公众参与城市防灾减灾立法的思考

赵 俊

（上海政法学院，上海201701）

公众参与城市防灾减灾立法的思考

赵 俊

（上海政法学院，上海201701）

近年，我国城市突发性灾害呈上升趋势，在突发性的灾害面前，公众的人身财产安全面临着巨大威胁。本文从我国城市防灾减灾法律制度存在的问题出发，分析了公众参与城市防灾减灾立法的必要性，以城市防灾减灾法律制度的特点、立法法及相关法律的要求和公众参与的功能等为切入点，设计公众参与城市防灾减灾立法的具体原则和形式。

城市防灾减灾；公众参与；立法参与的原则和形式

城市是一个国家和地区政治、经济、文化、科技和交通的中心，是人口和社会财富的集中地。城市发生的各类灾害，造成的人员伤害和财产损失比其他区域要大得多。因此，城市是一个国家灾害预防体系的中心和重点，增强城市灾害防治能力是国家现代化建设的一项战略性任务。然而，在我国城市化建设过程中，由于受畸形的城市发展观——“重规模和速度，轻品质和安全”——的影响，我国城市防灾减灾设施的建设被严重忽视，城市防灾减灾能力不足引起的损失十分惊人。以上海“11·15”特大火灾和“菲特”台风为例，2010年11月15日，上海市静安区胶州路728号公寓大楼发生特别重大火灾事故，造成58人死亡，71人受伤，直接经济损失1.58亿元①参见人民网：http：／／politics.people.com.cn／GB／14562／14865075.html，2014年3月20日访问。。2013年10月份，上海遭遇52年来全市最大降雨，这场暴雨导致上海50多条道路长期积水，2人触电死亡②参见中国上海：http：／／www.shanghai.gov.cn／shanghai／n de2314／node2315／node4411／u21ai791242.html，2014年3月20日。。

一、我国城市防灾减灾法制建设存在的问题

城市灾害有社会性和自然性两大特点。以上海“11·15”特大火灾为例，其主要是由于工作人员的违规操作行为及监督、管理不到位引起的。这种社会性的突发事故虽是不可预见的，但是可以通过日常的操作规范和既定的科学救灾制度予以避免。另外，具有自然属性的城市极端暴雨天气虽难以避免，但其灾害损害是可以控制在一定的范围之内的，前提是有成熟的各方（政府、市场及公众）参与机制。然而，考察我国的相关立法以及实践经验可知，我国的城市防灾减灾立法及相关活动，基本上没有设置公众参与机制，也正是由于缺乏公众参与机制，城市在面对日益多发的突发性自然灾害和事故灾难时，不仅无法发挥公众有效抗灾的积极作用，而且还可能由于公众的无序参与造成灾害损失的扩大。

我国城市防灾减灾法制建设主要存在以下几个方面的问题。

（一）城市防灾减灾立法缺位

自20世纪80年代开始，我国虽然相继颁布了一系列的有关防灾减灾的法律法规和部门规章，初步形成了“一案三制”①“一案”是指制订修订应急预案；“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。的突发性灾害应对体制。但从总体看，由于我国缺乏专门的城市防灾减灾立法，尽管各类规划中安排了城市综合减灾体系建设的内容，但具体落实或无人问津或流于形式；《城市规划法》的主要条款基本上未涉及城市综合减灾规划及预案等内容［1］（P65）。另外，我国虽然已经颁布了《突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》等多部应急法律预案，但对一些突发事件的处置多为原则性规定，没有关于城市防灾减灾具体处置办法的规定，也没有公众事前参与政府防灾减灾预案的制度设计；其中有关公众参与的表述也多为原则性，如最新颁布的《环境保护法》第53条规定，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”从中可以看出，就算是最新制定的《环境保护法》也没有涉及公众参与具体制度的设计。

（二）已有防灾减灾法律制度并未实现灾害应对管理的常规化［2］（P43）

正如上文提到城市灾害具有社会性和自然性的特点，发生了突发性灾害不能总是以“临时决定或方案”来仓促应对，城市防灾减灾法律制度设计应当使城市灾害预防成为常态化的制度。国务院综合防灾减灾规划（2011—2015年）指出，“推进防灾减灾法律法规体系建设，各地区要依据国家法律法规制定或修订防灾减灾的地方性规定。加强各级各类防灾减灾救灾预案的制（修）订工作，完善防灾减灾救灾预案体系，不断提高预案的科学性、可行性和操作性。加强灾害管理、救灾物资、救灾装备、灾害信息产品等政策研究和标准制（修）订工作，提高防灾减灾工作的规范化和标准化水平。”如果有一个制度设计使得公众能事前参与预案制定的过程，这对于提高城市防灾减灾预案的科学性、可行性和操作性具有十分重要的意义。

（三）缺乏公众参与城市灾害立法的制度环境

我国目前是“一元两极多层次”［3］（P211）的立法体制，在立法中过度强调的是立法机关和政府对立法的决定权，而忽视公众对立法过程的参与权，城市灾害立法也不例外。虽然我国《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及最近颁布的《环境保护法》都有公众参与立法过程的相关规定，但在目前“一元两极多层次”的立法体制下，社会公众往往被排除在城市灾害立法活动之外；在现实中，公众不但没有参与城市防灾减灾立法的机会和平台，甚至对于新制定了哪些防灾减灾法律规范都不清楚。正是由于政府和公众缺少事前沟通，在突发性灾害来临时，公众往往惊慌失措、盲目应对，以致将自己置于危险之境。

二、公众参与防灾减灾立法的必要性

公众事前参与防灾减灾法律制度的设计是由城市防灾减灾法律制度的特点、立法法及相关法律的要求和公众参与的功能所决定的。

（一）城市防灾减灾法律制度的特点

城市防灾减灾法律规范是技术性和社会性的结合。所谓技术性是指防灾减灾法律规范应受到相关行业技术标准的制约，法律规范必须符合灾害预防管理的客观规律。由于城市防灾减灾所面临的情况很复杂，危险源多、分布广，而立法机关和决策者知识又具有局限性，不可能完全具备各行业的技术准则和操作规范，所以更应该吸收各行业的专业人员参与立法。这样不仅能降低立法的成本，也能提高立法的科学性和实效性。我们这里说的社会性，主要是指城市防灾减灾立法应当体现公众意志，防灾减灾法律规定的内容应当具有可介入性，让公众能参与灾害的预防、救助和灾后的恢复建设工作。为提高公众参与城市防灾救灾工作的科学性与可行性，最有效的方式就是让公众提前参与到城市防灾减灾立法的过程中去。

（二）立法法及相关法律的要求

公众参与城市防灾减灾立法是《立法法》的要求，《立法法》第5条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”；《立法法》第35条第1款规定，“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”。《立法法》的这些规定从法律层面明确了公众对相关立法的参与权，这也为公众参与城市防灾减灾立法提供了有力的法律支撑。为配合《立法法》的实施，国务院相继修订了《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》。《行政法规制定程序条例》第12条规定，“起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式”；《规章制定程序条例》第14条规定，“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”这些规定为公众对城市防灾减灾立法享有参与权提供了直接的法律依据，同时也是《立法法》及相关法律对城市防灾减灾法律规范制定程序提出的要求。

（三）公众参与的功能

城市防灾减灾立法是一门专业性和综合性很强的工作，政府部门不可能拥有立法所需要的所有专业知识和应对灾害的技能以及防灾设施建造的技术标准。而社会中有从事不同职业的个人，他们拥有不同的专业知识背景，充分调动公众参与城市防灾减灾立法的积极性，具有十分重要的现实意义。第一，能有效的提高政府决策和立法的科学性、民主性。城市防灾减灾法律规范具有专业性和社会性的特征，如果仅仅是政府一方来自导自演，决策者和立法者不了解公众的社会需求，也不了解实际情况，只是闭门造车，最后立法的科学性和法律的可执行性将会大大折扣。公众通过事前参与防灾减灾法律案的讨论和审议，表达自己的利益诉求和实际需要，提出自己在面临突发性灾害来临时应对的困惑以及一些建设性的意见，这样能有效的提高政府决策和立法的科学性和民主性，使得民智竞相涌现。第二，有利于公众配合政府的防灾救灾工作，以及政府各部门之间防灾救灾减灾工作的衔接。公众在参与政策制定的过程中，能全面地了解管理者的政策意图，在突发性灾害来临时，公众可以从自身做起，从自己的家庭出发，自觉自发地配合政府相关政策的实施，从而有效的避免了政府的防灾救灾政策的实施和公众之间的配合不到位的情况，也有效的保障了公众的参与权和知情权。

三、公众参与城市防灾减灾立法原则和形式

有学者认为，应当让更多的人参与到与这个决定中国未来发展方向的决策中来，如果大部分认为“我不能影响未来的发展，我何必参与，或者官员和商人决定未来，我只管自己的事情”，那么中国就很难看到一个有效的发展规划和解决问题的一揽子措施，促进更多的人民参与将是我国应对危机的最有效的办法［4］（P69）。社会治理需要公众参与，城市灾害管理更是如此。本文认为公众参与城市防灾减灾立法的原则和形式包括以下内容：

（一）公众参与城市防灾减灾立法的原则

第一，公开化原则。城市防灾减灾立法信息的全过程要公开透明。具体来说有以下几个方面：1.公开城市防灾减灾的立法计划，让公众事前参与到立法工作中来，公众可以提出立法项目建议，也可以对拟列入立法计划的项目提出必要性、可行性意见。2.公开城市防灾减灾法律草案，包括起草说明、草案文本、制定依据等向公众公开，听取公众的意见和建议。3.公开征求意见的结果和政府对公众意见的反馈。4.公开采纳意见情况和不予采纳意见情况，特别是采纳或不采纳意见的理由要公开，对公众要有所交待［5］（P74）。

第二，充分表达原则。法律是公众意志的体现。由于城市灾害的受灾对象广，其防灾减灾法律规范又具有很强的技术性，政府和立法机关应当给公众事前参与防灾减灾法律制度提供一个充分表达意见的平台或设置一套公众意见的表达机制，让拥有不同专业技术背景的公民在这个平台上充分表达自己的意见，并在充分讨论交流的基础上，将形成共识的建议写进有约束力的法律规范，巩固公众参与的成果，提高了公众参与的积极性。

第三，有序参与原则。城市防灾减灾法律制度的关系到每个公民的切身利益，公众参与的热情可能很大，其事前参与防灾减灾法律案的讨论也会很激烈，但不能七嘴八舌，杂乱无章，应当遵循一定的秩序和规则，应当更加有序。公众对防灾减灾法律案的意见应当理性、合理，不能滥用这个平台发泄自己的私愤，公众发表的意见也不能只局限于自己一人、一群人或某部门的私利。公众参与城市防灾减灾的立法，应当有序参与、理性表达意见。这需要政府和立法机关提供一个有序的、规则的参与平台和制度设计。

第四，经济、效率原则。立法部门在征求公众意见时应当严格把握资源投入和效能产出之间的比例关系，不能高投入低产出，要防止只搭台子不唱戏或者搭台子唱假戏的事情发生。立法者在防灾减灾法律案的形成过程中应当充分利用现代互联网技术，可以通过网络平台广泛的征询意见，这样既方便快捷，也能以最小投入得到最大的产出，从而减少公众事前参与防灾减灾法律案的成本，把节约的资金投入到城市防灾减灾基础设施建设中去。

第五，互动原则。有学者也把它称作“公众意见的回应原则”［6］（P77）。城市防灾减灾法律制度设计和实施直接关系到公众的人身和财产安全，政府应当给公众提供一个畅所欲言的平台，并对公众的意见和一些防灾的技术设计方案进行分类汇总、公开讨论，然后就其中具有代表性的意见或建设性的方案进行及时的回应。对于合理的意见进行解释，并及时对提意见者进行物质上者精神上的肯定；对于不合理的意见阐述不予采纳理由。

（二）公众参与城市防灾减灾立法的形式

1.公众听证制度。

城市生活设施齐全，社会功能多样，是人口和资源最为集中的地方，也是一个地区的政治、经济和文化的中心。城市灾害危险源多，分布广，具有连发性和损失巨大的特点。灾害发生时，公众往往是最早的知悉者和受害者，让公众参与城市灾害预防和制度设计也是情理之中的事情。而公众听证制度是公众参与城市防灾减灾立法最理想的模式。公众听证制度是一个很新的法律概念。2012年，国务院前总理温家宝在《政府工作报告》中提出“听证制度”概念后，实际上在我国行政法治中形成了一个新的有关听证的概念和制度。关保英教授认为，所谓公众听证制度是指政府行政系统在作出有关重大行政决定或者行政决策时举行听证会，而该听证会是在社会公众的广泛参与下进行的，并通过整个听证活动最终作出行政决定或者行政决策。公众以听证的形式参与政府和有关立法部门的防灾减灾法律案的前提是必须赋予公众听证结果对于防灾减灾法律案最终的拘束力，即听证的效力。所谓听证的效力是指听证所产生的相应的法律后果，也就是听证中已经明确的权利义务关系究竟有多大的拘束力［7］（P73）。

关于公众听证制度的模式，关保英教授认为，有以下几种：第一，“行政主体主导主义”，即公众听证的程序进行由行政主体进行主导，甚至如何做出最后选择也由行政主体来主导。第二，“行政相对人主导主义”，即在公众听证中起主导作用的应当是行政相对人而不是行政主体。第三，“多方博弈模式”，即在公众听证中不以各方当事人的人数多寡和其他方面的实力为判定标准，而是以各方当事人所提供的素材和相关的论证技术和论证结果为主导。关保英教授认为，当某一公共决策涉及较大的技术含量时，就应当选择第三种模式；而当某一决策不涉及技术含量、但与社会公众的权益较为密切时，就可以选择第二种模式。但如前文说述，防灾减灾法律制度的构建不但具有综合性、专业性和技术性的特点，而且又与公众的人身和财产安全密切相关，这种情况下该选用何种公众听证制度的模式？本文认为可以进行分类讨论：第一，对于城市防灾减灾法律案中的技术性规范可以采用第三种模式，即由各行业的专业技术人员对自己发表的意见并提出相关的佐证材料，给予相关领域的专业人员充分的辩论的机会，最终让专家来对以上意见进行总结，形成几种具有代表性的方案并对此进行评析；对城市防灾减灾法律案中的与公众人身财产安全利益密切相关的法律规范，可以采用第二种模式，即社会公众在政府提供的平台上充分发表自己的利益诉求，让专家来对以上意见进行分类，形成几种具有代表性的意见，最后由公众对这几种代表性的意见进行投票。以上两种模式的运行都必须在互联网上进行全程的公开，才能达到预期的目的。

2.专家意见制度。

防灾减灾法律规范包含很多的标准的设计，这些标准具有很强的技术性和专业性，政府和立法部门不可能完全掌握所有领域的专业技术，这就需要一些领域的专家参与到法律案的讨论中，对某些技术性的法律规范发表专业意见，对一些防灾减灾规范和方案以专业的视角作出评价。

专家意见制度是对公众听证制度的补充和延伸，这是由城市防灾减灾法律规范的技术性决定的。公众通过听证机制对防灾减灾法律案发表意见，面对林林总总的意见，怎样去分类，怎样取舍，哪些是合法合理的，哪些可以采纳，怎样把这些合理的意见形成法律条文，最终的法律文本怎样体现公众的意志，怎样体现人民群众利益等等，这些问题都需要的解决，意见的分类取舍以及最终形成法律草案的过程都需要专家的参与，相关领域的专家通过自己的研究和专业知识对有关问题发表意见，事前参与到防灾减灾法律案中来，并将相关的意见递交立法者和决策者，供其立法和行政决策参考。

专家意见的效力，即对立法者和决策者的拘束力，是一个很关键的问题。如果一个方案或法律案仅仅只写明“经过专家论证”或者“经征求专家意见”等类似的形式语言，那么专家意见制度将仅停留在纸面，最终将导致“专家意见”这个本来的压轴把关的制度形同虚设。我们认为，专家意见制度的具体操作应当分为以下几个步骤：（1）在专业技术人员对有关的城市防灾设施的技术标准的设计发表意见并提供佐证材料后（即选用上文提到的第三种模式），公开选聘相关领域的专家。（2）专家审阅公众参与城市防灾设施的技术标准和防灾减灾法律制度设计的意见，并进行分类汇总，对相关的意见进行专业的评析。（3）将专家在（2）阶段的意见在互联网上进行公开，并要求专家署名，允许公众对专家评析再发表意见，使得专家意见接受公众监督。（4）将公众的监督意见和专家意见反馈给立法者或决策者，让立法者或决策者通过投票方式表决。（5）将最终的法律案进行公布。以上五个步骤从专家的选聘到确保专家公正的发表专业意见，再到公众监督专家，确保专家不违心的、不谄媚的发表意见以及立法者或决策者最终的决策都进行了程序上的设计。这样做有两点好处：第一，专家意见实名制。在互联网上公开，确保专家意见体现了公众的意志和专业水平，接受社会监督；第二，保证了专家意见具有实质的拘束力。专家意见和法律案均在互联网上公开，确保了决策者或立法者能真正的依据专家意见来决策或立法。

总的来说，将公众参与制度引入城市防灾减灾立法就是让关系到公众切身利益的城市防灾减灾决策方案和法律制度设计过程从幕后走到台前，让公众参与，接受公众监督，防止拍拍脑袋或拍拍巴掌就决策或立法的事情发生。

［1］尚春明、翟宝辉.城市综合防灾理论与实践［M］.北京：中国建筑工业出版社，2006.

［2］栗燕杰.我国防灾减灾法制建设问题与发展方向探讨［J］.中国减灾，2013，（7）.

［3］张文显.法理学［M］.北京：法律出版社，2007.

［4］丁元竹.中国2010年：风险与规避［M］.北京：中国大百科出版社，2005.

［5］朱海文、金成波.论我国公众参与立法［J］.文山学院学报，2010，（4）.

［6］付宇程.论行政决策中的公众参与形式［J］.法治研究，2011，（10）.

［7］关保英.论公众听证制度的程序构建［J］.学习与探索，2013，（9）.

Legislative Thoughts on Public Participation in Urban Disaster Prevention and Mitigation

Zhao Jun
（Shanghai University of Political Science and Law，Shanghao 201701）

In recent years，the urban sudden disasters in our country have been on the rise.When facing with the sudden disaster，the public’s personal and property safety confront with a huge threat.This dissertation is based on the existing problems in legal system of urban disaster prevention and mitigation.Furthermore，the author analyzed the necessity of public participation in public participation in urban disaster prevention legislation.The characteristics of urban disaster prevention and mitigation legal system，legislation law，the requirements of the relevant laws and functions of public participation is taken as a starting point in this dissertation. Accordingly，the author designed the specific principles and forms of public participation in urban disaster prevention and mitigation legislation.

urban disaster prevention and mitigation；public participation；principles and forms of legislation participation

D923.9

A

2095-3275（2015）03-0123-06

2015-01-17

本文系上海市教委创新课题（重点项目）“城市防灾减灾法律问题研究——以上海为范例的研究”的阶段性研究成果（项目编号：13ZS143）。

赵俊（1973— ），女，湖南邵东人，上海政法学院副教授，硕士生导师，法学博士，从事环境法基础理论、污染防治法、环境执法研究。