适用于无居民海岛的代表诉讼制度探究

李嵩誉

（中国海洋大学，山东青岛266100）

适用于无居民海岛的代表诉讼制度探究

李嵩誉

（中国海洋大学，山东青岛266100）

解决由于无居民海岛使用所产生的纠纷目前法律尚处于虚置状态，法律应当设立代表诉讼制度予以完善。代表诉讼属性是环境公益诉讼，诉讼主体是国家海洋局，诉讼客体是海岛生态损害。

无居民海岛；代表诉讼；公益诉讼

《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）第4条规定：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”该规定意味着国务院代表国家对无居民海岛行使占有、使用、收益和处分的全部权能，而无居民海岛的使用是其所有权主体即国务院把其使用权在一定的期限内让渡给海岛使用者，由海岛使用者在约定期限对特定海岛主导用途享有占有、使用、收益和部分处分权的权能，由此，使用者便获得了在合同期限内依法或依约享有相应权利和履行相应义务的资格。依照传统法学理论，如果使用者不履行或不能很好地履行法定或约定义务造成了海岛资源破坏或海岛及其周围生态系统损害，并且有关监督管理部门也履行了法定的行政管理职责，却仍不能解决纠纷的情况下，受害方就可以依照相关规定向损害方提出损害赔偿的请求，也就是说，受害方即国务院应当参与解决有关无居民海岛的损害赔偿的纠纷诉讼。这种做法在理论上是可行的，但在司法实践中，国务院参与纠纷诉讼既不现实也不可能，因此，法律应该授权特定的国家机关代表国务院具体行使对造成无居民海岛的资源破坏、海岛及其周围海域生态系统损害的损害方提起诉讼，本文称之为代表诉讼制度。

一、诉讼属性

代表诉讼的法律属性是环境公益诉讼吗？无居民海岛依法归国家所有，尽管国家具有抽象性的表征，但它是有着丰富内涵的社会实体，即具有共同意愿、共同意志和共同理想的公民所组成社会共同体，这个共同体的客观存在形式就是国家。公民把一国疆域、一切社会公共事务及内政外交委托于自己国家来管理，公民与自己国家荣辱与共，国家的利益得失直接关乎公民的利益得失，在这个意义上，国家就是一国公民利益的集合体。无居民海岛作为国家疆土的重要组成部分，公民把无居民海岛的资源利益、国防安全和生态安全委托于自己的国家来保护和管理①美国公共信托理论是20世纪60年代由密执安大学的萨克斯教授提出的。他认为：空气、水、湖泊等人类生活所须的要素，如果受到严重污染和破坏，以至威胁到人类的正常生活的情况下，不应成为“自由财产”而成为所有权的客体，环境资源基于其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应完全是全体国民的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了保护和支配这种“公共财产”和“公共委托”成为环境权的理论依据。以公共依托理论为基础又建立了诉讼依托，当全体公民给国家依托管理的财产受到侵害时，国家就有义务保护依托的财产不受损害，于是，国民将自己的一部分诉权也托付给国家，这就是诉讼依托理论。，国家就有义务和责任保护和管理好无居民海岛。如果无居民海岛资源遭到无端的破坏、海岛及其周围海域生态系统的生态安全受到威胁，国家就有责任运用行政管理工具来保护无居民海岛的一切利益、安全不受任何外力的侵害，这种利益安全既是保障国家的利益安全，也是保护全体公民的利益安全，更是维护一国社会的公共利益安全。因此，国家海洋行政主管部门②《海岛保护法》第5条第2款规定：“国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。”在对无居民海岛实施管理的过程中，针对任何人对海岛及其周围海域的资源破坏和生态环境损害，在充分履行行政管理手段仍不能解决纠纷的情况下，就可以启动诉讼程序来化解纠纷。这种诉讼的本质是国家有关机关代表全体公民进行的诉讼，其诉讼目的既是保护全体公民的资源利益和生态服务利益，也是在维护一国社会的公共利益秩序，从本质上讲，这种诉讼理应是公益诉讼，属于环境公益诉讼的范畴。

环境公益诉讼有环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼之分吗？无居民海岛的环境公益诉讼有区分环境民事或行政公益诉讼的必要吗？目前，在理论界对此持有不同的观点，也有几种不同的划分标准：第一，以主体法律地位是否平等来界定公益诉讼的属性。持此观点认为，诉讼地位平等的是环境民事公益诉讼，反之是环境行政公益诉讼。从传统法学理论视角，环境行政诉讼是行政机关和行政相对人之间不平等主体的诉讼，而环境民事诉讼则是法律地位平等的民事主体之间的诉讼，这种区分是符合行政诉讼和民事诉讼的法学理论逻辑的。但在理论界，就环境公益诉讼而言，但凡一提及都会把“私人检察长”理论③“私人检察长”理论起源于美国，该理论认为“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，国会可以授权一个公共官吏，例如检察部长，主张公共利益提起诉讼，这里就产生了一个实际存在的争端。同时，国会也可以不授权一个官吏提起诉讼，而制定法律授权私人团体提起诉讼，制止官吏的违法行为。这时，像检察部长的情况一样，也有一个实际的争端存在。宪法不禁止国会授权任何人，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995，第627—628。作为其重要理论支撑。在这显然有了矛盾：假若公益诉讼以“私人检察长”理论作为提起诉讼的理论根据，那么无论是自然人、法人抑或行政机关代表，都因获得了法律或有权机关的特别授权而都不再是私权利主体，其法律地位也不再与被告处在平等的位置；如若公益诉讼不以该理论作为提起诉讼的理论依据，而被允许以私权利主体资格提起利益诉讼的话，那么此时的利益诉讼的性质发生了质的改变，也就不再具有公益诉讼的属性。从具体分析来看，目前理论界所首肯的环境民事公益诉讼，其原告法律地位都是获得了法律的特别授权，而这种诉讼也正是一种由法律确定的、可以代表公共利益的、在当事人之间架构的不平等主体之间的诉讼。由此看来，环境公益诉讼若再以诉讼当事人法律地位是否平等来界定环境民事或行政公益诉讼，已不再有任何意义。第二，以原被告法律地位是否为国家行政机关为标准来划分公益诉讼属性，认为“行政公益诉讼但凡是系行政机关提起的公益诉讼还是针对行政机关该作为而不作为提起的诉讼”［1］。这种观点模糊了行政法律关系关于原被告的主体资格限制。在一般的行政诉讼法律关系中，国家行政机关恒定是被告，但需要注意的是此时行政诉讼法律关系的原告资格也是有法律限制的，也就是原告必须是行政管理行为，更确切地说，是行政机关作出的具体行政行为的相对人。这一法律规定从本质上体现了行政诉讼的内涵是与行政相对人私权利益密切相关的。这种行政诉讼所诠释的私权利保障诉讼机制，是近代西方国家提倡民主、法治、权力制衡的产物，其实质是一种私权利对公权力的限制逻辑，在此意义上，行政相对人只能在行政机关作出具体行政行为有损害或可能有损害自身权益的前提下才能提起行政诉讼。但在环境公益诉讼的法律关系中，却出现了完全不同的法律关系环境。如果原告是国家或社会公共利益的代表，那么这种环境公益诉讼法律关系已经颠覆了一般行政法律关系的私权利对公权力限制的诉讼理念，这不仅是不同行政机关相互之间的权力制衡，更是两个公权力在执政理念、利益目标之间的对抗或博弈。此时，一般行政诉讼法律关系的特质已经完全丧失，已凸显环境公益诉讼维护社会公益的诉讼特性，如果在此情况下，我们仍恪守诉讼主体是否是行政机关作为环境行政诉讼的判定标准，显然是不合适的。

综上，环境公益诉讼是一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。它“代表的是国家的政治意愿，即民权和共同体成员的主张和保护应当通过司法机制或正当组成或认可的裁判所得以救济和实施。基于此，通过提供政府第三职能，即在权力和重要程度上与立法、行政这两项职能地位相同的司法机关对公益作为回应的政府机制”，“它是国家以排除环境危害和赔偿环境损害所带来或可能带来的环境损害为基本诉求，主要是通过追究环境污染或破坏责任人的民事责任来实现对环境社会利益的保护和救济的一种专门诉讼。”［2］因此，代表诉讼是环境公益诉讼，并且区分环境民事或行政公益诉讼在公益诉讼中已无必要。

二、诉讼主体

与一般公民、法人或其他组织作为法律关系主体的当事人不同，行政机关作为诉讼主体启动诉讼程序必须有法律依据。2013年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（下简称《民事诉讼法》）第五章诉讼参加人第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条所指的“法律”按立法解读应该是指全国人民代表大会及其常务委员会制定和颁布的法律，不应包括行政法规、司法解释等其他规范性法律文件。《海岛保护法》第五章法律责任第46条规定：“违反本法规定，采挖、破坏珊瑚、珊瑚礁，或者砍伐海岛周边海域红树林的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》（下称《海洋环境保护法》）的规定处罚。”该条所规定的“采挖、破坏珊瑚、珊瑚礁，或者砍伐海岛周边海域红树林的”行为，是对海岛生物资源、海岛及其周围海域生态系统的破坏行为。《海洋环境保护法》第90条第2款规定“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该法条明确规定了“行使海洋环境监督管理权的部门”即国家海洋局可以作为诉讼当事人代表国家对加害人提出赔偿诉讼。在2011年我国渤海溢油事故，国家海洋局已经成功代表国家对侵害人进行了海洋生态损害诉讼赔偿①2011年6月初，中国海洋石油公司（中海油）和美国康菲石油有限公司（康菲中国）合作开发的蓬莱19—3油田发生溢油。由于渤海是半封闭海域，溢油不仅对海洋生态系统产生长期影响，而且给环渤海的辽宁、河北、山东、天津海域的捕捞业、养殖业、旅游业等相关产业和居民生活带来直接威胁和损害。2011年8月，国家海洋局已代表国家对康菲石油提起海洋生态损害国家索赔诉讼。。

尽管行政机关作为适格主体已有法律依据支撑，但对于行政机关启动诉讼程序有无必要，也就是对行政机关启动诉讼程序的合理性问题，理论界也持不同的观点：一种观点认为，对环境治理而言，行政管理和行政制裁手段与司法途径相比，更有效率，更具有合理性［3］。持此观点的学者从辅助原则②辅助原则是依斯海·布兰克（Yishai Blank）所提出的一项政府行为原则，其基本要旨是政府必须将权力和职责下放至能够有效履行此种权力和职责的最小管辖层次。国际上广为认同的理念是在处理个人、社会、国家与超国家之间关系的辅助原则的思想精髓是，在特定公众和组织无法自主实现某种目标时，高一层级的组织应该介入，但仅限于出于保护他们的目的；并且高一层级社会团体或者政治组织只能处理那些低一层级的社会团体或者政治组织无法独立处理，而高一层级的机构又能更好完成的事务。的要旨出发，认为行政机关是履行行政管理职能的机关，法律并赋予其相应的行政制裁权，面对民事主体的侵害行为，应该通过抽象行政行为或具体行政行为追究违法者的责任。如果说如此“强势”的行政管理机关都化解不了的矛盾，再把矛盾揉给相对“弱势”的司法机关，既增加了司法诉讼成本，又延长了解决矛盾的时间周期，即使最后结果胜诉，也许由于执行能力的问题，未必能得到赔偿，问题从原点又回到了原点，最终问题还是没解决，国家的利益仍没能得到维护，所以，在这种情况下走司法途径未必科学、合理，走行政制裁途径相对来说是一种更富有效率的制度安排。另一种观点则对行政机关提起诉讼持赞同［4］的观点，认为行政机关在管理纷繁复杂的社会公共事务中，涉及的有些是与公共管理事务有关的私权纠纷①与公共管理事务有关的私权利益纠纷案，2004年最高人民法院公布的最典型的一起就是行政机关提起的诉讼案。在黑龙江饶河县四排赫哲族乡人民政府诉郭颂、中央电视台、北京北辰购物中心侵害民间文学艺术作品著作权纠纷案中，被告对原告赫哲族乡政府是否有权以自己的名义提起诉讼问题提出质疑，乡政府的诉讼资格问题成为一、二审诉讼的焦点问题。两审法院均认为，在赫哲族中世代流传的民间音乐曲调，属于本民族民间文学艺术作品，应当受到法律保护。涉案的赫哲族民间艺术作品，不归属赫哲族某个成员，而是赫哲族成员共同创作的精神文化财富，但又与每一位赫哲族成员的权益有关。该民族中的任何群体、任何成员都有维护本民族民间文学艺术作品不受侵害的权利，赫哲族乡政府是依据我国宪法和法律的规定在少数民族聚居区设立的乡级地方国家政权，可以作为赫哲族部分群体公共利益的代表提起诉讼，被告关于赫哲族乡政府不具备原告诉讼主体资格的理由不能成立。，如果这些矛盾或纠纷都用行政格式化的行政管理措施来解决问题，不仅会危害到相对人的实体利益，而且也无益于体现公正的程序正义，此外，还由于行政机关行政管辖的局限性，也会妨碍行政机关的执法效率，因此，赋予行政机关诉权，在一定程度上，既能实现对国家利益的维护，也能弥补行政管理执法的不足。本文赞同第二种观点，即行政机关在必要的时候可以依法提起诉讼。

然而，对于无居民海岛保护与管理，行政机关是否有行使诉权的必要呢？《海岛保护法》规定国务院海洋主管部门和沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门是无居民海岛的行政管理机关②《海岛保护法》第5条第2款规定：“国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作。”；第四章规定了海岛主管部门的职权职责主要是依法履行监督检查和履行行为要求③《海岛保护法》第41条规定了监督检查的内容，“海洋主管部门应当依法对无居民海岛保护和合理利用情况进行监督检查。海洋主管部门及其海监机构依法对海岛周边海域生态系统保护情况进行监督检查。”第42条规定了监督检查职责的行为要求。；第五章法律责任规定了海岛主管部门行政执法的具体形式是责令停止违法行为，没收违法所得，并依法处以相当的罚款④《海岛保护法》第47条、第48条、第50条、第54条等都有具体内容的规定。；违法填海连岛或者填海围海改变海岛海岸线，依照《海域使用管理法》规定处罚⑤《海岛保护法》第45条规定：“违反本法规定，改变自然保护区内海岛的海岸线，填海、围海改变海岛海岸线，或者进行填海连岛的，依照《中华人民共和国海域使用管理法》的规定处罚。”，处罚的手段仍是行政罚款⑥《海域使用管理法》第七章法律责任第42条规定：“对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”；违法破坏海岛生物资源的依照《海洋环境保护法》的规定处罚⑦《海岛保护法》第46条规定：“违反本法规定，采挖、破坏珊瑚、珊瑚礁，或者砍伐海岛周边海域红树林的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。”，其处罚手段是责令限期改正，没收违法所得，并处以相当罚款⑧《海洋环境保护法》第九章法律责任第76条规定：“违反本法规定，造成珊瑚礁、红树林等海洋生态系统及海洋水产资源、海洋保护区破坏的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正和采取补救措施，并处一万元以上十万元以下的罚款；有违法所得的，没收其违法所得。”。综上规定，不难发现在不同法域的不同责任条款中，有个共同特征就是：行政管理措施和执法手段的统一模式是责令改正，没收违法所得，罚款，除此之外，并无其他强制性执行措施。如果一旦发现海岛使用人行为违法，对海岛及其周围海域的生态系统造成了损害，海岛主管部门依照行政执法手段无果的情况下，怎么办？因为这种执法手段是陆地上惯用的，如果执法管理效果明显，可能陆地上的环境污染就不会愈演愈烈，生态危机也不会愈发不可收拾，但为什么行政执法总采用一罚了之的办法不凑效，却还屡败屡用呢？这是一个值得沉思的问题。海岛使用金地方政府的分配比例是50%，省管市或县可高达60%⑨2011年10月8日山东省政府颁布的《山东省无居民海岛使用金征收使用管理办法》第一章总则第8条：“无居民海岛使用金实行中央、省、市、县四级分成，其中，中央20%，省级20%，市级10%，县级50%。省财政直接管理县市分成比例为60%，其所在的设区市不参与资金分成。”，如果企业年利润税金能在一定程度上为地方财政做出可观的贡献，那么即使该企业破坏了海岛环境和海域生态，哪个地方政府愿意去取缔企业的主体资格断自己的财源，而地方政府海洋主管部门的人事、财政受制于地方政府，可能业务上受海洋局统一指导，在这种制度环境下海洋主管部门可能取缔企业的经营资格吗？更何况若企业实体存在，在一定程度上也是管理者实施行政罚款利益“寻租”的遮阳伞，在这种利益链条下，维护海岛生态安全谈何容易？所以在利益和环保二者选择中，“理性”的地方政府往往会选择利益。在此情况下，企业该作为的不作为，地方政府该作为的也不作为，那么海岛生态系统的破坏，如果海岛主管部门在没有其他管理措施的情况下，又不赋予诉权，会使情况更糟甚至陷入恶化的境地。所以，海岛主管部门被赋予了诉权，事实上是又增加了一种管理的工具，这总比有了问题找不到任何出路要好。

此外，国外已有类似的行政机关诉讼可循。“美国环境保护局、州政府可以将那些违反者作为被告，向联邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求责任者支付民事制裁金的诉讼；英国也建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度。这些司法实践表明，环境保护机关作为环境公益诉讼的原告具有可行性，更重要的是：它符合环境公益保护及时性和预防性的要求”［5］。

三、诉讼客体

《中华人民共和国环境保护法》（下称《环境保护法》）第64条规定，因污染环境和破坏生态造成损害的，应当承担侵权责任①《中华人民共和国环境保护法》第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”。《海岛保护法》第30条规定，对无居民海岛的任何利用活动，都必须采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统的破坏②《海岛保护法》第30条第1款规定：“从事全国海岛保护规划确定的可利用无居民海岛的开发利用活动，应当遵守可利用无居民海岛保护和利用规划，采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。”；第55条规定：“造成海岛及其周边海域生态系统破坏的，依法承担民事责任”。无居民海岛及其周边海域是其所在海洋生态系统的重要组成部分，《海洋环境保护法》第95条规定：“海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生……损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响”③《海洋环境保护法》第95条第1项规定：“海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”；第90条规定，“对破坏海洋生态，……给国家造成重大损失的，……海洋环境管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”④《海洋环境保护法》第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”。从《环境保护法》、《海岛保护法》和《海洋环境保护法》所规定的法律责任来看，对环境客体对象的损害，要求责任人承担损害责任的情况，分以下两种：一种情况是，因环境污染和生态破坏而使特定或不特定主体的人身或财产造成客观损害后果的，比如流域、湖海污染、生态破坏致使该影响范围内的饮用水源、渔场、农作物等造成直接损害后果的，是要求加害人承担责任的前提条件，这是加害人的加害行为通过生态环境介质的破坏造成受害人的人身、财产的直接损害，司法机关通常适用侵权行为法让违法者承担责任，《环境保护法》第64条直接予以规定；另一种情况是，侵害客体是环境要素的环境污染或生态系统破坏，这种情况也可以要求行为人承担责任，这是一种纯生态环境介质的损害，本文称为“生态损害”⑤生态损害是指环境违法行为给生态系统各组分要素所造成的损害，威胁到生态系统结构的平衡与稳定，导致生态系功能退化甚至崩溃。，由《海岛保护法》第55条直接规定。对于这两种情况，从形式上看，好像是行为人承担责任的构成要件有别，其本质上是体现了两种不同的价值选择和利益导向。

价值选择主要体现为自然环境对人的有用性上。从自然生态系对人类生存的价值属性为视角，主要表现在两个方面：一方面，自然生态系统是人类生存的自然支持系统，为人类生存提供所必须的各种生态服务功能，如清洁的水、清洁的空气、明媚的阳光等，这些都是自然奉献于人类的公共物品，任何人不可能像拥有私人物品那样享有独占权、排他性的消费权，所产生的利益也是人类所共享的生态公共利益；另一方面，人作为社会构成的决定性因素，自然环境要素是维系社会存在和发展的必不可少的决定性条件。如森林、土地、草原等自然环境要素不仅是人类生产的物质资料而且作为独立的“物”烙上了人类所有权所能支配的客体印记，其体现的利益为私权利主体的财产利益。此时，无论是表现为公益的生态利益还是体现为私益的财产利益都是建立在自然生态环境这个客体“物”上，而这些自然客体物也绝不会因为自身拥有“公益”和“私益”的双重价值属性而截然分离，如一片森林，若体现生态价值公益属性，具有调节气候、涵养水源、释放大量氧气等生态功能；若体现私益价值属性，具有作为木材的原材料修房子、做家具等。这就说明“在环境公益诉讼中，存在并交织着两种不同的利益状态，私的利益和公共利益处于紧张、交错的状态，公益诉讼的意义随着这种双重性而左右摇摆：要么过于强调公共利益而忽视了私益的保护，要么过分重视私益的实现而错过了革新诉讼程序制度、超越传统裁判观念的契机。”［6］

这说明了生态环境的自然特性反映在利益上出现了私益与公益有时处于相互交织的状态，这种状态体现为两种利益受损时的诉讼环节，其结果就可能导致两种利益的竞合，具体表现为：其一，若个人私益发生损害，受害人提起诉讼，将会发挥正能量、正外部性的作用，结果可能使不特定的群体受益。如社区噪声污染，相邻权人以干扰正常生活为由提起诉讼，要求停止侵害，这不仅净化了诉讼人自己的生活环境，同时使整个社区宁静而受益；其二，若任何组织以公益发生损害而提起诉讼，也将会产生扩散性利益。如某企业长期暗坑、暗井排污致使整个流域的水环境遭到损害，环保部门提起诉讼要求停止侵害，不仅保护了流域的水环境而且为整个流域所涉及的所有动植物营造了良好的生存环境。

然而，对生态环境的损害同样涉及了几种情况：其一，环境违法行为人造成了受害人的人身或财产的损害，这种情况属于侵权责任法涵盖的范畴；其二，行为人实施的行为作用于环境介质不仅造成了财产的损害而且也造成了生态损害，这种情况由于有具体的财产受害人，受害人自然也会提起诉讼，尽管诉由可能只是赔偿直接财产损失；其三，侵害人的行为仅仅导致了生态损害，没有直接的人身与财产的损失。由于第三种情况没有直接的受害人，可能就没有人愿意提起诉讼，而事实上生态损害环境介质涉及范围内的所有有机体包括人类都是生态破坏或环境污染的潜在受害者，但由于“搭便车”的心理，没有人会愿意过多地付出成本使自己受益也给别人带来环境利益，因为生态环境是一种公共物品，不具有排他性、独占性和可交易性的私人物品的特点，即使这种公益对每个人的健康生存都必不可少，如果不存在任何激励机制，通常没有人会自己付费维护公共利益安全。

代表诉讼的客体正是在这不同的价值与利益之间所作的权衡及选择。因为“生态环境问题在性质上容易引发广泛的利益冲突，在决策的过程中往往必须作利益衡量或轻重缓急次序的排定，而难以完全考量某一利益并作绝对式的推进”［7］。因此，纵观不同国家的环境公益诉讼制度，大都将“生态或环境损害”纳入其规制范畴，而将私益诉讼排除其规制范畴，“如美国、希腊、瑞士、印度、比利时、芬兰等国的环境公益诉讼制度”［8］。由此可见，环境公益诉讼在国外的诉讼实践中呈献出鲜明的特征：广泛性的诉讼主体、前置性的诉讼缘由、特殊性的诉讼目的、预防性的救济内容、扩张性的诉讼裁判效力范围等［9］。对于“公益诉讼特殊的目的性，不在于寻求给予原告的直接救济，而是谋求各种政策的改变，试图通过法院阐明法律，为私人和公共机关未来的行为提供指引”［10］，因此，环境公益诉讼“恰恰没有损害赔偿性特征”［11］。在此制度环境下，国外环境公益诉讼制度排除了以私益为特征的损害赔偿内容，而代之以生态恢复为特征的生态损害特质。

综上分析，代表诉讼的客体为海岛及其周围海岛生态损害较适宜。正如环境法界学者所言：“公益诉讼则以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人”［12］。以生态损害为诉由的诉讼是对人类赖以生存的生态价值重新审视和对生态危机适度反应的结果，尽管生态价值只是人类众多价值的一种价值，但生态环境安全对人类的生存与人格发展的作用和意义与生态价值在社会生活诸多范畴中的基础性和广泛性地位是密不可分的。“进化论和生态学告诉我们，所有的生命形式都是由其周围的环境所决定的，而不是独立自主地发展的”［13］。人类作为自然生态系中的成员，任何损害生态环境的行为将会波及人类自身甚至整个社会。

四、结语

“环境法律的历史已经证实了在环境利益和经济利益考量之间的一种妥协，这种妥协一向是承认经济利益优先于环境利益”［14］。这种观点道出了目前环境法治理环境问题的无奈和现实窘境。环境污染和生态破坏的严峻现实已昭示着环境立法的经济利益优先及有关执法者对环境法律的选择性执法行为，其宗旨在于有利于商品经济的生产、消费及在一定条件下的权力“寻租”，而催生无居民海岛生态损害的代表诉讼制度正是在一定程度上对现有环境法律功能与政治功能的质疑和检讨，提出了不同于一般传统诉讼途径解决生态环境介质损害的制度路径，其价值在于根基于环境公益诉讼理论阐述的基础上，不是演绎经济利益与环境利益价值的如何取舍上，而是应该遵循无居民海岛本身的内在规定性、所固有的生态性特质作为逻辑起点进行理性制度抉择。

［1］［3］韩波.公益诉讼制度的力量组合［J］.当代法学，2013，（1）.

［2］［5］［11］吕忠梅.环境公益诉讼辨析［J］.法商研究，2008，（6）.

［4］［6］肖建国.民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察［J］.中国法学，2007，（5）.

［7］［12］叶俊荣.环境政策与法律［M］.北京：中国政法大学出版社，2003.24.

［8］［9］吕忠梅，吴勇.环境公益实现之诉讼制度构想［A］.环境公益诉讼［C］.北京：法律出版社，2007. 27-29.

［10］张艳蕊.公益诉讼的本质及其理论基础［J］.行政法学研究，2006，（3）.

［13］（美）霍尔姆斯·罗尔斯顿.环境论理学［M］.杨通进译.北京：中国社会科学出版社，2000.57.

［14］（英）简·汉考克.环境人权：权力、伦理与法律［M］.李隼译.重庆：重庆出版集团、重庆出版社，2007.2-3.

A Study of the Representative Lawsuit System Applicable to Uninhabited Islands

Li Songyu
（Ocean University of China，Shandong Qingdao 266100）

The Settling of disputes resulting from the use of the islands with no residents are still in a fabrication state，the law should adopt the representative lawsuit rules to solute.The attribute of the representative lawsuit is the environmental public interest litigation，and the litigation subject is the state oceanic administration，and litigation object is island ecological damage.

Uninhabited Islands；Representative Lawsuit；Public litigation

D922.68

A

2095-3275（2015）03-0037-07

2015-01-19

本文系2013年《中华人民共和国海岛保护法》配套制度研究及《无居民海岛使用管理条例》创制研究与起草的部分成果。

李嵩誉（1974— ），女，河南郑州人，中国海洋大学博士研究生，河南财经政法大学道德与文明研究中心副教授，研究方向为环境资源法理论与政策。