我国使用的国际战略海峡航行利益维护对策

童伟华

（海南大学法学院，海南海口570228）

我国使用的国际战略海峡航行利益维护对策

童伟华

（海南大学法学院，海南海口570228）

构成中国海上交通要道的国际战略海峡主要分布于亚洲地区。我国在航海上是地理不利国家，在国际海运咽喉要道地区的影响力有限，一些重要国际海峡又存在主权争议，导致我国使用的国际海峡面临航行安全和效率问题。为保障我国海上航道通行，应就我国使用的主要国际海峡进行战略规划，就危机应对规定相应的法律机制，应特别重视与国际海峡沿岸国和国际海峡主要使用国的国际合作，采取多种方式增强我国在海峡事务上的影响力。

国际海峡；海上通道保障；国际合作

海峡是联接陆地之间或大洋之间的捷径，在构成国际海上通道的各类海域中，用于国际航行的海峡（以下简称国际海峡）具有非常重要的地位。关于国际海峡的含义，1982年《联合国海洋法公约》第37条的规定是，“在公海或专属经济区的一部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际航行的海峡”。构成用于国际航行的海峡有两个要素：一是地理要素，即地理上这类海峡是两面连接公海或专属经济区的海峡通道；二是功能要素，即这类海峡必须用于国际航行，在国际海运和航行中具有重要价值，功能要素对于国际海峡的认定具有重要意义。

中国作为世界第一贸易大国，外贸依存度近50%，经济发展与全球贸易紧密相连，海运是货物运输的主要方式。迄今为止，中国已开通30多条远洋航线，通达世界150多个国家和地区的600多个港口［1］。这些航线通过许多重要的国际海峡，维护这些国际海峡的航运效率和安全是我国特别重要的海洋权益。本文拟对我国重要海上通道上的国际海峡进行梳理，对我国具有重要意义的国际海峡可能面临的危机进行分析，就我国可采取的国际海峡战略规划、立法干预和相关举措进行探讨。

一、我国常用的国际战略海峡

我国有众多的海上通道，有的对国家影响巨大，可称之为战略通道。在海上战略通道中，一些国际海峡的地位特别重要，可以称之为国际战略海峡。

（一）我国常用的国际战略海峡的分布

我国海上战略通道可分为主要海上贸易战略通道，在全球范围内的重要远洋通道，以及重要的能源和铁矿石等原料的海上运输通道。

1.我国主要的海上贸易战略通道及其经过的国际海峡。

从我国进出口贸易总额看，欧盟、美国、日本及东盟为我国四大贸易伙伴，贸易量占到了我国对外贸易总量的80%以上。

以欧盟国家为主的中-欧海上通道依次经由：中国大陆、（台湾海峡）、中国南海、马六甲海峡（或望嘉锡、巽他海峡）、印度洋、曼德海峡、红海、苏伊士运河、地中海（抵达地中海沿海国家）、直布罗陀海峡、欧洲。以美国和加拿大为主的中-北美海上通道依次经由：中国大陆、中国东海（对马海峡-日本海-津轻海峡）、太平洋、北美西海岸；或中国大陆、太平洋、巴拿马运河、北美东岸；或中国大陆、台湾海峡、中国南海、印度洋、曼德海峡、红海、苏伊士运河、地中海、直布罗陀海峡、北大西洋、北美西岸。以日韩及俄罗斯为主的东北亚方向通道依次经由：中国大陆、中国黄海（抵达韩国西岸）、朝鲜海峡（抵达韩国东岸及日本西岸各港口）、日本海（宗谷海峡）、俄罗斯鄂霍次克海沿岸港口［2］。

中国与东盟之间的贸易大量的是通过陆地运输，海上运输一般经过中国南海。日本南边的大隅海峡和宫古海峡联系着我国的东海和太平洋，也是我国重要的海上交通要道。无论从我国的东海港口还是南海港口出发，从东海进入太平洋再前往北美的美国和加拿大等国家，穿过大隅海峡航线最近。这条海峡的运输量占中美贸易运输总量的四分之一。

2.我国在全球范围的重要远洋通道及其经过的国际海峡。

作为我国在全球范围的重要远洋通道之一的中-新、澳通道依次经由：中国大陆、马来群岛、太平洋西南部岛群（巽他、龙目、望嘉锡、布干维尔海峡）、澳（新）。中-南美通道依次经由：中国大陆、太平洋南美各国西岸，或经中国大陆、太平洋、麦哲伦海峡、南美各国东岸，或经中国大陆、台湾海峡、南中国海、龙目（或巽他、望嘉锡海峡）、印度洋、好望角、大西洋、南美东岸各港口。中-印通道则依次经由：中国大陆、台湾海峡、中国南海、马六甲、印度［3］。

我国从南太平洋到澳大利亚等国，或者横穿太平洋到中美洲、南美洲等地，穿越宫古海峡非常经济。宫古海峡是琉球群岛的主岛和宫古岛之间的一条海上通道，宽约145海里，是可自由航行的国际海峡。在南边，有台湾岛以南海域的巴士海峡和巴林塘海峡。这两个海峡的宽度都远远超过24海里，也属于可自由航行的国际海峡。

3.我国的重要能源通道及其经过的国际海峡。

我国是能源进口大国，海上能源通道可称为我国的海上生命线。中东海湾及非洲地区、南美是我国石油能源来源地，进口主要依靠5条海上线路，各条航线依次经由：（1）波斯湾、霍尔木兹海峡、马六甲海峡（或望嘉锡海峡）、台湾海峡、中国；（2）北非、地中海、直布罗陀海峡、好望角、马六甲海峡、台湾海峡、中国大陆；（3）西非、好望角、马六甲海峡、台湾海峡、中国；（4）南美东海岸、墨西哥湾、巴拿马运河、琉球群岛、中国大陆；（5）南美东海岸、麦哲伦海峡、太平洋、中国大陆。

煤炭也是我国进口能源，进口主要源自印尼、澳大利亚、越南、蒙古、俄罗斯、南非，各条主要航线依次经由：（1）印尼、马六甲、中国南海、中国大陆；（2）澳大利亚、太平洋（琉球群岛）、中国南海、中国大陆；（3）越南、琼州海峡、台湾海峡、中国北方各港口；（4）南非、好望角、马六甲海峡、（巽他、望嘉锡海峡）、中国南海、中国大陆。

铁矿石是我国重要进口物资，主要来自澳大利亚、巴西、印度和南非等国，各主要通道经由：（1）印度、印度洋、马六甲海峡、中国南海、台湾海峡、北方各港口；（2）澳大利亚、太平洋、中国；（3）巴西、麦哲伦海峡（巴拿马）、太平洋、中国；（4）巴西、好望角、印度洋、马六甲海峡（巽他、望嘉锡海峡）、中国南海、台湾海峡、中国大陆；（5）南非、印度洋、马六甲海峡、中国南海、台湾海峡、中国大陆［4］。

（二）我国常用的国际战略海峡分析

根据上述资料可以得知，我国常用的国际战略海峡包括台湾海峡、巴士海峡、巴林塘海峡、对马海峡、津轻海峡、宗谷海峡、大隅海峡、宫古海峡、朝鲜海峡、直布罗陀海峡、麦哲伦海峡、马六甲海峡、望嘉锡海峡、巽他海峡、龙目海峡、曼德海峡、霍尔木兹海峡。此外，尽管上述资料未提及，从战略地位分析，英吉利海峡和白令海峡也是我国重要的国际战略海峡。我国常用的国际战略海峡有如下几个特点：

第一，我国常用的国际战略海峡主要位于亚洲。中国大陆东、南海岸毗邻海域与外部海域之间横贯一系列岛链。中国在日本海没有出海口，从中国东南部港口经日本海出入北太平洋的船只必须经过日本周边的几个国际海峡，即宗谷海峡、津轻海峡和朝鲜海峡。从中国东、南部港口经东海、南海出入太平洋和印度洋的船只，则必须通过日本列岛、印度尼西亚群岛以及菲律宾群岛周边的国际海峡和群岛国的水域。因此位于亚洲的海峡是我国的主要出海通道。

第二，位于东南亚的国际海峡的战略地位非常重要，马六甲海峡的战略地位更是首屈一指。中国目前石油进口的五条航线中，有三条航线必须经过马六甲海峡，大概占中国进口石油的85%。在每天通过马六甲海峡的油轮中，有60%是通往中国的［6］。

第三，西亚的霍尔木兹海峡对我国也具有极为重要的地位。作为世界上最需要进口能源的国家之一，波斯湾的石油和原料是我国重要的能源来源。中国对外石油依存度超过55%，其中47%来自中东。可以说，霍尔木兹海峡是中国进口石油的命门①此外中国和中东许多国家的贸易运输也要通过霍尔木兹海峡，仅仅中国和伊朗之间2012年的贸易额就超过了500亿美元。。

第四，未来我国在海峡航道安全和通行保障方面仍将以亚洲为重点。而实施不同通行制度的海峡，根据《联合国海洋法公约》和相关国际法，沿海国对其控制和影响有所不同，应根据这些情况有针对性地确定维护海峡安全和通畅的战略。

二、中国使用国际海峡面临的问题与风险

由于国际海峡对沿岸国的安全和利益至关重要，许多海峡是沿岸国的门户和屏障，长期以来，在对海峡的使用和通行问题上，沿岸国与海峡使用国尤其是那些经常使用海峡的海洋大国之间存在着矛盾和冲突［7］，此外还有其他一些风险。如何防止这些矛盾和风险影响海峡航道的畅通，是我国应当关心的问题。

（一）我国是航行上地理不利的国家

我国有1.8万海里的海岸线，有众多的出海口，但中国的海域都是封闭海或半闭海。尽管有黄海、渤海、东海、南海与海洋相连，但中间隔着若干海峡，这些海峡构成中国海上交通的要冲。成为问题的是，这些海峡多属于其他国家，而在中国领海里没有用于国际航行的重要海峡。中国须经过一系列重要的国际海峡进出太平洋。另外，构成中国海上交通要道的国际海峡有许多位于我国的海洋争端国。如北太平洋的出海口海峡多位于日本，南太平洋的出海口海峡位于菲律宾等国。

（二）我国使用的国际海峡仍面临航行通畅安全问题

对于海洋大国和外贸大国来说，海上航道的通畅和安全事关国家重大战略利益，中国使用的国际海峡也面临航行的通畅和安全问题。

一是由于地理结构的原因可能发生航行事故。如发生在日本海的事故多于世界任何其他海域。而位于日本海的国际海峡，又是我国东北方向的主要出海口。

二是紧急情况下可能面临海峡的封锁。位于日本海的宗谷海峡、津轻海峡、对马海峡、朝鲜海峡都是我国重要的海上通道，这些海峡被称为咽喉要地，很容易被封闭，而任何封锁上述海峡的企图都将引起地区国家的严重关切。例如1983年2月，日本海上自卫队曾在大分县海岸外的周防滩演习，进行封锁宗谷、对马和津轻海峡的模拟演习。封锁海峡的目的主要是防止敌国潜艇通过海峡驶往日本海和太平洋，其次是防止敌国船只返回国内港口补给，此举当时引起了很大的国际振动［8］。

三是我国使用的国际海峡面临海盗攻击的风险很大。例如，作为我国重要海上通道的马六甲海峡和巽他海峡是海盗多发地，其所在的整个东南亚海盗案件占世界海盗案件的60%以上。由于马六甲海峡等水域是公认的海盗高发区，被称为“世界上最危险的海域”［9］。该海域恐怖主义虽然尚未发生，但马六甲海峡的地理构造也有利于恐怖主义分子制造事端。

四是一些海峡所属国由于国际政局不稳，也可能影响其正常运营。如位于伊朗和阿曼之间的霍尔木兹海峡作为世界石油海运的咽喉，偏偏处于国际局势最为复杂的中东地区。由于美国和伊朗争夺霍尔木兹海峡的控制权，导致局势紧张。考虑到伊朗与以美国为首的西方国家具有不可更易的结构性冲突，一旦伊朗遭到西方国家打击，便有可能随时切断霍尔木兹海峡的航道，这也将对中国经济形成极大的冲击。

五是特殊情况下也会发生航道关闭。例如，2005年3月13日，由于一艘运输液化石油气的船只在博斯普鲁斯海峡内沉没，土耳其有关部门决定关闭海峡，导致了附近海上交通暂停，由于航道关闭大约90艘大小船只被迫抛锚等待通航。这种情形也可能发生在我国经常使用的国际海峡。

（三）我国在国际海运咽喉要道地区的影响力有限

中国的地理位置和世界第一贸易大国的地位，需要一个既切实保障海峡沿岸国利益又有利于国际航行安全畅通的海峡通行制度。要保障海峡沿岸国利益，就要尊重沿岸国的主权，而要保障国际海峡航行的安全畅通，往往需要海峡沿海国与海峡使用国进行合作。两者之间有利益共同的一面，也有冲突的一面。

由于国家主权的重要性和不可侵犯性，大多数海峡沿岸国将捍卫国家主权放在优先考虑位置，沿岸国一般禁止本国以外的军事力量进入其领海，这样就使得包括打击海盗等维护海上航运安全的行动不能顺利开展［10］。如马六甲海峡沿岸国家特别是印尼和马来西亚一贯反对外国势力介入，我国也充分尊重马六甲沿岸国的主权，反对一些海洋大国的军事介入。另一方面，对包括马六甲海峡在内的一些重要国际海峡事务的适度参与，有利于维护我国的海峡航行利益。由于一些国家对我国的戒惧和疑虑，影响我国参与到海峡事务中来。例如，马六甲海峡对我国来说是最重要的海峡之一，但中国目前无法参与马六甲海峡事务，这里有历史的原因，同时由于中国的崛起，引起了海峡沿岸国家的一些疑虑。

总体来说，我国在马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡、霍尔木兹海峡、曼德海峡等国际海运咽喉要道地区的影响力都非常有限，在维护这些要道的安全、自由通航贡献方面还远远不够。

（四）海峡的主权归属存在争议也会成为潜在的风险

如作为我国重要海上通道的直布罗陀海峡，西班牙和英国就存在争议海域，并为此发生过冲突。2012年11月7日下午，西班牙“胜利号”巡洋舰驶入直布罗陀海峡争议海域，距离海岸仅有5公里左右，英国方面立即用无线电向其发出警告，要求其驶离英国领海，但西班牙方面没有理睬，英国巡逻舰奉命前往拦截，“胜利者”后来驶离了争议海域。这类事件的处理稍有不慎，就可能擦枪走火，甚至引发局部战争，造成海峡通航中断。这些也会成为我国使用直布罗陀海峡的潜在风险。此外，作为我国的国际战略海峡的曼德海峡在也门和厄立特里亚之间有主权纷争。

三、维护我国常用国际战略海峡航行利益的几点建议

要维护我国在国际海峡中的航运利益，保障我国船舶在国际海峡顺利通航，对内需要确立长远的战略规划和危机应对的法律机制，对外要加强与海峡沿岸国、国际海峡主要使用国的合作，以降低我国在国际海峡通航的风险。要在尊重海峡沿岸国国家主权的基础上，与海峡沿岸国进行合作，同时也要和国际海峡其他使用国进行以保障航行安全和效率为目的的双边和多边合作。这样也可以防止某些大国通过对海峡沿岸国施加影响，以达到遏制中国崛起的目的，具体如下：

（一）确立保障国际海峡安全通畅的基本战略和法律机制

我国作为世界第一贸易大国，沿海运输需求居世界第一。随着我国国际贸易大国的地位日趋突出，我国在使用国际海峡方面面临的挑战也日益严峻，为保障我国在国际海峡上的航行利益，应制定长远的战略规划，营造有利于保障我国国际战略海峡通道安全的机制体制。可以参考一些海洋大国的经验，结合我国国情，确立维护我国国际海峡航道安全通畅的战略和政策。美国在世界上选择了16个海峡作为控制大洋航道的咽喉点，英国运输部也确立了14条国家战略通道。我国也可以考虑选择构成中国海上交通要道的国际战略海峡，制定相关的战略规划。我国目前的海洋政策和海洋立法还缺乏明晰的战略意识和系统完整的政策规划，这是我们必须积极面对的重要课题。

国际战略海峡使用中突发事件在所难免，应如何应对突发事件，最好有相应的应对机制和法律规范引导。例如，就国际海峡发生的安保突发事件、船舶污染突发事件或者由于意外的原因国际海峡突然关闭时，我国政府和我国国籍船舶应如何应对，最好由法律规定相应的应急方案。如果法律规定明确，可减少政府部门和中国籍船舶应对危机的盲目无序。可以考虑制定规范海上运输活动各主体应急行为的法律，对国家的保障措施也应作出有针对性的规定。

（二）中国自身应严格遵守适用于国际海峡的国际法和沿岸国法律

我国要在国际海峡营造良好的通行环境，就要严格遵守相关国际法和沿岸国的法律，以赢得相关国家的尊重和在航行上的支持配合和帮助。《联合国海洋法公约》规定了适用于国际海峡的法律规范。如对适用过境通行制度的海峡，《联合国海洋法公约》第39条规定：船舶和飞机在过境通行时应毫不迟延地通过或飞越海峡；不对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力威胁；除因不可抗力或遇难而有必要外，不从事其连续不停和迅速过境的通常方式所附带发生的活动以外的任何活动。过境通行的船舶还应遵守关于海上安全的国际规章、程序和惯例，包括《国际海上避碰规则》、关于防止、减少和控制来自船舶的污染的国际规章、程序和惯例。

除了上述国际法规范外，还应遵守国际海峡沿岸国有关海峡管理的法律规范。根据《联合国海洋法公约》的规定，海峡沿岸国为了行使对于海峡的主权和管辖权，可以对以下各项制定关于过境通行的法律和规章：（1）与海道和分道通航制有关的航行安全和海上交通管理；（2）为防止、减少和控制污染，使有关在海峡内排放油类、油污废物和其他有毒物质的适用的国际规章有效；（3）对于渔船，防止捕鱼，包括渔具的装载；（4）违反海峡沿岸国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货币或人员。对于沿岸国制定的与上述事项相关的法律规章，我国的船舶和人员通行时应当遵守。

对于适用无害通过和自由通行制度的国际海峡，《联合国海洋法公约》和沿岸国的法律也规定了海峡使用国应遵守的义务；对于由国际条约规定通行方式的海峡，海峡使用国的义务由相关国际条约和沿岸国加以规定，我国也应严格遵守。

（三）我国应加强与国际海峡沿岸国的双边和多边合作

《联合国海洋法公约》第43条规定，海峡使用国和海峡沿岸国应对下列各项通过协议进行合作：（1）在海峡内建立并维持必要的助航和安全设备或帮助国际航行的其他改进办法；（2）防止、减少和控制来源船舶的污染。对于该项国际合作义务，我国应切实履行，以树立良好的大国形象，充分争取海峡沿岸国的信任，并以此为契机参与到海峡事务中来。

我国与国际海峡沿岸国的双边和多边合作，不限于公约规定的上述事项，还应积极与海峡沿岸国合作，参与到海峡管理事务中来。例如，就马六甲海峡与东南亚地区安全，我国已与马来西亚有关部门就如何开展相关海域的安全合作进行过磋商，签署了《中马海上合作谅解备忘录》。中国政府表示将履行海洋法公约为海峡使用国规定的义务，并动员一定资源，帮助对方进行能力建设。中国还应可以充分利用现有的多边合作平台，如东盟地区论坛、东盟10+1、10+3机制，参与海峡多边合作机制的建立，开展相关的合作项目［11］。考虑到在相当长时期内，马六甲海峡将是我国重要的海上交通要道，我国与海峡沿岸国的合作，对于马六甲海峡安全的维护和航路的通畅有积极的意义。

中国也应与海峡沿岸国合作，制衡一些大国争夺海上咽喉损害沿海国利益的活动。例如，就马六甲海峡的安全保障，我国应支持沿岸三国在打击海盗和反恐领域的现有合作机制，阻止域外大国的直接军事介入。马六甲海峡沿岸三国，除新加坡外，马来西亚和印尼都反对美国等外国军队进驻马六甲海峡巡逻。中国应当支持两国立场并加强与其合作。中国尽管与南海一些周边国家如越南和菲律宾存在主权争端，与其他国家则争端不大。东南亚国家对中国的强势崛起普遍存在戒心，中国要深入到国际海峡的合作事务上来，要从低敏感事项开始。

（四）通过与国际海峡使用国积极合作维护海峡通道的效率和安定

国际海峡的安全使用不仅事关海峡沿岸国的利益，而且也涉及国际海峡使用国的利益，海峡航行的安全和效率，是上述相关国家特别是海峡使用国的共同利益。中国加强与海峡使用国的国际合作，有共同的利益基础。例如，中日韩三国都是能源进口大国，能源运输线几乎完全重合（如都严重依赖马六甲航线），在海上能源运输通道方面高度一致，这是三国在此问题上进行合作的前提和基础［12］。当然国际海峡的共同使用国也会因为义务分担等发生冲突，但总的来说共同利益大于分歧。

中国应从地理不利国和国际海峡使用国的立场出发，积极主动参与新规则的制定，与同为重要国际海峡主要使用国的国家进行协调，促成对我国有利的国际海峡合作机制的形成。通过积极参与多边安全合作对话，利用海峡沿岸国希望海峡使用国家特别是大国相互制衡的心理，在海峡安全合作问题上获得更多的发言权［13］。可以逐渐发挥中国的主导作用，就国际海峡和海域通道安全举行论坛，在此基础上缔结国际通道维护和管理机制，确保国际社会共同航行利益的实现［14］。

［1］高兰.中国：积极维护海上通道安全［N］.文汇报，2012-12-03.

［2］［3］［4］郑中义，张俊祯，董文峰.我国海上战略通道数量［J］.中国航海，2012，（2）：56，56，57-58.

［5］［13］龚迎春.马六甲海峡使用国合作义务问题的形成背景及现状分析［J］.外交评论，2006，（1）：88，94.

［6］李金明.马六甲海峡与东南亚地区安全［J］.东南亚研究，2007，（6）：31.

［7］薛桂芳.《联合国海洋法公约》与国家实践［M］.北京：海洋出版社，2011.12.

［8］季国兴.中国的海洋安全和海域管辖［M］.上海：上海人民出版社，2009.95.

［9］古漠.马六甲海峡牵动地缘政治［J］.侨园，2005，（4）：15.

［10］［12］白中红.论海上能源通道安全的国际法基础［A］.2008年全国博士生学术论坛（国际法）论文集［C］.175.

［11］韦朝晖.马六甲海峡沿岸国家的外交选择与我国的对策［J］.学术论坛，2007，（5）：22.

［14］金永明.中国海洋强国战略方法论［N］.东方早报，2013-08-13.

The Use of International Channels—The problem s and solutions in China

Tong Weihua

（Law School，Hainan University，Haikou Hainan 570228）

The Channels which are used for international voyage that affect our country mainly lie in the field of Asia.As known to all，China does not take many geographic advantages in the circle of international voyage and play a limited role in the thoroughfare area of international sailing.What’s more，the sovereignty disputes of significant international channels have brought lots of potential risks as well as the safety and efficiency problems of voyage.In order to make our seaway channels become more unobstructed，necessary strategic planning should be made for the main international channels we use.At the same time，related legal mechanism needs to be regulated on account of the conceivable crisis.All in all，we must pay special attentions to cooperating with riparian countries and mainly using countries of these international channels，which will make China play a more influential part in the international channel affairs.

International channels；Seaway’s safeguards；International cooperation

D993.5

A

2095-3275（2015）03-0019-06

2015-03-09

本文系作者主持的教育部人文社科基金项目“国家管辖海域刑事管辖权研究”阶段性研究成果（项目编号：13YJA820045）。

童伟华（1971— ），男，湖南岳阳人，海南大学法学院副院长，教授，博士生导师，法学博士。