城市基本公共服务政策的统筹：基于杭州中心城区的探讨

◎ 姚如青

一、引言

作为大国，中国具有五级政府，每级政府承担相应的公共服务供给职能。处在中国财政分权背景之下，政府之间的公共服务职能划分日益呈现地方化特点，支出责任自上而下地逐级下沉[1]。其中，财力较为雄厚的地方政府，可以出台各自辖区之内的政策，或者扩大基本公共服务的范围，或者提高基本公共服务的标准。财力较为薄弱的地方政府，甚至为了保障已有的基本公共服务供给，已经出现公共支出大于收入能力，保障基本公共服务供给的财政资金来源不够明确、充足和规范。基本公共服务供给的水平仍然取决于地方政府的财力，中央或者上级的财政转移支付的作用有限，因为财力差距造成的投入差距仍是制约区域之间基本公共服务均等化的主要因素[2]。

基本公共服务均等化要求全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务。但是，中国各级政府之间的分权则是导致地方政府之间进行“民生导向”的政策竞争，不可避免地产生财政雄厚的地区和财政薄弱的地区之间基本公共服务水平的差距，造成基本公共服务均等化和中国各级政府分权化的冲突，造成基本公共服务无边界供给、趋中和竞赛供给的“异化”趋势[3]。当前，学界更多关注于中国城乡之间和省际的冲突，而对一个城市之内的这种冲突反而关注偏少。由于处在一个城市范围之内，这种区级政府之间“民生导向”的政策竞争导致的基本公共服务不均等，扩大了社会分配不公，导致社会阶层之间利益失衡，既不利于缓解社会矛盾，又不利于经济社会又好又快发展，因此，城市基本公共服务的政策统筹势在必行。

为此，笔者选取杭州中心城区作为研究对象，探讨杭州中心城区包括劳动保障、公共教育、人口计生、住房保障和公共文化方面基本公共服务的政策竞争。之所以选择中心城区，是因为杭州市本级财政管辖范围仅在中心城区。浙江推行“省管县”体制，萧山、余杭和富阳三区虽已撤市建区，但仍维持“省管县”体制，是与杭州市本级分灶吃饭的平行财政。六个中心城区（上城、下城、西湖、拱墅、江干和滨江）的财政则与市本级财政上下对应，因此基本公共服务政策更易统筹，更应实现基本公共服务均等化。

二、基本公共服务政策差异的梳理

市级政府和区级政府之间的分权，使得区级政府可以出台各自相应的基本公共服务政策。由于缺乏统筹，基本公共服务政策差异必然造成基本公共服务供给水平差异。通过现有六个城区基金公共服务政策的梳理，可以发现医疗卫生、体育方面基本公共服务政策没有明显差异；由于公共文化的界定较为模糊，比较公共文化基本公共服务政策较为困难；而在劳动保障、公共教育、人口计生和住房保障方面的基本公共服务政策差异较为明显。这四个方面政策差异也就成为较为集中地引发市民不平衡感的地方。

（一）劳动保障方面的政策比较

劳动保障方面政策差异主要是在再就业方面。江干区、滨江区对充分就业达标社区、村给予奖励。下城区、江干区对自谋职业、自主创业给予社保补贴。下城区给予本区户籍、持有市就业援助证人员，每人每年500元；江干区给持有区就业援助证人员给予一次性补贴5000元和每人每月150元的社保补贴。江干区市级公益性岗位综合补贴每人每月350元，区级公益性岗位补贴由区和街道（乡、镇）按1∶1比例共同承担；上城区区级公益性岗位按市最低工资进行补助。江干区进行职业介绍奖励，推荐成功给予每人一次性150元奖励；滨江区设立补贴，凡是介绍成功的持有本区援助证人员每人一次性120元，其他失业人员每人50元。江干区还对市级失业人员创业园、区级失业人员创业园进行补贴，园内创业房租、人力资源平台给予补贴。上城区对困难家庭失业人员、居家就业人员给予社保补贴。下城区实施就业助推社会保险费补贴，鼓励失业人员以个体劳动者名义缴纳社会保险费并从事灵活就业。滨江区对本区持有失业证的人员给予一次性就业援助补贴费，对用人单位招用持有本区失业证人员用工补贴。

（二）公共教育方面的政策比较

公共教育方面的基本公共服务政策差异是个别城区突破全市普惠性的基本公共服务标准。学前教育阶段，全市普惠性政策是针对“五类生”（城乡低保家庭儿童、福利机构监护的幼儿、革命烈士子女、五保供养幼儿以及残疾儿童），资助其所读幼儿园50%以上的保育费，其中残疾儿童全额资助。下城区、江干区和拱墅区的标准不变，其余城区补助标准有所提高。义务教育阶段，上城区、江干区、西湖区和滨江区则在全市标准进行提高：上城区给予持证（困难证以上）家庭小学生、初中生营养午餐补助；江干区“五类生”免午餐费；西湖区“五类生”免午餐费之外，对于公办学校学生免校服费；滨江区给困难家庭学生给予生活补助。普通高中阶段，江干区和西湖区是在全市标准之上有所提高：江干区“五类生”免午餐费；西湖区免学费、代收费政策扩面到一般困难家庭学生。中职教育阶段，江干区和滨江区则在全市标准之上有所提高：江干区“五类生”免午餐费；滨江区给困难家庭学生给予生活补助。

（三）人口计生方面的政策比较

六个中心城区人口计生基本公共服务方面的政策差异主要是在计划生育奖励扶助方面。一是计划生育家庭特别扶助标准差异。按照杭州现行政策规定，独生子女死亡和三级以上伤病残的特扶扶助金标准为每人每月400元。西湖区则提高标准，规定“49周岁至59周岁失独父（母），每人每月发放计划生育特别扶助金，发放标准为当年杭州市城镇居民最低生活保障金标准。60周岁及以上失独父（母），每人每月发放计划生育特别扶助金，发放标准为当年杭州市城镇职工最低工资标准。”二是计划生育公基金标准的差异。根据《杭州市计划生育公益金管理实施办法》，给予独生子女死亡等家庭一次性补助，标准为一次性补助5000元。六个中心城区均有不同的公益金政策，具体政策略有差异，政策受益对象在可享受市级文件规定的同时，叠加享受各地公益金文件规定内容。另外，拱墅区还规定，对辖区60周岁以上户籍独生子女家庭每年发放300元服务券，服务券由区、镇财政各支付50%。

（四）住房保障方面的政策比较

未来杭州公租房将是住房保障的主要方式，基本公共服务政策的主要差异也在公租房政策方面。下城区、拱墅区和滨江区出台区级公租房政策，上城区、西湖区和江干区尚未出台相关政策。比较已经出台政策的三个城区政策，可以发现政策差异较大。一是准入条件的差异。下城区分市区户籍和外来务工人员两种，拱墅区面向落户区内的用人单位，滨江区的准入门槛最高，主要针对区内创业人员。二是配租原则的差异。下城区没有配租原则，拱墅区要求按5人/套（顶层7人/套）配租；滨江区非成套房源面向重点骨干企业和重大招商项目，成套房源面向特殊人才和重大招商项目优秀人才。三是租赁管理的差异。下城区要求合同一年一签，个人最长入住时间不超过两年，同时明确取消入住者租住资格的情况。拱墅区则是委托公司进行运作。滨江区没有相应的租赁管理办法。四是租金的差异。拱墅区和滨江区按照参照市公共租赁住房租金标准，下城区则是没有参照。

（五）公共文化方面的政策比较

城区之间经费投入差异极大。如以2012年为例，滨江区投入近1亿元，西湖区投入经费不到1千万元。造成这种差异的原因在于基本公共文化的界定较为困难，政府的基本职责较为模糊。如果政府重视，公共文化的投入力度加大；重视不够，投入力度就会减小。如果仔细分析这些城区的政策文件，可以发现部分区出台的文件大部分从宏观的角度提出公共文化建设的主要目标和主要任务，但在微观层面上，缺乏刚性的政策支撑，特别在经费保障、经济政策、捐赠制度、人才队伍建设、管理体制等方面只是做了原则性的要求而缺乏具体的政策规定。除了拱墅区出台的《关于引导和鼓励社会力量兴办公共文化的实施办法》外，其他五个区都没有制定过比如吸引社会投资、赞助、捐赠的经济优惠政策和其他相关的扶持政策。基本公共文化政策缺乏实质内容，相应的配套实施细则没有进行及时细化和分解，造成政策执行之中的曲解或偏差，形成重硬件建设、轻运行管理的不良后果，部分街道综合文化站、社区文化活动中心由于缺乏日常运行经费，以致不能很好地发挥作用。

三、基本公共服务政策差异的原因

城区之间基本公共服务政策之所以存在差异，一是“基本公共服务”的概念界定不清。目前基本公共服务只是一个大概念，仅界定包含了那些领域，而各领域中的具体范围、内容和标准差异较大，一些领域范围、内容和标准不够清晰，导致缺乏统一的供给标准和科学的考核指标体系，职责不明。二是政府的责任不明。基本公共服务之中，政府供给责任不够明确，哪些是应由政府直接提供的服务，哪些是应由政府间接提供的服务，哪些是由政府引导、鼓励社会团体提供的服务，这三者之间责任不明，导致政府应保证的服务缺位，而在某些领域政府越位。三是城区政府的财力因素。各个城区财政实力有强有弱，各区根据自身的财政状况，决定基本公共服务的供给水平，由此制定具有差异的基本公共服务政策。四是市级政府的考核体制导向。市级政府的管理考评机制鼓励城区政策标新立异，考核的导向肯定差异化。为此，各个城区努力出台各具特色的基本公共服务政策，放大政策之间差异。五是政府职能部门的各自为政。基本公共服务涉及教育、社保、医疗、计生、文化、体育等等多个政府职能部门，由于缺少统筹协调机制，多从部门角度出发，制定的政策本身存在差异。六是城区之间的资源不均。包括优质的教育、医疗、住房在内的公共资源集中分布在核心城区，也在一定程度之上各个城区享有基本公共服务的差异。

基本公共服务政策存在差异既有深刻的历史原因，又有政府管理体制的原因。但是，归根到底还是公共服务型政府仍未健全，公共财政制度尚不完善，各级政府之间事权和财政的关系还不清晰，导致了基本公共服务供给主体不够明确，支撑基本公共服务供给的公共财政制度不够完善，基本公共服务内容和标准界定不够清晰，难以满足人民群众对于基本公共服务均等化的基本需求。

四、统筹基本公共服务政策的设想

（一）基本原则

1.顶层设计。发挥市级层面的政策制定和统筹协调作用，承担制度完善、政策制定、督促检查和指导服务工作，按照量力而行、保障基本的要求，合理确定基本公共服务的范围和标准。区级层面则是主要作为基本公共服务的实施主体和责任主体，没有经过市级层面的批准不得改变基本公共服务的范围和标准。对于群众反响大、容易引起社会矛盾的基本公共服务供给切实提高统筹层次和完善统筹办法。通过统筹，确保城区之间基本公共服务范围大致统一和标准大致相同。

2.底线必保。基本公共服务的供给着眼保护个人最为基本的生存权和发展权，发挥社会政策的托底作用。提供基本公共服务和实现基本公共服务均等化方面，政府起到主导作用，具有不可推卸的责任。统筹六个中心城区基本公共服务政策，务必要在“保基本、补短板、兜底线、促公正”上做足文章，增强基本公共服务政策的普惠性；适应人口流动性的背景，加强基本公共服务供给的覆盖力度，努力使常住于六个中心城区的每个人都有机会实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

3.品质渐升。基本公共服务之所以成为“基本”，主要在于这些公共服务涉及医疗、教育、住房、就业这些关乎百姓基本日常生活的领域范围，而非公共服务的品质低劣。基本公共服务的品质应当随着经济社会发展水平稳步提高，随着社会共识的改变发生相应的调整。统筹六个中心城区基本公共服务政策，就是引导六个中心城区基本公共服务供给的适度竞争，防止产生群体之间基本公共服务的新的不均等，使得基本公共服务的品质提升能与经济发展水平相适应，进而建立与政府财力相匹配的可持续的民生保障投入机制。

4.渠道多元。基本公共服务实现的环节中，政府是决策者和供给的最终责任者，但也需积极推动多元主体参与，建立健全政府作为最终供给者条件之下的基本公共服务生产的市场机制，建立健全政府向社会组织转移职能和购买基本公共服务的制度，积极引导社会和市场提升基本公共服务的生产水平，提升基本公共服务供给的可持续性。统筹六个中心城区基本公共服务政策，既要让六个城区探索基本公共多元供给的更好办法，又要及时发现和总结这种办法，进而进行全市范围的推广和运用。

（二）主要任务

1.统筹劳动保障方面的政策。针对劳动保障方面的政策差异主要集中于再就业特色政策的情况，分析每个城区特色政策的全市推广价值。按照各个城区现有财政承受能力，可以分为三类：全市推广价值的政策12项、难以进行全市推广的政策9项和无需进行全市推广的政策1项。对于具有全市推广价值的政策，积极引导各区根据实际情况抓紧出台政策。可以允许每个城区保留1项难以具备全市推广价值的政策，对于已经出台2项以上难以具备全市推广价值的政策的城区，限制出台新政策的权限。同时，已经出台2项以上这样政策的城区，需要进行择优选择，允许其可以保留2项特殊政策，其余政策进行限时退出。

2.统筹公共教育方面的政策。针对公共教育方面的政策差异来自个别城区突破全市普惠性的基本公共服务标准或范围的情况，一是适当提高全市普惠性的基本公共服务标准。例如，对于上城区、滨江区和西湖区“五类生”和家庭困难学生实行营养午餐补助或生活补助，政策目标相似，政策力度相仿，可以进行全市层面的政策统筹实施，或统一实行营养午餐补助，或统一实行免费午餐政策，或给予生活补助。二是评估城区特色的政策全市推广价值。例如，西湖区学前教育阶段保教费减免的扩面和高中教育阶段免学费、代收费的扩面两项政策现有财力条件之下推广难度较大，义务教育阶段的公办学校学生免校服费具有超越现有条件之下的基本公共服务范围的嫌疑。市级层面需要出台措施，允许城区保留二项特色措施，其余政策应当限时退出。

3.统筹人口计生方面的政策。一是提高计划生育家庭特别扶助金和计划生育公益金政策统筹的层次。市级层面可以适度提高特别扶助金和计划生育公益金的标准，区级计划生育公基金标准应由市级层面统一制订，使得特别扶助金和计划生育公金各个城区之间大体一致，避免享受标准不相统一对这些失独或独生子女残障家庭的再次打击。二是处理西湖区特别高的计划生育特别扶助金的情况。如果西湖区特别高的计划生育特别扶助金政策难以退出的话，可以采取“削峰填谷”的办法，让西湖区向市级层面的计划生育特别扶助金盘子缴纳资金，用于提高其他城区的特别补助金标准。三是拱墅区独生子女家庭养老服务券政策退出可与符合计生政策的退休人员提高退休金政策的实施结合起来。目前上海、贵州和江西均已实行对符合计生政策的退休人员增发月工资额5%退休金，杭州可以按照自身财政条件进行必要的借鉴。

4.统筹住房保障方面的政策。一是积极引导上城区、江干区和西湖区出台区级公租房政策，使得区级公租房建设和管理有章可循。二是市级层面需要统一公租房准入条件。公租房作为保障基本居住需求的方式，首先是让人们具有均等的机会进行享受，准入条件不一将会引发社会矛盾。二是市级层面根据建设类别设定配租原则，使得公租房真正发挥保障基本居住需求的政策作用。三是市级层面统筹制定租赁管理办法，严格制定和落实公租房的退出机制，最大限度提高公租房的周转利用效率。四是制定政策鼓励和规范社会力量参与公租房的建设。五是允许租金存在差异。租金的设定能让公租房项目基本保持盈亏平衡。

5.统筹公共文化方面的政策。一是提升基本公共文化政策的刚性支撑。改变六城区基本公共文化政策以行政监管和限制为主的局面，积极引导出台硬性指标和详细规划，强化基本公共文化指标对于基层政府的硬性约束。二是充实基本公共文化政策的内容。基本公共文化服务政策应当包含经费保障、经济政策、捐赠制度、人才队伍、管理体制在内的具体规定，制定相应的配套实施细则，防止执行过程之中的曲解或偏差。三是突出硬件建设和运行管理并重的政策导向。通过政策制定扭转“重硬件建设、轻运行管理”局面，加大包括设施管理运行、文化进社区进基层和公共文化队伍培养在内的运行管理环节的扶持政策，让基层文化机构充分发挥活力。

（三）保障机制

1.完善组织保障机制。基本公共服务政策统筹应是杭州构建基本公共服务体系行动计划的重要内容，研究建立年度或季度的六个中心城区基本公共服务政策统筹工作联席会议制度，推进六个中心城区公共服务政策出台的协商协调。城区制定新的特色政策，需要提交城区基本公共服务政策统筹工作联席会议讨论，制定特色政策提交会议的程序和获得会议通过的要求。赋予每个城区可在每个基本公共服务领域自由创设1到2项特色政策的权限，限制其过多创设特色政策。

2.健全财力保障机制。依据各区经济发展情况逐步完善市对区的转移支付和补助机制，增强市级财政统筹调控能力，对原体制确定的市区共享收入增量分成比例高于平均水平的区，适当集中共享收入增量分成部分，用于补助人均财力水平较低的区，实现各区间基本公共服务供给能力适度均衡。探索建立财力较好的城区与财力较差的城区之间的财力共享机制，允许财力较好的城区可以创设特色政策，特色政策由于扩大市级层面的基本公共服务范围或提高标准，这个城区需要承担更多的财政支出。按照财力共享规则，这个城区还需支付同样的新增财政支出给市级层面统筹基金，用于帮助财力较差的城区提高基本公共服务供给能力。探讨城区之间建立“费随人转”的制度，市区层面的公共服务经费拨付给人们实际享受基本公共服务的城区，提升基本公共服务的覆盖范围。

3.强化制度保障机制。基本公共服务的合理、有序、均衡的供给，必须建立于健全的服务体系和标准之上。需要用好市级层面统筹政策制定的职能，优化实市级层面的确定基本公共服务范围和标准的办法，理顺各项基本公共服务的范围和权责，在此基础上制定明确的服务目录、服务标准、服务种类、服务规范、评价指标、评估办法，进而通过包括地方法规、实施细则和专项规划在内的制度进行法制化、体系化。

4.创新服务供给机制。坚持基本公共服务政府主导的情况之下，探索基本公共服务生产的多样化方式，建立基本公共服务生产的市场机制，提高政府供给基本公共服务的效率和质量。着力营造有利各类投资主体公平有序竞争的社会环境，建立完善基本公共服务的社会参与机制，建立健全向社会组织转移职能和购买基本公共服务制度，完善政府向社会组织购买服务的实施办法，深入推进社会组织等级评估，提升社会组织服务社会、服务群众的能力和水平。

5.优化平台支撑机制。优化基本公共服务的社区平台，发挥社区供给基本公共服务的独特作用，让市民通过社区这个平台发声，参与公共事务管理和监督，发现基本公共服务政策存在的问题，不断缩小基本公共服务均等化的客观成效和公众满意度之间的差距。另外，还可优化基本公共服务的信息平台，借助杭州打造智慧产业的契机，通过云技术把原来分散在各个部门的服务项目集中到统一的平台之上，通过电脑、智能手机、电话等多种渠道和方式，让老百姓得到更为均等的快捷有效的服务。

6.用好评估监督机制。提升市级层面评估监督的能力，探索研究基本公共服务均等化的范畴和指标体系，量化评价各个城区基本公共服务均等化实施情况，建立基本公共服务均等化实现度评估机制，引导社会中介机构和公众对基本公共服务供给的绩效进行考评，并将基本公共服务绩效纳入政府考核问责体系，确保六个中心城区之内基本公共服务政策基本一致，确保区级政府履行基本公共服务的实施主体和责任主体。

五、结语

政府功能之一就是供给基本公共服务。中国五级政府体系的背景之下，供给基本公共服务就需五级政府之间协同配合，以此确保基本公共服务高效供给和均等化供给。统筹基本公共服务政策的实质就是调和基本公共服务均等化和各级政府分权化的冲突，达到基本公共服务均等化和各级政府分权化之间的适当平衡。通过统筹基本公共服务政策，既要鼓励下级政府探索发挥政府、市场和社会三者效能的生产方式和具体途径，利用下级政府更加接近公共服务需求者的优势，探索建立基本公共服务的需求表达机制和反馈机制，充分获知基本公共服务使用的满意程度，并且及时做出回应，又要使得财政条件相对较好的下级政府出台基本公共服务政策，需要全盘考虑政策的外部影响，避免对于其他财政条件相对较差的其他区域的政策冲击，加快形成基本公共服务体系有效运行的长效机制。

[1]江依妮.中国政府公共服务地方化及其后果[J].经济学家.2011,(7) :78－84

[2]郁建兴.中国的公共服务体系:发展历程、社会政策与体制机制[J].学术月刊.2011,(3):5－17

[3]张晓杰,王桂新.基本公共服务供给的有限性与有效性研究[J].上海行政学院学报.2014,(1):96－103