美国突发事件应急准备体系发展战略演变研究

河南理工大学学报(社会科学版)，第16卷，第3期，2015年9月

Journal of Henan Polytechnic University(Social Sciences)，Vol．16，No．3，Sep.2015

美国突发事件应急准备体系发展战略演变研究

吴晓涛1，申琛1，吴丽萍2

(1. 河南理工大学 安全与应急管理研究中心，河南 焦作 454000；2. 河南大学，河南 开封 475000)

E-mail：w_xiaotao@126.com

摘要：基于HSPD-8与PPD-8及2003—2012年间美国政府出台的相关法律、法规、标准等，从应急准备的概念、目标、对象及责任主体，应急准备体系建设及任务布局、工作规划纲要、年度报告制定、能力体系构建等几方面，剖析了美国应急准备体系发展战略的演变特征，发现美国突发事件应急准备体系发展战略演变特征，以期发现适用于推进我国突发事件应急准备工作创新的特征和规律。

关键词：应急管理；应急准备；HSPD-8；PPD-8

收稿日期：2015-02-15

基金项目：国家自然科学

作者简介：吴晓涛(1981—)，男，河南洛阳人，博士，副教授，主要从事应急管理教学与研究。

中图分类号：X43

Development Strategy Evolution of The US Emergency Preparedness System

WU Xiaotao1, SHEN Chen1, WU Liping2

(1.SafetyandEmergencyManagementResearchCenter,HenanPolytechnicUniversity,Jiaozuo454000,Henan,China; 2.HenanUniversity,Kaifeng475000,Henan,China)

Abstract：Based on homeland security policy directive(HSPD-8), presidential policy directive(PPD-8) and relevant laws, regulations, standards about emergency management issued during 2003—2012 in the USA, this paper studied the development strategy of The US Emergency Preparedness System in terms of its definition, goals, objects, subjects of liability, system construction, task placement, planning framework, capability system construction and so on, and found out three main features of its development strategy, which may provide some reference for advancing Chinese emergency preparedness.

Key words：emergency management; emergency preparedness; HSPD-8; PPD-8

一、序言

近年来，“突发事件应急准备”成为我国应急管理实践领域的核心工作，以及我国应急管理研究的核心领域。但我国应急准备研究工作刚刚起步，突发事件应急准备体系仍然不够成熟，需要借鉴国外先进经验实现跨越式发展。目前，美国的应急管理理论与实践走在世界前列，其深厚的理论基础和丰富的实践经验值得我国借鉴、吸收、融合与再创新。但是，国内对于美国突发事件应急准备领域的研究较为匮乏，且主要集中在美国突发事件应急准备目标及应急准备理念两方面[1-2]。因此，研究美国突发事件应急准备体系发展战略的演变,对于推进我国突发事件应急准备工作的创新具有重要的理论价值和现实意义。

自“9·11”事件以来，美国高度重视突发事件应急准备工作，出台了一系列应急准备相关法律、法规、标准等。随着美国应急准备工作的发展和相关理论探索的进一步深化，美国不断将新理论、新实践融合提炼，修正已颁布的法律、法规、标准等。美国应急准备体系是基于由总统颁布的应急管理相关指令而构建，其中HSPD-8与PPD-8在这一系列指令中占据着重要地位。这两份总统指令，明确了各部门或机构在国家应急准备工作中的职责，为构建美国应急准备体系指明了方向。

二、基于HSPD-8的美国突发事件应急准备体系发展战略

(一) HSPD-8的基本情况

2003年12月7日，美国总统公布了国土安全总统8号令《国家应急准备》(HomelandSecurityPolicyDirective/HSPD-8：NationalPreparedness)，指出了构建美国应急准备体系的目标是强化美国应急准备工作，提升联邦政府行政部门的内部管理，并通过提供美国全致灾因子应急准备目标，改进联邦对州和地方政府的援助机制。另外，还指出了哪些行动可以加强联邦以及州和地方实体的应急准备功能，从而更好地预防和响应国内恐怖袭击、重大灾难及其他突发事件[3]。

(二)基于HSPD-8的美国突发事件应急准备体系发展战略主要内容

基于HSPD-8的美国突发事件应急准备体系发展战略主要有以下内容。

(1)国家应急准备目标。在美国国家应急准备目标发展过程中，国土安全部部长为全致灾因子应急准备的第一责任人，负责协调各联邦部门和机构，构建联邦对州和地方政府的援助模式。在发展国家应急准备目标时，应建立一系列可衡量的应急准备重点、应急准备目标及支持该目标的应急准备评价指标，包括应急准备评估及战略选择标准、美国整体应急准备评估体系。2005年3月31日，国土安全部通过颁布《国家应急准备目标》(暂定)(InterimNationalPreparednessGoal)，完成该阶段国家应急准备目标。

(2)联邦应急准备援助。联邦应急准备援助是指“联邦提供给州和地方政府、私营部门，针对恐怖袭击、重大灾难及其他紧急情况的预防、准备、响应、恢复工作的援助，包括联邦部门和机构的资助、合作协议、贷款、贷款担保、培训以及技术援助”，旨在“为第一响应者构建处理重大事件(尤其应对恐怖主义事件)的能力提供支持”[3]。国土安全部部长协调各联邦部门与机构，共同建立一个访问单点，允许对联邦应急准备援助项目信息进行访问。联邦对州的应急准备援助分配应当考虑人口密度、关键基础设施及其他风险因素(尤其是恐怖主义组织的威胁)，每个州负责设计各州的联邦应急准备援助机制。

(3)装备。以遵循应急响应人员设备标准并顺应不断变化发展的情况为前提，国土安全部部长负责协调各联邦部门与机构，共同建立并施行一套程序精炼的流程，从而支持应急装备的相互操作能力等。国土安全部部长在与联邦部门和机构、州和地方政府的咨询磋商下，应当发展一系列用来识别和处理国家第一响应者的设备研究规划，规划的发展制定应当基于对当前和将来可能发生威胁的评估结果。

(4)培训与演练。国土安全部部长负责协调各部门建立并维持一个综合的、以达成国家应急准备目标为目的的培训项目，并建立国土安全应急准备演练相关的国家项目和多年计划体系，从而强化已有的培训标准及应急准备评估条款。此外，国防部应当发展和维持一个可以收集、分析、传播以下信息的系统：有关经验教训、最佳演练以及培训、演练、重大事件、研究、资源、实际发生的突发事件信息，并建立相应程序，进而提升应急准备能力。

三、基于PPD-8的美国突发事件应急准备体系发展战略

(一) PPD-8的基本情况

2011年3月30日，美国公布了总统政策8号令《国家应急准备》(PresidentialPolicyDirective/PPD-8:NationalPreparedness)，该指令取代了HSPD-8：NationalPreparedness[3]以及HSPD-8AnnexⅠ：NationalPlanning(注：其第44段仍然有效[4])。PPD-8指出，构建美国应急准备体系的最终目的在于“提升国家安全和国家恢复力”[5]。为达成这一目标，该指令规定了一系列针对各种危险与威胁的应急准备体系，这些危险与威胁包括恐怖袭击、网络攻击、全国性流行病和巨大的自然灾害。总统明确指出，国家应急准备工作已成为各级政府、私营部门、非营利组织和个体公民的共同责任，通过颁布该指令促成一个综合的、全国的、基于能力的应急准备方法。

(二)基于PPD-8的美国突发事件应急准备体系发展战略主要内容

基于PPD-8的美国突发事件应急准备体系发展战略主要有以下几个方面的内容。

(1)国家应急准备目标。国土安全部部长负责制定国家应急准备目标,并经由国土安全及反恐助理向总统提交。该目标需确定应急准备的必要核心能力，并形成一套综合的、层次清晰的、全国适用的应急准备方法，实现可用资源的最优化利用。国家应急准备目标应根据各地区不同的风险和脆弱性以及具体的、可衡量的目标，按优先次序降低风险。应急准备目标的设定应该反映当前美国的政策方向，适应各项法则与规定，定期修订以保持与美国政策方向和NIMS系统一致。2011年9月，国土安全部颁布《国家应急准备目标》[NationalPreparednessGoal(FirstEdition)]，完成该阶段国家的应急准备目标。

(2)国家应急准备体系。以指导建立并维持国家应急准备目标中列出的各项功能为目的，国土安全部部长负责协调发展国家应急准备体系，该体系应当是一套综合的指导计划和流程，指导实现应急准备目标，使美国可以跟踪核心能力的建立，并提升进度。总统要求国土安全部部长制定国家应急准备体系说明，经由国土安全及反恐助理向其提交。首份《国家应急准备体系》(NationalPreparednessSystem)已经于2011年11月由国土安全部颁布，该文件指出应急准备体系包括：识别和评估风险；评估能力需求；建立和维持能力；编制预案以实现能力；验证能力有效性以及检查和升级；审查和升级[5]。

(3)全民运动。为构建和维持美国国家应急准备功能，国防部长被要求掀起一场涉及各阶层的运动，激励公众、社区和私人部门为提升国家恢复力贡献一己之力。在《国家应急准备工作报告》(NationalPreparednessReport)中，国土安全部指出，全民运动将为“新旧社区、非营利部门和私人部门的应急准备项目、研究和发展活动以及应急准备援助提供一个集成化结构”[6]。

(4)国家应急准备工作报告。国家应急准备工作报告应当在国土安全部部长与其他行政部门与机构的协调，以及与州、地方、部落、区域、地方政府和私人部门、非营利组织、公众的咨询下进行，经过国土安全及反恐助理向其提交，每年上交一份且留有足够时间作预算准备。根据国土安全部已公布的NationalPreparednessReport(2012)[6]和NationalPreparednessReport(2013)[7]，国家应急准备工作报告的主要内容是：首先，将上一年美国应急准备能力建设取得的重要成就进行总结；然后，分别从通用核心能力以及预防核心能力、保护核心能力、灾害减除核心能力、应急响应核心能力、灾后恢复核心能力等几个方面对当年国家应急准备目标中提出的31项核心能力的构建、维持以及达成的程度进行概括与总结。

四、美国突发事件应急准备体系发展战略演变

HSPD-8与PPD-8及相关的法律、法规、标准等是美国应急准备体系发展战略构建的基础，在PPD-8取代HSPD-8成为2011年以来美国突发事件应急准备体系核心的指导性指令后，美国突发事件应急准备体系发展战略发生了巨大变化。

(1)扩充应急准备概念。基于HSPD-8构建的应急准备体系中所指的应急准备，是指联邦、州和地方各级政府为最大程度的预防、响应重大事件并从中恢复，所必备的预案、程序、政策、培训和设备，准备工作的重心在于强化预防和响应工作。HSPD-8 AnnexⅠ第45部分Conforming Amendments to HSPD-8明确指出应急准备应当扩展为预防、保护、响应以及恢复[4]。在基于PPD-8构建的体系中，美国将国家应急准备工作定义为采取预案编制、组织、装备、培训及演练等行动，建立和维持必要的能力，从而针对引发国家安全巨大风险的威胁，开展预防、保护、减除、响应和恢复工作，应急准备工作贯穿着应急管理工作的始终。

这一变化表明美国对于应急准备的认识已经提升到一个新的高度，应急准备工作的内容扩充到了应急管理的五大领域(预防、保护、减除、响应和恢复)，这是基于PPD-8构建的应急准备体系战略的最大亮点，为应急准备的目标以及能力体系的设计提供了基本框架。

(2)应急准备目标的演变。应急准备目标是美国开展应急管理工作的总目标，决定着应急准备工作实施的步骤、策略、模式与发展方向。基于HSPD-8构建的应急准备体系的目标在于强化美国的应急准备工作，INPG提出国家应急准备目标是联合联邦、州、地方、部落政府及其来自私人组织、非政府组织的合作伙伴和公众共同构建和维持基于风险目标定位的能力，对重大事件进行预防、保护、响应，并从中恢复，从而最大程度地减轻突发事件对生命、财产和经济的影响[8]。基于PPD-8构建体系的最终目标在于提升美国国家安全和国家恢复力，NPG将美国国家应急准备目标明确调整为：成为一个安全的、具有恢复力的，社区整体具备为预防、保护、减除、响应，以及从引起巨大风险的威胁和危险中恢复所需能力的国家。在该目标中，“安全”强调的是对美国国家和人民、核心利益及生活方式的保护，“具有恢复力”强调的是适应条件的转化，具有经受住破坏并从中快速恢复的能力[9]。

经过比较发现，美国应急准备体系的工作目标转移到提升美国的国家安全与恢复力，着重建设应急准备核心能力上来。新目标的提出具有很强的革命性、挑战性和前瞻性，它将成为美国未来10年国家应急准备工作的奋斗目标。

(3)应急对象的范围和类型得到扩展。在2002年之前，美国国内自然灾害及其他突发事件由FEMA(Federal Emergency Management Agency,即联邦应急管理署)进行管理；自“9·11”事件后，恐怖袭击事件被美国政府提上日程，列入应急对象范围。小布什颁布的HSPD-8根据《罗伯特·斯塔福德减灾和紧急援助法》等法规，将美国应急准备体系的应急对象限定为恐怖主义行为、重大自然灾害及其他突发事件。近年来，SARS、禽流感席卷全球，网络恐怖主义等网络攻击行为致使全球每年损失800~4000亿美元，引起美国高度重视。因而，基于PPD-8建立的美国应急准备体系将应急对象扩展为恐怖袭击、网络攻击、全国性流行病和巨大的自然灾害等突发事件，并将应急准备对象的矛头转向“引发国家安全巨大风险的威胁”。经过比较发现，恐怖袭击事件及其发生风险始终是美国应急准备的首要对象，应急对象范围和类型的扩展突出强化风险管理理念。

(4)变更责任主体范围。由图1、2可得，基于HSPD-8构建的美国应急准备体系的重点在于，提升联邦政府行政部门的内部管理协调性，联邦、州、地方政府和实体、第一响应者是应急准备工作的主要责任体，鼓励组织公民参与被规定为官方的一部分工作内容。美国政府在PPD-8中明确指出，国家应急准备工作是各级政府、私营部门、非营利组织和个体公民的共同责任，强调需要全社区共同而有效地参与。

(5)构建国家应急准备体系。为保证联邦应急准备援助、设备安排、培训与演练、公民参与、公共通讯、评估与评价等工作顺利进行，HSPD-8详细规定国土安全部部长应当协调多方制定什么样的标准、流程、方法，达到什么样的要求，并划分为六部分阐述。在PPD-8文件中美国明确提出构建应急准备体系，并由国土安全部部长负责，该体系用来指导并维护相关行动来实现美国突发事件应急准备目标，由一系列的指导、程序和过程组合而成，也融合了《后卡特里娜飓风应急管理改革法案》(Post-KatrinaEmergencyManagementReformAct)和其他的相关法令要求。

(6)国家应急准备框架的提出和制定。五大领域的框架以及国家规划框架的提出与制定是基于PPD-8构建的美国国家应急准备体系提出的新内容，包括预防、保护、减除、响应、恢复五个独立的框架，共同构成了国家应急准备体系中的重要部分之一——国家全面规划框架。这个框架为涉及到这五个领域的美国应急准备工作如何进行指明了方向。而制定应急准备框架的主旨就在于和整个社区进行合作，在贯彻执行过程中保证工作的可衡量性、灵活性和适应性[10]。其中，预防框架规定了整个社区成员在发现了有关即将发生的可对国土安全造成威胁的信息和情报时应当如何做，旨在实现国家应急准备目标，为即将发生的恐怖主义袭击做好最佳预防的国家；保护框架提供了保护国家安全不受恐怖主义行动以及人为灾难、自然灾害侵害的统一原则和战略，旨在保护美国免于遭受巨大风险，从而保证美国利益；减除框架提出建立一个公共平台和论坛，用来协调和讨论国家如何通过灾害减除来管理风险，描述了在整个社区范围内的灾害减除涉及角色，并且在现有制度和能力基础上，概述了国家如何扩大其义务和承诺以达到灾害减除的增强恢复力目的；应急响应框架为国家在面对所有类型的灾害和紧急事件的时候如何进行响应提供了指导，依据在NIMS中确定的、可衡量的、灵活的、适应性强的概念，在全国范围内分配职务和责任，同时描述了从地方性突发事件到大规模的恐怖主义袭击或巨大的自然灾害中，来管理突发事件的具体单位和最佳行动；灾后恢复框架描述了灾后恢复援助的理念和原则，确定了可衡量的、灵活的、适应性强的协调制度，以分配关键职务和责任，将在灾后恢复中担负关键角色的地方、部落、及联邦政府和私人部门、非政府社区组织联系起来[11-14]。

(7)精简任务布局。总统通过颁发总统指令，将工作内容分配给国土安全部部长、各个联邦及地方实体、私营部门、非营利部门、社区和公众等部门或组织。在应急准备体系中，国土安全部部长第一责任人的地位没有改变，负责国家应急准备的协调工作，其他部门和组织在国土安全部部长的指挥和协调下，共同完成体系中所规定的职责与工作，保证应急准备工作的贯彻。各项工作文件如国家应急准备目标、国家应急准备工作报告等，将由国土安全部部长分别经过国土安全委员会、总统的安全及反恐助理的审查之后交给总统。基于PPD-8构建的美国应急准备体系相较于基于HSPD-8所构建的体系，在很大程度上得到了精简和优化。

(8)年度报告制定。基于HSPD-8构建的应急准备体系中，国家应急准备年度状态报告内容包括州的能力、联邦民用物资的准备状态、相互援助的利用情况、联邦第一响应者应急准备援助项目评估。基于PPD-8构建的国家应急准备体系中，总统要求，国土安全部部长把国家应急准备报告当成独立于应急准备体系外的工作，要求国土安全部部长与官方及私人部门、非营利部门、公众一起磋商，共同拟定一份基于国家应急准备目标的国家应急准备报告，并且根据这份报告来对当年预算作出调整。根据国土安全部2012年与2013年发布的《国家应急准备报告》的内容，《国家应急准备报告》的核心内容是分析总结31项核心能力构建、维持、实现进程。

(9)能力体系的构建。美国的应急准备能力体系的构建是以PPD-8公布实施为节点，但主要基于两个方面的内容：任务领域的划分；核心能力指标的设计。首先，美国政府在PPD-8文件中重新界定了国家应急准备的5个任务领域：预防、保护、减除、响应和恢复。其次，美国NPG将“目标能力清单”(Target Capability List)中的目标能力转化成了“核心能力”。核心能力的提出更加强调恐怖主义，为民众和私营部门开展应急准备活动提供了标准化框架。

五、结论

首先，在应急准备体系核心概念和理论方面，美国突发事件应急准备体系发展战略呈现实践主导改革的特征。美国政府从工作实践及国内外公共安全现状出发，在2011年之后，将美国应急准备工作扩展到应急管理五大领域，即预防、保护、减除、响应、恢复。为应急准备目标及能力体系的设计提供了基本框架；贯彻风险管理理念，将网络袭击、公共卫生、“引发国家安全巨大风险的威胁”等之前并未引起重视的突发事件和情况引入应急准备对象范围之内；将国家应急准备目标转移到提升美国的国家安全与恢复力，以及着重建设应急准备核心能力上来，在核心能力发展的基础上制定年度报告。

其次，在体制设计方面，美国突发事件应急准备体系发展战略横向上呈现责任主体扩大化，纵向上精简参与部门和任务布局的特征。在美国突发事件应急准备体系发展战略中，国土安全部在美国突发事件应急管理体系中发挥着领导与协调的作用，各级政府及各个部门通过国土安全部的领导协调共同致力于突发事件的应急准备。但是，在基于PPD-8构建的美国应急准备体系发展战略中，美国应急准备工作从以联邦部门和机构为主体，转变为更加强调社区和公众在应急准备工作中的重要性，彰显了“全社区”概念。同时，2011年之后的应急准备体系发展战略在参与部门和任务布局设计方面更加精简，有利于提升应急准备工作效率。

最后，在应急准备工作方面，美国突发事件应急准备体系发展战略呈现工作整合化和创新的特征。2011年之前美国应急准备工作从把设备、资源、培训、演练、通讯、援助等几方面的准备当作独立的部分予以实施，PPD-8颁布后，政府将资源指导、设备指导以及国家培训与演练项目指导和针对商业、社区、家庭、个人的应急准备建议与指导融合在一起，形成一个完整的国家应急准备体系，在此基础上提出了构建五大任务框架和国家总体规划框架，在不同任务领域下设计核心能力指标，形成核心能力体系，从而实现应急准备目标。

参考文献：

[1]吴晓涛.美国突发事件应急准备目标演化特征研究[J].灾害学，2014，29(1)：157-161.

[2]吴晓涛.美国突发事件应急准备理念的新特点及启示[J].灾害学，2014，29(2)：123-127.

[3]GEORGE W BUSH. Homeland Security Presidential Directive/HSPD-8:National Preparedness[EB/OL]. (2003-12-17)[2013-01-08]. https://emilms.fema.gov/IS700aNEW/NIMS0102040t2.htm.

[4]GEORGE W BUSH. Homeland Security Presidential Directive 8, Annex I:National Planning[EB/OL].(2008-02)[2013-01-08]. http://www.dhs.gov/hspd-8-annex-1.

[5]BARACK OBAMA. Presidential Policy Directive/PPD-8, National Preparedness[EB/OL]. (2011-03-30)[2013-01-08]. http://www.dhs.gov/presidential-policy-directive-8-national-preparedness.

[6]U S. Federal Emergency Management Agency. National Preparedness Report(2012)[EB/OL].(2012-03-30)[2013-09-20]. http://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1833-25045-2705/national_preparedness_report_20120330_v2_1.pdf.

[7]U S. Federal Emergency Management Agency. National Preparedness Report[EB/OL].(2013-03-30)[2013-09-20]. http://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1916-25045-3721/npr2013_final.pdf.

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[9]U S. Federal Emergency Management Agency. National Preparedness Goal(first edition)[EB/OL].(2011-09)[2013-01-08]. http://www.fema.gov/pdf/prepared/npg.pdf.

[10]U S. Department of Homeland Security. Final Overview of the National Planning Framework[EB/OL].(2013-05-01)[2013-09-20]. http://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1914-25045-2057/final_overview_of_national_planning_frameworks_20130501.pdf.

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[14]U S. Department of Homeland Security. Final National Response Framework[EB/OL].(2013-05-01)[2013-09-20]. http://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1914-25045-1246/final_national_response_framework_20130501.pdf.

[责任编辑曹琪]