新型城镇化：发展战略、动力机制与创新突破

2015-03-17项继权王明为

城市观察 2015年5期

◎ 项继权王明为

一、新型城镇化的基本内涵

城镇化的概念来源于Urbanization。Urbanization是由西班牙工程师A. Serdad于1867年在其著作《城市化基本理论》中提出[1]。他认为Urban （城市）是Rural（农村）的反义词，除了农村居民点外，城镇以及各级居民点都属于Urban Place（城镇地区）。1991年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》一文中首次提出了“城镇化”的概念，十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。本质上看，“城镇化”与“城市化”是同义语，是对外来语“Urbanization”一词的不同译法，Urbanization 是人口从农村向各种类型的城镇居民点转移的过程。城镇可以泛指市和镇，城市也含城镇的意思，但我国的镇量多面广，使用城镇化以示中国城市化道路的特殊性，更加符合中国国情[2]。

对于城镇化的理解，越来越多的人认识到，都市化并非越来越多的人从乡村城市和城镇流动，而是都市与乡村之间各类要素、信息、组织等互动、整合不断强化的动态过程，从人口稀疏、空间分布均匀分散为特征的农村经济向具有对立特征的城市经济转化的过程。城市化是分别在经济、社会文化两种基础上发展的现象。城镇化作为社会经济的转型过程，既包括农村人口、生产方式等社会经济关系和农村生活方式、思维方式、价值观念向城市集聚的过程，也包括城市生产方式等社会经济关系和城市生活方式、思维方式、价值观念向农村扩散的过程[3]。李克强总理指出城镇化是复杂系统化的过程，城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变[4]。

除了强调城乡之间的联系与互动外，“人”的城镇化成为考察城镇化发展的核心。如，人口集中的过程就是城市化的全部含义。人口不断向城市集中，城市就不断发展。人口停止向城市集中，城市化亦随即停止[5]。城市化是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史过程，表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与生活方式的演变，既有看得见的实体变化，也有精神文化方面的无形转变，制度设计应该有真切的人文关怀。中国需要走符合空间正义原则的新城市化道路，让城市化的增益惠及所有人。人是城市发展的目标，也是城市发展的归宿。城市化的本质是人，是人的城市化或者人的现代化[6]。

由此可见，城镇化不是某一方面的城镇化，城镇化是人口、产业、社会形态相互协调、统一发展的过程，城镇化主要是五个过程的统一，即城镇化是城市人口比重不断提高、产业结构转变、居民消费水平不断提高、城市文明不断发展并向广大农村渗透和传播、人的整体素质不断提高过程的协调与融合。

经过数十年的探索和研究，城镇化问题已经成为我国政府和学术界关注的中心之一，但国家对于新型城镇化逐渐有了全新的认识。尤其是进入21世纪的第二个十年之初以来，我国人均国民总收入为6100美元，由“下中等收入”经济体达到“上中等收入”经济体以及我国城镇常住人口在2011年正式超过农村人口，城镇化率达到51.27%的历史性转变，表明我国社会经济发展进入到由乡村中国向城市中国转变的经济社会和城镇化发展的新阶段，新型城镇化已经成为我国经济和社会发展的必然趋势，是我国社会进步的重要标志。

目前来看，正确剖析我国城镇化，尤其是城镇化进程中存在的问题及困境，更加注重人的城镇化发展，不断提高城镇化的包容性，提升城镇化的质量和效益，对于实现我国全面建成小康社会具有重大的意义。加快实施新型城镇化战略，推进我国在改革开放道路上的大踏步发展，逐渐成为我国现代化建设的重大战略和历史任务[7]。党的十八大、十八届三中全会等重要会议和决议，都对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署。党的十八大强调，要坚持走中国特色新型城镇化道路。党的十八届三中全会提出，“完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展。

可以看出，尽管目前各界对新型城镇化还没有作出标准的定义，但对于新型城镇化的基本内涵已经充分理解，即新型城镇化的本质既不是以地域转换和城市扩展为特征的土地城镇化，也不是农村人口盲目或强制进城的人口城镇化，而是人的城镇化。即通过重新建立城乡分工秩序，实现人的现代性自由全面发展[8]。新型城镇化应是“四化同步”协调互动，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，以城市群为主体形态、大、中、小城市与小城镇协调发展，旨在实现人的全面发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化[9]。新型城镇化不是简单的城镇人口比例增加和城市而积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变[10]。

二、新型城镇化的发展战略

对于城镇化的发展，主张把发展小城镇、实现城镇化问题提高到国家战略的高度来研究和实施的不在少数。从新型城镇化的发展战略来看，主要有纵向上关于我国城镇化的发展道路的走向和横向上关于我国城镇化的空间布局的延伸两个维度的讨论。纵向上，从当前我国城镇化的发展道路来看，主要有大中城市论、小城镇论、大中小城市与小城镇协调发展论等。大中城市论认为大中城市应该是中国实现城镇化的主要方式，在经济发展之初，各种资源相对有限，不宜采取均衡发展的城镇化策略。大中城市已有相应的发展基础且数量较少，应采取非均衡发展战略，充分发挥其极化效应优先发展，而后通过其扩散效应，渐进实现其他地区的城镇化[11]。

小城镇论认为小城镇对中国农村城镇化具有重要意义，资源的绝对稀缺性及其分布的分散性决定了集聚资源需要支付相当成本，从农民和农村占多数的社会构成出发，就地转移农民，推进农村小城镇建设是我国减轻大中城市移民压力、缩小城乡差距的现实选择[12]。大中小城市与小城镇协调发展论认为城市和乡村都是社会不可或缺的构成主体，两者的发展应相互协调，推进生产要素在城乡之间的合理流动和重新组合，实现城乡统筹协调发展[13]。

而横向上，从中国城镇化的总体布局来看，关于城市群的分散或集中的分布问题，存在着几种不同的观点。持城市群应当集中观点的学者认为，城市群是我国城镇分布最为集中的地区，是经济社会发展的主要载体，最重要的交通枢纽与文化科技创新中心，以及现代化的先行地区[14]。城市群具有网络性和整体性的基本特征，是区域经济发展的核心地区。因此城市群作为我国社会经济未来发展的主要集聚区，将成为我国推进城镇化的主体形态。城市群是城镇化进程中出现的一种高级城镇空间组织形式，以城市群和城镇密集区为依托的区域经济显示出很大的优越性和明显的区域竞争力，发挥出巨大的牵引和推动作用，逐渐成为国家城镇化战略的重要内容。

当前中国城镇化的总体布局应是积极培育辐射全国的十大城市群，以城市群作为基本单元，实现大城市、中小城市与小城镇分工协作与互动双赢，充分发挥大城市的核心地位、中小城市的主体作用以及小城镇联动城乡的特殊功能。同时，有部分学者认为城市群作为推进中国城镇化进程的主体形态，它能突破大城市过度拥挤与中小城市尤其是小城镇集聚效应弱的弊端，融合“有分散的集中”与“有集中的分散”两种空间分布格局，是实现中国城镇体系协调发展的主要承载方式[15]。

三、新型城镇化的动力机制

随着城市化进程的不断推进，我国城镇化发展的总体趋势表现在城镇数量不断增加、城镇人口规模不断扩大、城镇人口比重即城镇化率不断上升，但是在城镇化进程中存在不少问题，当前的讨论主要集中在以下几个方面：一是城镇化发展水平低，体现在城镇化滞后于工业化和城镇化落后于经济发展水平。二是地区分布不合理。我国城市空间分布的突出特点是东密西疏。广阔和人口众多的中西部地区，城市分布极为稀疏，致使中西部地区缺乏有效带动区域经济发展的增长极，整个地区社会经济发展缺乏活力。三是城市功能不足。第一，城市自身功能不足。主要是在城市规划上过多地考虑工业发展，对城市自身功能考虑不够，致使出现交通拥挤、环境污染、城市布局不合理、人们生活质量难以提高等社会问题。第二，城市区域中心功能不足。我国很多城市由行政命令布点，城市作为区域经济中的聚集效应、带动辐射效应不能得到有效发挥[16]。

针对我国城镇化进程中出现的不同问题，新型城镇化的发展动力机制问题的研究已经成为一个热点话题。一是从以经济全球化为背景，从资源、环境、人口、经济增长的矛盾出发，指出中国城镇化推动力主要源于这些矛盾的相互作用；二是从产业结构转换的角度对城市化的根本动力进行研究，并对各种产业对城镇化进程的影响进行分类研究，进而得出在推进城镇化进程中存在哪些制约因素；三是从推进城镇化投资主体的角度对我国城镇化的动力机制进行研究，得出我国城镇化是政府、企业和个人共同作用的结果。总的来看，在新型城镇化动力机制方面，典型的主要有“自上而下的城镇化”、“自下而上的城镇化”和“多元化复合动力因素互动的城镇化”等几种讨论。

改革开放以前，我国在计划经济体制下选择的是一条政府发动型的“自上而下”的城镇化道路。持自上而下的城镇化论者认为由于政府的单一投资主要表现为大中城市优先发展，过分集中于各省、市政府机关驻地和一些大型工矿企业所在地，形成了这一时期城市发展布局头重脚轻的现象[17]。即大中城市过多，尤其是大城市过多，小城市和镇发展不足的失衡格局。在自上而下城市化过程中，政府扮演城市化的投资者和组织实施者的角色，具有浓厚的政府行政指向或计划指向特点，城镇发展的政治、文化诸方面动因往往优先于经济因素，表现为一种外部力量“拉动”城镇的发展。

自下而上的城镇化是与自上而下的城镇化相对的一种城镇化发展模式，是市场导向改革时期出现的城镇化发展模式，是计划经济条件下中国城镇化发展的一种有效而且可行的选择[18]。在城市化过程中，城镇在区域中的功能是逐步确立并不断调整的，这就要求有相应的经济结构、人口结构、用地结构、基础设施及管理体制与此相适应。自下而上的城镇化的基本发动和投资主体是农村社区、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量。自下而上的城镇化是由农村地区农业剩余的压力和农民追求收益最大化的动力综合作用的结果，尤其表现为内在动力“推动”城镇的发展[19]。

继1998年提出“自上而下”与“自下而上”二元城镇化动力机制来概括我国的城镇化进程后，出现了“多元化复合动力因素互动的城镇化”的观点。此观点一是主张城镇化的发展是政府、企业和个人三元主体共同作用的观点[20]。城乡统筹离不开生产力的发展，城乡之间需要资源和生产要素的流动和配置，需要优势互补，城乡互动，紧密联系，互相沟通，互相服务，实现资源的优化配置和资源充分利用；实现城乡生态环境，经济，文化，政治高度融合和配合。二是主张从权利与权力、农村土地“产权化”、经济发展等角度讨论城镇化发展的动力机制。力图对二元城镇化动力机制进行补充，以此来阐释中国特色新型城镇化道路的特殊性[20]，同时，也主张城镇化道路发展应当因地制宜，结合城市发展的客观规律，走多元化道路。科学建设小城镇、积极发展中等城市、合理发展大城市是我国城市化道路的正确选择。从城镇化道路的主要内容和城市发展方式的标准不一及国内外经验教训来看，中国特色的城镇化道路应当是市场推动、政府导向、政府发动型城镇化与民间发动型城镇化相结合、自上而下的城镇化与自下而上的城镇化相结合[21]。

四、新型城镇化的变革与创新

随着城市化进程的不断推进，大量农民已经或正在失去赖以生存的土地。在快速城镇化过程中我国农村改革发展面临的重大问题是农民转市民的问题，即“人”的问题[22]。农民不仅失去土地，依附土地而形成的各种权益也随之失去，失地农民的损失是全方位、综合性的。农民土地的权益和长期生活保障问题引起了普遍关注。失地农民游离于“农民”和“市民”，“城市”和“乡村”之间，既不是农民，又不是市民，只能是社区游民、社会流民。失地农民失去的不仅仅是土地，还有就业岗位、居住房屋、生活保障以及集体资产等，从而失去维持农民全家生存、发展的低成本生活方式和发展方式。综合其他人的观点，失地农民的权益侵害主要体现在：经济权利的渐进性缺失，包括农地流转中的权利缺失和农地非农化中的权利缺失，以及政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失。

目前，我国城镇化率已经达到了54.77%，在新型城镇化快速发展的同时，不可避免地给城乡社会发展带来了一系列挑战，如城市交通、住房、教育、环境问题；农村贫困、养老问题等。而由于我国各地生产力水平不同，因此，必须基于各地区生产水平的不同，新型城镇化在区域间也展现出东部发达、中部欠发达和西部不发达的地域性特点[23]，根据自身的条件，分层次、有先后逐步地实现城镇化。

以制度变革为突破口，打破城乡二元藩篱，是推进新型城镇化的关键。应该说，制度是推动城镇化的强大动力，制度约束则是导致城镇化发展缓慢的主要原因之一。我国城镇化制度创新的主要内容应包括土地制度、户籍制度和社会保障制度。土地制度的创新内容关键在于建立城镇土地的年租制，降低企业和个人进入城市的门槛；户籍制度改革的主要内容是如何放开大中城市的户口管理以及改变必须购买商品房的规定；社会保障制度创新的主要内容是扩大保障面，逐步将农民工纳入社会保障系统[24]。从城镇化本质来看，城镇化过程本身就是一种社会结构变迁的过程，城镇化过程不仅表现为城镇人口和城市数量的增长，而且表现为城镇化的一些结构和制度安排上的变革。也正是因为城镇化制度供给主要是通过农村社区政府、乡镇企业、城乡家庭或个人等自发性制度供给为主，而这些自下而上的城镇化制度安排往往需要获得上级政府的认可或支持。为此，当前城镇化水平总体不高的主要原因在于制约、影响城镇化发展的社会经济机制[25]。为实现工业化，改革开放前，将工业化置于优先发展地位，城镇化置于从属地位；改革开放后，原来计划经济的户籍制度、土地制度和社会保障制度还没有适时变化，因此严重阻碍了城镇化进程[26]。因此，新型城镇化必须以土地制度、户籍制度、社会保障制度为创新重点，逐步打破城乡二元体制桎梏，从而实现城乡统筹发展。

从城乡一体的角度来看，新型城镇化应以促进城乡统筹发展为着力点。随着小城镇发展张力的扩大，近年来，中央各地方政府在重视大中城市建设的同时，已经开始把重点放在巩固、提高现有小城镇方面，并在这个基础上建设起一批起点较高、经济和社会效益俱佳的新型小城镇，逐步形成以中心城市为依托、县城为龙头、小城镇为网络的城镇化体系。同时，也应看到，不同类型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，而中小城市和小城镇也会具有大城市所没有的特色。新型城镇化道路的重要内容之一就是科学规划和合理布局小城镇，使之与发展乡镇企业和农村服务业结合起来，使大中小城市的发展与小城镇的发展结合起来。由于中国地域广阔，经济条件千差万别，因此部分人认为中国应该走乡村逐步城镇化与城乡一体化双轨并行的新型城镇化道路[27]，新型城镇化应该以统筹城乡为主要模式，在城镇经济社会能够辐射的农村地区，通过对其经济社会结构的影响转变，促进农村地区社会经济结构会发生深刻变革[28]。

以生态文明为切入点，新型城镇化的推进要倡导四化同步协调发展。严格意义上说，城镇化具有较大的作用力，体现在正、负效应上，而人类必须对城镇化的负面效应加以限制，其中关键举措之一是基于生态文明推进城镇化；在推进城镇化的同时推进生态文明建设，使城镇化的速度、规模、强度与生态环境承载力的演替进程相适应，保证城镇化的发展始终在生态环境的范围内[29]。城镇化发展是一项极为庞大复杂的巨系工程，涉及人口、资源经济、环境、政治、文化、社会等各个层面，具有突出的综合性和复杂性。四化同步协调即工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互协调，实现统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化；而建设生态文明的美丽城镇，实现资源、环境与人口、经济的协调发展，是保证我国的城镇健康有序和谐发展的有效路径[30]。四化同步推进的关键是整体规划人口、资源与环境，促进新型城镇化与生态文明建设、农业现代化与新型信息化、工业化与新型城镇化四个系统间实现各自功能和整体功能最优，在时间、功能、发展速度上交互促进和协同完善。

依据区域间发展差异，推进新型城镇化必须彰显地方特色。基于各个区域的经济、地理、资源、区位的明显差异，在推进城镇化过程中，导致城镇的集聚效应和规模效应差异性较大。有些地区城镇化已经发展到城镇化中后期阶段，因此这些地区适合走逆城镇化发展之路；有些区域城镇化刚刚起步，因此这些地区应该集中打造一批有辐射力和影响力的大城市、特大城市和城市群[31]。从城市规模与城市经济的关系来看，一个城镇的区位条件与城镇经济效益存在正相关关系。为此，应根据我国东中西部的地区差异选择不同的推进模式，东部和中、西部在推进城镇化过程中应该采取不同模式[32]。整体而言，我国目前的城镇化包括四个层面：一是在一些发达地区的城市群的打造；二是大城市以质量为重点的城镇化水平的提高；三是以中小城市为主的集聚功能的提升与完善；四是直接与广大农村地区联系在一起的小城镇的建设[33]。我国新型城镇化路径的选择必须因地制宜，结合上述四个层面而进行适宜的选择。

总之，伴随社会经济的快速发展，新型城镇化的步伐在不断加快，城镇化发展研究已经得到了社会各界的广泛关注与支持，但仍然存在大量未经涉足和深入研究的领域，还有待学界、政界以及社会各界人士进一步地挖掘和探索；可以在借鉴人类学、民俗学、历史学、宗教学、统计学等其他社会科学理论成果的基础上，拓宽研究领域，通过系统分析的方法，不断丰富城镇化研究的成果，从宏观上把握新型城镇化发展的内在规律，形成全面而系统的新型城镇化的理论体系，以积极稳妥地推进新型城镇化建设。一些地方在城镇化过程中不断进行适应性改革，但是，尚未出现可复制、可推广的经验和模式。推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民。积极稳妥推进新型城镇化，走集约、节能、生态的新路子，如何深入推进新型城镇化建设，促进城乡融合式发展，实现产业发展和城镇建设的融合，是今后新型城镇化研究的重点内容。

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