城市社区建设中的居民自治研究述评

2015-03-17王鹏杰

城市观察 2015年5期

◎ 王鹏杰

在我国，城市社区自治起源于上世纪90年代开始实施的城市社区建设。在近年来城市社区建设过程中遇到的许多政治、经济、社会问题，开始迫使政府转变执政方略，由社会管理向社会治理转变，社会治理这一概念渐渐被社会大众接受，并成为我国政府执政的重要理念。城市社区建设发展过程中遇到的许多问题，只靠政府出面已经不能解决，城市社区发展中遇到的问题还主要依靠社区居民自己解决。费孝通认为，随着社会主义市场经济的深度发展，当代中国的社会结构也发生了新的变化，城市社区的人群内部必然形成了不同的关系和组织结构，在外部就必然要求新的管理模式和服务方式，这就要求城市社区建设中应当确立起以群众自治为核心的基层民主化的主导方向[1]。在当前的城市社区建设中，不仅需要政府参与，更需要社区社会组织和社区居民的广泛参与，一个多元主体参与的、社区居民自治的社会治理时代已经悄然到来。

一、相关概念界定

关于城市社区建设中的居民自治研究，涉及的概念主要有城市社区建设、居民自治、居民自治组织和社区居民等。

（一）城市社区建设

徐勇认为，当前中国城市社区建设是在党和政府的领导下，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程[2]。当前我国的城市社区建设实质上就是对中国传统的城市管理体制进行改革，是我国政治管理体制的变迁和创新。

（二）居民自治

李秀琴等认为，居民自治就是居民通过居民委员会这一组织形式，对关系到自己切身利益的公共事务和公益事业，行使自己当家做主的民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务积极参与本居住区各项事务的管理和建设[3]。于燕燕认为，城市社区居民自治是以社区自治主体组织——社区居委会为核心的，社区居民参与协商的与政府、非政府组织合作治理社会的过程，从而达到“四个自我”和“四个民主”[4]。朱光喜认为，居民自治是社区居民基于公民权，以居民委员会为平台，依据相关制度规范自主管理社区公共事务的过程[5]。其实，城市社区居民自治，就是社区居民在社区党组织的引导下，通过居民委员会等居民自治组织，并结合社区成员代表大会和社区的协商议事会等，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式，开展自我管理、自我教育和自我服务的活动，来处理与自己利益相关的社区公共事务和公益事业。居民自治的本质是城市社区居民能够有效参与到社区公共事务的管理过程中去，以实现社区利益的最大化和居民利益的均衡化。

（三）社区自治组织

在白友涛看来，基层社区自治组织主要包括居民委员会以及由居民委员会领导、指导成立的职能部门，如治安民调委员会、协调共建委员会、服务福利委员会、计划生育委员会、文体教育委员会、环境物业委员会、楼栋网格等组织、业主委员会及居民自治理事会等[6]。其中，关于居民委员会，《城市居民委员会组织法》第2条规定：居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基础群众性自治组织。于洪卿认为，社区居委会是指在社区党组织领导下，社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织[7]。

在广义上，社区自治组织除包含社区居委会，以及由居民委员会领导、指导成立的职能部门外，还应该包括各类社区社会组织，如文娱活动类、志愿服务类、维护权益类和便民低偿类等社区居民自发成立的社会组织。

二、我国城市社区建设中居民自治的研究现状

整理当前我国城市社区建设中居民自治的研究文献发现，可以从居民自治的相关主体和相关机制来阐述目前我国城市社区居民的自治现状。

（一）居民自治中的相关主体

蓝宇蕴认为，我国目前的社区建设，暂时还难以离开政府的主导性参与，但需以发展社区自治为前提，需根据不同的社区发展阶段，适时进行职能调整，以求政府与社区关系的动态平衡[8]。

王思斌认为，社区治理就是一个促进社区秩序形成的过程和活动，强调社会多方力量的参与，形成生活共同体[9]。在当前推进国家治理体系及治理能力的现代化中，要求社区形成民主管理，社区事务的治理要多方参与，回归到建设社会生活共同体的目标。通过分析现有相关研究文献得知，居民自治中的主体主要包括起引导作用的党政机关、发挥促进作用的自治组织、作为主要参与者的社区居民。

1.党政机关的引领

在我国，城市社区居民自治就是在政府的自觉推动下进行的。徐勇的研究认为，我国的居民自治是在党的领导下推进的，是一种典型的“规划性变迁”[2]。党的十六大新修订的党章中明确规定，社区党组织应当领导本地区工作，支持和确保群众自治组织行使权利。吴从环的研究显示，源竹居委会在居委会选举改革试点中做了有力的尝试，即把党组织建立在居委会上，作为居民自治的领导核心，党支部本身构成了居民自治的重要组成部分，在引导居民自治中起到了很好的作用[10]。汤艳红认为，城市社区居民自治和民主管理的实践中，离不开政府管理机关的引导，在居民自身缺乏自治动力和自治热情的情况下，党和政府需要及时、适当地培育和激发居民自治的动力和热情，并在居民的自治动力和热情得以形成以后，尊重居民自治组织的职权、保障居民自治的权利[11]。

徐勇认为，在我国社区建设和居民自治中，政府发挥着主导作用，居民自治属于政府主导型自治。主要是因为，在我国居民自治还处于萌芽阶段，很不成熟，需要政府的主动培育和引导[2]。汤艳红认为，在“创新社会管理”的社会管理范式下，真正实现自我管理、自我服务、自我教育的城市社区居民自治制度和民主管理实践，需要政府管理机关及其成员知行合一，在居民自身尚缺乏自治动力和热情的情况下，党和政府需要适时、适当地培育、激发居民自治的动力和热情[11]。郑张根的研究指出，现阶段的居民自治应在基层政府引导推动下先进行个案试点，然后再复制推广。居民自治作为我国目前一项仍处在培育过程中的基层社区民主形式，离不开区县、街道的两级党委和政府的指导，需要先试点、充分做精个案，最后在总结个案成败得失的基础上进一步复制、推广[12]。总之，社区居民自治的良性发展是离不开党和政府的引导和支持的。

2.社区自治组织的促进

在城市社区居民自治中比较重要的自治组织就是具有代表性的社区居委会、居民会议和社区社会组织。

居民委员会作为当前城市社区居民自治的重要组织平台，是社区居民进行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性基层自治组织。当前困扰居民委员会真正发挥其代表社区居民参与社区事务治理的一大难题就是，居民委员会承担了太多的社区行政事务工作，沦为“政府的腿”。如何解决这一难题直接关系到当前社区居民自治的成效。王东的调研结果显示，深圳社区居民自治改革的重要举措是在社区居委会之外另外单独设置社区工作站，实行工作站与居委会并行的“居站分离”的管理模式。这样一来，社区工作站就成了街道办在社区的工作平台，其主要负责政府部门在社区的行政性事务，具体提供针对社区居民的公共服务。而社区居委会就可以从繁琐的行政性事务中抽身，作为自治组织代表社区居民参与社区的决策和监督，同时还可以通过社区服务站对居民生活的需要做出及时的回应[13]。“居站分离”的管理模式是对议行分设原则的贯彻，这对突破传统社区管理模式，真正实现社区居民自治具有重大的现实意义。此外，白友涛的调研结果指出，位于南京市秦淮区的蓝旗社区，其社区治理最显著的特点是将原行政社工分离出来，自我培育成立社会组织，承接政府行政服务工作。与此同时，蓝旗社区居委会也实现了减员增效，较好地从行政事务中解放出来，引导社区居民开展自治活动，取得了丰硕的成果，提高了社区居民的满意度和幸福感，成为全国社区治理示范点[6]。汤艳红的研究指出，目前我国有相当一部分城市社区改变了传统的社区居委会议事和执行层统为一体的做法，开始实行居民会议议事、居民委员会执行的新做法。这不仅有利于社区居民对社区居委会的监督，同时也有利于民主决策[11]。

帕金森曾提出，在高度分化的现代社会中，要想使单靠个人力量不能达到的目标得以实现，首要的任务就是发展组织。在城市社区居民自治路径探索中，除了“解放”社区居民委员会外，培育发展社区社会组织是促进居民自治发展的又一重要举措。通过培育发展社区社会组织，无形之中就在社区范围内宣传了社区自治精神，提高了社区居民参与自治的意识。马贵侠和叶士华认为，社区社会组织的建立，为社区居民参与社区事务和社区管理提供了有效的平台依托，同时也为居民表达利益诉求和满足生活需要提供了有效载体[14]。徐勇和贺磊的研究认为，在社区之下的更小规模范围内建立居民理事会等的自治组织，便于居民直接参与公共生活和社区建设[15]。孵化和培育社区社会组织是实现居民自治的关键一环，社区社会组织的成立和发展来不断提高社区居民参与自治的意识，持续提升居民参与自治的能力，不断拓展社区自治的空间，推进社区居民自治健康、有序发展。

3.社区居民的参与

在我国，社会主义民主政治的本质特征是人民群众当家做主，而人民群众行使当家做主这一民主权利的重要形式之一就是广泛的政治参与。衡量社区居民自治水平的标准就是社区居民参与社区建设和社区治理的广度和深度。离开城市社区居民的积极广泛参与，社区居民自治便是一句空谈、没有实效。城市居民自治的本质在于社区居民能够真正参与到社区重大公共事务的管理、决策过程中去。

培育社区居民的参与意识，调动其参与社区事务的主动性、志愿精神，培养社区居民的主人翁意识。黄晓军认为，只有居民养成志愿精神和志愿性参与社区建设的习惯，才能彻底走出计划体制下被动参与的窠臼，改变社区自治参与不足的现状[16]。张平和李静在他们的研究中也指出，社区居民作为城市社区自治的主体，对于我们不断完善城市社区自治,进一步推动基层民主政治建设具有重要的意义[17]。

而导致当前我国城市社区居民参与自治的热情和意识相对较弱的困境，利益驱动的缺乏和参与机制的落后可以作为其中的重要原因。利益是参与的最重要的驱动力。谭洛明认为，当社区居民切实感到社区与他的利益密切相关，参与自治能够有效维护其合法利益时，他们自然而然就会产生参与社区事务的意向与动机[18]。其实，将居民的利益社区化就是要想法强化居民与社区之间的利益关系，使社区居民主动关心并参与涉及其切身利益的社区事务。随着社会经济的发展，居民收入差距不断拉大，社区居民之间的社会生活方式也呈现多层次性，这就导致同一社区中存在不同层次的社区参与需求。

徐勇和贺磊的研究指出，目前国内的城市社区居民自治大多都是着眼于居民的内在需求和内在力量，居民不仅仅是政府治理的被动受益者，同时也是社会生活共同体的主动参与者。同时，居民自发参与社区建设的行为给予社区领导以启示，就是从微小的、看得见和大家共同关心的事情着手，动员广大居民共同建设自己的家园。大量事情由居民自己来办，可以激活居民的主体和参与意识，培育其公共精神[15]。吴巍的研究指出，可以在社区居民中试行分层参与，依据不同群体的自治参与意愿、参与类型、参与深度与广度以及其年龄、收入、性别、文化程度等因素，从政策和行动上分别对不同类型的社区居民活动给予支持[19]。通过支持社区居民根据需要自发成立不同类型、不同层次的自治组织，开展相关自治活动满足自身合法利益。这样的话，社区各层次居民的参与积极性就都好调动起来了，发展社区居民自治就容易多了。社区居民是城市社区自治的主体，是基层社区治理的主人翁，社区的良性发展离不开社区居民这一内在力量，居民在社区自治中应积极主动参与，关注社区居民自治的发展，维护自身合法权益。

（二）居民自治中的相关机制

分析现有相关研究文献发现，城市社区居民自治的健康发展，离不开居民自治中政治机制的支持、法律机制的保障和文化机制的促进。

1.政治机制的支持

在城市社区居民自治中，政治机制的支持包括社区治理体制的创新、基层民主制度的完善、自治组织考核机制的改革和政治资源的整合等。

创新社区管理治理体制，规范并完善居民委员会和社区居民自治的运行机制。合理的社区管理治理体制会使社区治理的权力在基层政府和社区自治组织之间形成相互监督、相互制约、相互促进的良性运转，还可以有效避免政府在某一领域拥有过多权力而触发社区发展矛盾[20]。张俊芳的研究表明，在社区治理体制创新上，基层政府应当减少对社区居民自治的干预，充分让渡自治空间，大力培育适合社区居民自治发展的土壤。只有基层政府对社区的直接干预和控制在一定程度上削减，基层社区才有自主发展的权利和空间[21]。同时，基层政府还须加快转变职能，让渡权力，增强社区社会组织的自主权利，降低基层政府社会管理的成本。林龙飞指出，基层社区政府要进一步将治理权力下放，以此凸显社区居民自治的主体地位，培育其自治意识，充分激发其自治活力[22]。

不断完善社区居民自治的选举、决策和监督等制度。民主选举是社区居民自治的基础，民主决策是社区居民自治的关键，而民主监督则是社区居民自治的重要保障。此外，还要进一步改革对居民委员会工作的考核机制。郑张根提出，以发动社区居民广泛参与“开门”考核为主要形式，而不是闭门考核，圈内循环。同时鼓励居民委员会、各社会组织敢于抵制政府部门下达的不合理任务[12]。社区居民自治离不开一定社区资源的支持，整合基层政府政治资源，完善居民自治的投入机制。谢群慧的调研结果显示，上海市陆家嘴街道将核拨居委会工作经费的新增部分设立为“居民自治金”。有了经费扶持，社区居民主动参与社区事务的积极性就调动起来了[23]。其实，这个“居民自治金”说到底是一个关于资源配置的问题。

2.法律机制的保障

美国著名的经济学家詹姆斯·布坎南(JamesMcGill Buchanan Jr.)曾提出，“为了获得满意的集体行动方案，重要的是改善产生集体行动方案的程序和规则”，就指出了法制建设的重要性。城市社区居民自治的顺利进行，离不开法律机制的保障。黄晓军认为，应当根据现阶段我国城市社区居民自治的实际情况，逐步健全系统的、配套的法律法规体系，使社区居民自治步入法制化轨道，逐步改变当前无法可依和有法不依的局面。制定《居民自治法》，修改城市居民委员会组织法中不适合的部分，填补旧法中的缺漏等[16]。

郝永华等提出，目前我国社区居民自治发展过程中还存在相当多的问题，其主要原因之一在于我国城市社区自治的法制体制不健全[24]。徐家良和武静认为，导致当前绝大部分社区社会组织难以获得合法性身份的原因，主要是相关法律法规的不健全导致社区社会组织在合法性身份的获得上面临较高的门槛。在国家层面上，社会组织领域的法律规范仍以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》为主，对城市社区社会组织的管理主要依其开展，这些条例并未对社区社会组织做出专门性的规定。上位法的缺失造成了地方政府在对社区社会组织管理中随意性大且门槛较高[25]。应当重点加强法制建设，逐步规范居民自治的决策与管理体制，确保社区居民自治有法可依。法治建设作为社区民主建设的内在要求，同时也是实现社区居民自治的根本保障。

3.文化机制的促进

社区居民自治本身也体现为一种社区文化、一种文明的氛围，是一种文化现象，能体现出人们的文化素养。童星认为，加强社区文化建设，有助于陶冶社区人的情操，增进社区人的交往，提高社区人的素质，增强社区人的认同感与归属感，提升社区人的形象[26]。这样可以为社区居民自治打下良好的社区文化氛围。解红晖认为，提高全民文化素质和民主意识，在全社会营造浓郁的“自治”氛围，能够为城市基层政府与社区自治组织良性互动营建适宜的文化环境或氛围，利于社区居民自治的良性发展[20]。

社区居民自治的健康发展离不开社区自治理念的教育和引导。李来和等认为，社区自治理念是实现社区居民自治的前提，它是可以通过加强社区教育、扩大沟通范围、建立社区参与途径等进行培育的[27]。除了要培育自治理念外，发展社区“自治文化”与培养居民“主体意识”也同等重要。陈超指出，城市社区治理中的居民参与，是“民主是一种现代生活”的民主理念在日常生活中的真实践行。居民参与社区活动的热情，很大程度上取决于社区自治文化和居民主体意识的培育[28]。

完善社区自治的文化机制，还需要大力加强社区文化建设，增强社区文化教育。通过不断的文化宣传教育，以及一些效果明显的社区自治的典型事例，向社区居民展现社区自治的成效，来增强居民社区自治文化的认识、对社区自治组织的认同和信任，来慢慢引导他们主动加入社区自治组织的活动中来。

三、研究述评

目前关于我国城市社区居民自治的研究文献，整理概括起来可以分为居民自治的相关主体和相关机制研究。城市社区居民自治的三大主体分别是党政机关、自治组织和社区居民。社区居民自治作为一项在探索中前进的基层社区治理事务，离不开党和政府机关的引导，在居民自身缺乏自治动力和自治价值理念的情况下，党和政府需要及时、适当地培育居民自治的热情，引导好居民自治价值理念的传播和发展；居民自治更是一项把个体化了的社区居民组织起来进行自我管理、自我教育、自我监督和自我服务的事情，自治组织作为居民参与自治的平台，应当好好培育并促进其健康发展；城市社区居民自治的本质是社区居民的广泛而有深度的参与，离开了社区居民的参与，居民自治就成了一句空谈。我国城市社区居民自治的良性发展，是离不开政治机制、法律机制和文化机制的保驾护航的。居民自治的开展离不开宽松的政治空间，也离不开政治资源的大力支持；规范和完善居民自治的法治建设，是社区居民自治顺利发展的“护身符”；而完善居民自治的文化机制，营造浓郁的居民自治文化氛围，则是我国社区居民自治的持久发展的源动力。

本综述以居民自治的主体和机制为视角，介绍了相关学者对社区居民自治的研究观点，基本上理清了为我国目前的城市社区居民自治的现状。不过现有的研究大部分是从宏观着眼，具体到怎样进行实地操作还需要各地区根据实际情况进行逐步探索。

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