有效预防。

(七)健全依法维权和化解矛盾纠纷有效办法和机制。县域社会治理的主要服务对象是农民群众，同时农民群众之间产生的过度纠纷和不法维权行为也是县域社会治理的重点和难点。近年来，部分农民群众为谋求不合理甚至不合法的额外利益不当和过度信访行为，特别是进京到省一级越级走访甚至缠访、闹访，信访不信法，无视法律公正判决执意上访等行为成为困扰各级党委政府特别是县乡两级党委政府的难题，致使县域社会治理成本额外付出，消耗和浪费了大量县域行政资源。对此党和国家已经意识这种现象对社会治理的严重负面影响并出台了一系列治理措施，地方各级也在认真执行，但取得的实际效果与预期相比仍然相差甚远，县乡两级党委政府仍然深受困扰。这既要求中央和国家层面做好顶层设计，“把信访纳入法治化轨道，保障合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年10月版，第29页。，又要求县乡两级级党委政府作为县域社会治理的重要任务，健全群众依法维权和化解矛盾纠纷的有效机制，着力解决这类问题，使自身从不厌其烦的困扰中解脱出来。

(责任编辑：张婧)

2015-07-10

萨日娜，女，青岛大学副教授，法学博士，研究方向为社会主义和谐社会理论与实践。 刘守亮，男，中共山东省莒县县委办公室，法学博士，研究方向为县域治理理论与实践。

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