天津围海造地的社会效应与政策建议

■邢欣图

近年来，随着人口的不断增长和经济快速发展导致的土地供应约束增强，通过大规模围海造地拓展天津滨海经济发展的土地空间，成为天津经济发展的一项重要选择。然而，人类经济社会发展的实践则表明：围海造地在有效缓解经济发展的土地供应压力，促进就业和经济发展的同时，也会对海洋生态环境产生各种消极影响，并进而可能转化为对经济社会发展的长期制约。因此，能否客观评价天津围海造地的经济社会效应，实施合理的政策选择，对于实现围海造地与天津经济社会发展的良性互动，也就具有特殊重要的意义。

天津市围海造地的现状

历史地看，围海造地在天津虽早已有之，但成规模的围海造地活动，则是从20世纪80年代中期，随着天津经济技术开发区的建立和天津港的快速发展开始的。2006年以后，随着滨海新区纳入国家发展战略和 《天津滨海新区城市总体规划 （2009-2020）》的实施，天津围海造地的速度进一步加快，规模成倍扩大。根据相关方面提供的资料，至2012年，天津市围海造地已批准的工程项目为121宗，面积109平方公里。其中，国家批准7宗，面积70.3平方公里；天津市批准114宗，面积约39平方公里。

从总体上看，天津市围海造地活动及其演变过程呈现如下特点：第一，速度快。特别是2006年以后，随着天津经济发展速度加快和滨海新区纳入国家发展战略带来的土地供应约束趋紧，天津市围海造地的速度不断加快，规模迅速扩大。第二，海域、岸线占用率高。根据卫星遥感信息分析，2010年天津围填海面积累计为312.78平方公里，已占天津所辖海域面积3000平方公里的10.04%。而按照天津市海洋局提供的资料，2012年天津围海造地规模为109平方公里，也已占所辖海域面积的3.6%。另外，根据遥感信息分析，2010年，天津海域岸线长度为262.91公里，主要由于围海造地形成的人工岸线为194.41公里，岸线占用率约为74%。第三，以港口为中心，沿岸线向外和向两侧推移拓展。从卫星遥感图像中可以清楚地看到，天津围海造地活动表现为以天津港为中心向两侧和向外推延的围海造地变动态势。第四，沿岸线向外推移。由于天津所辖海域主要由浅海和滩涂构成，因此，天津围海造地也主要是在沿海滩涂或近岸浅水区进行，并采取淤泥直接吹填的围填方式。

天津市围海造地的效应评价

对围海造地的经济社会效应评价，是一个极其复杂的问题。在此，将其视为一种典型的外部性活动，并根据可获取的信息，通过比较其引致的经济社会损益，判断天津市围海造地效应的性质及其程度，并将其作为天津围海造地政策选择的依据。

第一，评价模型设计及评价标准。在将围海造地界定为一种典型外部性经济活动的基础上，围海造地效应主要表现为其引致的经济社会发展损益。因此，天津围海造地效应的评价模型可以设计为：

式中，L表示围海造地所引致的经济社会损益值或外部性净值；S表示围海造地所引致的经济社会收益增加值；C表示围海造地引致的经济社会收益减损值或成本增加值；N表示选取的与围海造地具有较强相关性的产业或经济活动监测对象个数。因此，围海造地的效应评价表现为如下3种基本情况：L大于0，即围海造地所造成的经济社会收益增量大于收益减损量，效应为正；L等于0，即围海造地所造成的海洋经济收益增量与其收益减损量大体相抵，效应为0；L小于0，即围海造地所造成的海洋经济收益增量小于收益减损量，效应为负。

第二，效应分析与监测指标。在外部性理论视野内，围海造地对经济社会发展的效应可以被区分为正、负两种类型，见表1。

其中，正效应意味着经济社会发展收益的增加，负效应意味着经济社会发展收益减损或成本增加。另外，根据天津市围海造地与经济社会活动联系的特点及数据、信息获取的可能性，选择与围海造地相关性较强的围海造地天津海洋经济预期收益增加值，围海造地导致的生态系统服务价值减损值，围海造地导致的港口、制盐、旅游、海洋渔业等产业的收益损益值，围海造地导致的海域污染和海洋灾害损失值等，作为评价围海造地社会效应的主要指标。

第三，评价结论。在上述分析基础上，根据相关的资料，对2012年天津围海造地的经济社会效应进行评价，见表2。评价的基本结论为：第一，2012年天津市围海造地的经济社会效应为正。第二，围海造地的外部负效应呈快速增长趋势。特别是考虑到由于统计和财务数据缺乏造成的对海洋经济产业收益减损、海域水污染治理成本难于准确评估，及天津滨海产业主要以重化工业为主的产业结构特点，特别是天津海域作为内海自生能力低，海洋生境恶化一旦形成就可能具有不可逆的倾向等因素，对天津围海造地负效应快速增长的趋势更需要高度重视。第三，天津市围海造地的负效应，主要体现在由于沿海湿地、滩涂及浅海面积大规模减少，而造成的生态服务功能价值下降和水质污染治理成本增加上。

几点政策建议

为实现天津市围海造地与经济社会发展的良性互动，特提出如下建议：

第一，推动经济发展方式转变，降低经济发展对围海造地的依赖程度。人口增长和经济发展导致的不断增加的对土地需求，是围海造地规模不断扩大的根本原因。因此，加快经济增长方式转变，优化产业结构，改变摊大饼式的城市建设思路，降低经济社会发展对围海造地的过强依赖性，是实现围海造地与经济社会发展良性互动的首要选择。

第二，充分论证、切实降低已有围海造地项目对海洋生物境系统的影响。围海造地的规模与其对海洋生境所产生的影响并不完全成正比。围海造地的位置、工程方式及其承载的经济活动类型等，都是决定其对海洋生境影响程度的重要因素。因此，对已经立项和规划中的围海造地项目进行必要的补充性论证，对原方案进行必要的修补，尽量降低其对海洋生境系统的侵扰，亦显得十分必要。

表1 围海造地的效应分析

表2 天津市围海造地效应评价

第三，加大投入力度，修补和恢复被破坏的海洋生态系统。不可否认，由于围海造地规模的不断扩大，天津海域原本脆弱的海洋生态系统实际上已经受到一定程度的侵扰和破坏。湿地、滩涂、浅海面积减少导致的生态系统服务功能下降，海域纳潮量减少、水动力条件的改变使海水自身净化能力减弱，加重了海域污染的程度，海洋生物种类和发布密度的下降，造成的对海洋渔业、海盐业、旅游业发展的影响。因此，通过有效途径，特别是制度建设和增加投入，阻止海洋生境的进一步恶化，加大对海洋生境保护和被破坏生境系统的修复力度，已经刻不容缓。

第四，理顺职能关系，切实加强对围海造地活动的监管。现行管理体制下对围海造地活动中规划、审批、实施、管理中的权责交叉，职能关系不顺，是造成过度围海造地及对海洋生境破坏的重要原因。因此，如何在《海洋法》及其他法律制度和政策的基础上，进一步理顺围海造地管理中的权责关系，创新监管机制，提高管理效率，则是降低围海造地的经济社会发展负效应，实现天津围海造地与经济社会发展良性互动的根本举措。