德国魏玛立宪会议辩论及其立法启示

李店标

(大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712)

【法坛论衡】

德国魏玛立宪会议辩论及其立法启示

李店标

(大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712)

摘要：在1919年德国魏玛的立宪会议上，激进派、保守派和温和派围绕宪法草案中的议题展开了激烈辩论。经过历时五个多月的辩论，立宪会议最终以达成多项妥协而宣告结束，但此次辩论对魏玛宪法、德国政党、德国议会和德国社会都产生了重要影响。在我国当前人大立法过程缺乏辩论制度的情况下，对德国魏玛立宪会议辩论进行考察能为我国立法中辩论制度的确立提供借鉴意义。

关键词：立宪会议；辩论；议会；立法；德国法律

1919年2月6日德国在魏玛召开的国民议会，除了处理政府日常事务外，国民议会的423名议员还肩负着三项任务：建立一个“合法”政府、缔结和约和为新共和国草拟一部宪法。当然，首要任务是起草一部宪法，尽管由于联邦各州的存在使得这部宪法的审议变得艰巨和复杂[1]。立宪会议选择在魏玛召开的主要原因有两个：一是由于持续的群众运动和示威游行导致柏林局势不稳，而魏玛是位于德国南方的一个小镇，此处的秩序在当时十分平稳；二是因为魏玛是大文豪歌德和席勒的故乡，在此召开议会具有建立和平而安定的德国的精神象征和意义[2]263。魏玛宪法草案于2月24日开始审议，7月31日获得通过。在魏玛立宪会议对宪法草案长达五个月的审议过程中，议员们在委员会和全院会议上主要是采用辩论的形式针对法案内容深入交换意见。

一、德国魏玛立宪会议辩论的主题

施米特认为，魏玛宪法包含着这样一些根本政治决断：一是选择民主制的决断，二是选择共和政体的决断，三是选择议会代议制的决断，四是选择国民法治国的决断[3]28。而这些决断所延伸出的相关议题是议员们在立宪会议上争论的焦点。据蒋劲松对魏玛宪法审议过程的考察，主要有十项主题引起了议员们的辩论：国号、国旗颜色、国家结构、帝国会议、帝国总统、帝国政府、大众制(直接民主制)、帝国参议会、帝国经济代表会议、基本权利与基本义务[4]。本文仅对辩论较为激烈的前五项主题进行介绍。

1.国号。社会民主党多数派和独立社会民主党主张使用“德意志共和国宪法”名称，反对“德意志帝国”国号，以强调新德国的共和性质。但这一主张在大会一读辩论中就遭到了中央党议员的反对。他们认为沿用“帝国”国号能保障民族的统一、力量和尊严，并能实现经济发展。人民党虽然并不坚决拒绝共和国，但也不希望使用这样一个国号。中央党也坚持称新德国为“帝国”，并认为“帝国”是对国家传统的寄托。通过魏玛宪法第一条(“德意志帝国是一个共和国”)可以看出，虽然在形式上新德国仍以“帝国”称呼，但实质上其已具有共和国的性质。因为关于这个问题，“议会中大多数人都深切希望把新政权视为旧德国传统的延续，而不愿看作与过去的彻底决裂”[5]。

2.国旗颜色。独立社会民主党主张国旗颜色为红色以象征社会主义理想，民族人民党和人民党主张保留俾斯麦帝国的黑白红三色，社会民主党多数派、中央党和部分民族党主张以1848年革命的黑红金三色表示国家的民主重建。最终，全体大会表决以190票赞同110票反对通过了以黑红金作为帝国国旗颜色的议案，并以妥协的方式接受了代表对外出口利益集团议员提出的以黑白红作为帝国商旗颜色的动议。

3.国家结构。在立宪会议中针对国家结构是单一制还是联邦制问题存在两种对立观点，“一方面是强硬的单一制德国趋势，另一方面是强劲的各邦分立趋势”[6]。社会民主党多数派主张在宪法中规定国家结构为单一制，以改变各邦分立的传统；大部分民族人民党则主张联邦制；中央党在承认联邦制的同时强调巩固帝国的统一；民主党主张广泛散权的单一制；人民党和少数民族党议员也主张联邦制。最终，单一制国家结构的主张被立宪会议否决。

4.帝国议会。议员们关于帝国议会的辩论可以分为三个层次：第一，是否接受议会制？第二，如何限制议会制？第三，对议会制的一些具体问题如何处理？除了独立社会民主党公开反对以外，其他的政党出于各种原因都赞同实行议会制，尽管真心主张议会制的只有社会民主党多数派和中央党。民族人民党虽然以投反对票的形式反对议会制，但其迫于时局压力而未参与辩论。此外，议员们还针对帝国议会的一些具体问题，如比例选举制、选民年龄、议会任期、议会结构、议会监督机关等问题进行了辩论。

5.帝国总统。独立社会民主党反对设立帝国总统，认为帝国总统要么是摆设，要么会带来专制。社会民主党多数派认为，宪法中必须有一个稳定的核心，就是设立帝国总统，但需要对帝国总统的功能进行设计，这一思想赢得了多数党派的赞同。最终立宪会议将帝国总统的功能明确为有效制衡帝国议会，但围绕这一功能议员们从总统的选举、任期和权力范围等方面又展开了辩论。事实上，在魏玛共和国初期，由于总统艾伯特与国会多数党派同属于民主共和阵营，魏玛宪法设计的总统与国会的二元对抗并没有在立宪会议上引起重视，代表们的目的在于确立一种势均力敌、难分难解的二元制。

二、德国魏玛立宪会议辩论的阵营

“政党分裂、相互敌对是魏玛共和国时期的重要特色。在帝国时代，多党政治较为温和，而魏玛共和国时代的多党政治则陷入混乱。由于各政党意识形态上的分歧，几乎不可能组成稳定的联盟，并达成适当的妥协，国会中难以形成一个有力的政党。”[7]1919年1月19日国民议会的选举结果显示，除了部分小党外，立宪会议中共有6大政党，而各政党不同的路线和主张使得立宪会议辩论划分为三个阵营。

1.激进派。激进派又称左翼政党，以社会民主党多数派和独立社会民主党为代表。社会民主党形成于第一次世界大战中，对魏玛共和国的缔造作出了巨大贡献，享有较高的声誉并占有重要的地位。社会民主党多数派是由工人、小商人、专门职业者所构成的联盟。独立社会民主党在魏玛共和国前期的势力较小，“并吸收了许多革命人士的支持，但它在选举中的选票甚至还达不到8%，它没有得到它所希望的50%的选票，不得不在它的右边，尤其在资产阶级选民为主的党派中寻觅盟友”[8]。激进派除了主张反对帝国主义和坚持国际主义外，还要求建立民主共和国，反对王室、军阀和极端民族主义。

2.保守派。保守派又称右翼政党，以人民党和民族人民党为主。人民党是帝国时代保守党的继承者，是由大容克、大资产阶级、军人、官僚和贵族所构成的联盟，在革命的冲击下，他们同情专制主义，激烈反对社会民主党的任何社会主义性质的主张。民族人民党是帝国时代自由党的延伸，是由工业家、经理人、新教徒和中产阶级所构成的联盟，他们暂时放弃了政治统治而竭力保存社会统治，但对民主政治的发展并不持积极态度。保守派在立宪会议辩论中既不接受和约，也反对成立共和国，更不赞成各邦保留军队。“保守派仍旧掌握着经济实权，拥有大工业、大庄园和全国大部分资本，他们的财富可以而且实际上用来资助败坏和反对共和国的政党和报纸，企图恢复战前的那种君主政体统治。”[9]

3.温和派。温和派是由一些民主的、天主教的和自由的资产阶级结成的同盟，他们的主要使命是维护德国的经济基础、社会结构和统治力量。由于其主张既想取悦于激进派，又不敢公开反对保守派，所以被称为“温和的中间政党”。中央党是温和派的典型代表，它虽是由天主教徒组成的政党，但其代表的阶级和经济利益自是不限于任何一种，中等阶级、小地主劳工、教士及教员在该党中比较有优势，大地主、大资产阶级相对处于劣势[10]。在立宪会议中，温和派是拥护魏玛宪法的，他们主张民治和建立国会政体；支持保障公民的基本权利和维护宗教自由；虽然要求增加联邦的权力，但并不主张放弃联邦制。

三、德国魏玛立宪会议辩论的过程

1919年德国立宪会议辩论是以社会民主党人普洛斯提交的宪法草案作为基础的。该草案在确保帝国统一完整的最高原则下兼具了美国的总统制、英国的议会内阁制和少部分苏维埃工人议会的精神。魏玛立宪会议对宪法草案的审议经过了大会一读→委员会审议→大会二读→大会三读→最终表决五个阶段，在前四个阶段议员们都针对法案议题进行了辩论。

1919年2月24日，全院大会开始审议宪法草案，在普洛斯向大会作了说明后，议员们对法案内容进行了辩论，一读辩论一直持续到3月4日。

7月2日至22日，全院大会对法案进行二读辩论。二读辩论共涉及九项议题：社会民主党关于德意志国号的动议、独立社会民主党关于取消帝国总统职位的动议、帝国内阁部长职权的动议、德国议会任期的动议、删除帝国总统紧急状态权的动议、社会民主党废除死刑的动议、各州疆界划分的动议、基本权利与法治国的动议、魏玛学校的动议等。最终二读辩论表决否决了国号动议、取消帝国总统职位动议、删除总统仅仅状态权动议和废除死刑动议，赋予了部长独立领导部门工作职权，将帝国议会任期确定为五年，其他内容则达成了妥协。

7月29日至31日，全院大会对法案进行三读辩论。三读辩论共涉及10项议题：第一，独立社会民主党关于采用红色为国旗颜色的动议，民主党多数议员和中央党少数议员赞同保留黑白红三色，社会民主党多数派和中央党多数派主张黑红金为国旗颜色，最终，黑红金方案以211票赞同89票反对获得通过。第二，关于取消王室成员不得担任帝国总统的动议，由人民党议员提出，并最终以198票赞同141票反对获得通过，尽管多数派认为这一禁令透露出共和派缺乏自信。第三，关于帝国议会的任期，由5年改为4年。第四，辩论选民公决帝国议会的立法必须满足的条件，即有投票权者的多数参加选民公决投票，尽管该提案获得通过但增加了选民公决的难度。第五，关于各州疆界的划分，在有关各州政府不同意建立新州的情况下，建议通过修正宪法的形式予以建立。第六，就魏玛学校问题，社会民主党、中央党和民主党经辩论后达成妥协。第七，关于帝国总统决定采取紧急措施不需要经帝国议会同意的动议。这一动议获得通过，但规定帝国总统负有通知帝国议会的义务。第八，德国总统任期改为七年的动议经辩论后获得通过。第九，帝国内阁按少数服从多数的原则进行决策的动议经辩论后获得通过。第十，帝国议会实行比例选举制的动议经辩论后获得通过。

四、德国魏玛立宪会议辩论的影响

魏玛宪法是一部社会改良主义宪法，立宪会议辩论使该宪法广泛吸收了各国家已有的宪政经验，如联邦制参考了瑞士和美国宪法、直接民主制参考了瑞士宪法、总统制参考了美国宪法、一元内阁制参考了英国宪法。这也使得魏玛宪法在制度设计上成为当时最具民主特色的一部宪法，在实施操作上对当时德国的政治、经济和文化发展都起到了推动作用。但魏玛宪法也存在结构上的缺陷，如没有将政党制度写入宪法而任由其发展、对全民公决缺乏制约、规定与国民议会平行的直选总统等，使得本来可以作为议会民主制支柱的这些机制后来转变成了该制度的破坏者。这也是立宪会议辩论中所没有考虑到的问题。

由于魏玛立宪会议中缺少一个占主导地位的政党，而且由于各派力量之间平衡的不稳定，所以这部宪法的通过只能是各种力量公开妥协的结果。“新宪法的精神来自于三个主要政党的信仰，他们共同分享的基本价值是建立一个议会制的、民主的共和国。但在许多细节问题上，制宪会议中的自由派、社会主义派和保守主义派之间达成了若干必要的妥协。因而，这部宪法尽管反映了社会民主党的主要主张，也有些微的马克思主义原则的影子，但总的来说仍是一部资产阶级的宪法，维护的仍是资产阶级的利益。”[11]事实上，“魏玛宪法并未受到所有政党的热烈欢迎：对社会民主党而言，这是一个失败，因为他们的最低纲领都没有实现；对独立党而言，则是对其政党原则的最大背叛；民族党不喜欢它，因为它既不是君主制，也不是共和制；人民党认为它太激进；对中央党而言，它包含了政教分离的潜在危险；民主党认为它存在过多的集体主义元素，尽管其与自己的立场最为靠近”[2]268。

立宪会议辩论对魏玛议会也产生了重要影响。第一，立宪会议辩论有力地促进了议会审议法案程序朝着更为民主的方向发展，各党派在法案审议过程中都自由而充分地表达了他们所持有的态度，这与立宪会议辩论严格遵循代议制原则和程序进行是密不可分的。第二，辩论过程有效处理了议会与政府之间的关系，“在魏玛国民议会的协商过程中，议员们故意不对议会制作出更精确的表述，一方面是为了确保政府与议会之间的‘稳定关系’，另一方面这种关系必须有‘灵活的余地’”[3]263。第三，立宪会议辩论使得议会的议事规则得以延续。魏玛宪法草案从一读到表决的各个环节都适用了第二帝国时代帝国议会的议事规则，其核心的辩论规则也得以延续，使议会对法案的审议更加全面、正式和审慎。但由于缺乏稳定的政治和社会条件，立宪会议辩论使议会的立法程序变得更为复杂，也造成了议会政治上的不稳定性和不连贯性，减少了人们对议会的普遍尊重和信任。

立宪会议辩论对魏玛共和国所产生的影响也是不可忽视的。第一，立宪会议辩论启发了民众的民主愿望。尽管受政治、经济和文化的影响，当时的民主基础较为薄弱，但这次辩论却启发了社会大众的民主意识，增强了民众对代议制民主的理解。第二，立宪会议辩论体现了对法治国理念的追求，尽管这种理念是形式上的和干预主义的，但立法权、司法权和行政权应受到限制的法治原则已深入民心。第三，立宪会议辩论启蒙了人们的权利意识。魏玛宪法专设基本权利条款，既保留了消极权利，又增加了积极权利(如社会权)，使权利意识和观念更全面地渗入社会之中。

五、德国魏玛立宪会议辩论对我国立法的启示

魏玛立宪会议辩论是德国立法辩论制度成功运用的一次伟大实践，它不仅对德国产生了广泛和深远的影响，而且也从实际效果上验证了立法辩论所具有的多元价值维度。在辩论已成为当代西方议会法案审议基本方式的背景下，有必要对我国当前立法审议机制进行重新审视，这不仅关涉我国立法机制和程序的完善，而且对于我国政治制度建设大有裨益。但遗憾的是，不仅立法辩论制度在我国当前法律文本中几乎处于缺失状态，而且当代立法实践中对辩论的认识和定位也存在偏差。可以说，对德国魏玛立宪会议辩论的考察，不仅使我们看到了立法辩论制度中国化的必要性，也使我们意识到了立法辩论制度中国化的紧迫性。

我国《立法法》、《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常务委员会议事规则》中都不存在“辩论”一词的表述。1999年10月18日的《立法法》(草案稿)曾经规定，在联组会议或全体会议上，对法律草案中的主要问题可以进行“讨论和辩论”，但在生效的《立法法》中却隐去了“辩论”一词。1987年六届全国人大常委会第22次会议审议《全国人民代表大会常务委员会议事规则(草案)》过程中，胡绩伟、杨克冰等委员曾建议常委会议事应建立辩论制度，但上述建议后来并没有写入该议事规则[12]。我国部分地方人大及其常委会议事规则、地方立法程序规则和地方立法听证规则中尽管有对“辩论”的原则性表述，但缺乏具体规则的设计。

自2008年以来，我国许多媒体报道中都能看到关于“立法辩论”的表述、宣传和评论，其所描述的对象主要是地方人大或政府在立法过程中所引入的辩论机制。如2008年9月9日《深圳经济特区无线电管理条例(草案)》立法听证会中的辩论，2009年7月3日《江苏省城乡规划条例(草案)》和2012年9月13日《江苏省行政事业性收费管理办法(草案)》的立法辩论会。但从中西方比较的视角来看，我国上述举措在辩论的主体、程序、时机和场合等方面均与严格意义上的立法辩论制度相差甚远，只能称之为“关于立法的辩论”或者个别媒体所言的“准立法辩论”。尽管我国各种媒体对立法过程中辩论机制的引入都予以高度评价，但很明显我国部分立法机关对立法辩论存在着认识和定位上的偏差。理论界普遍认为，立法辩论制度的中国化对于完善人大立法程序和提高立法质量意义重大，而且有助于改变当前人大立法中行政化色彩较浓、代表作用发挥不够、程序规范化不足的弊端。长期从事人大制度研究的蔡定剑教授认为，我国当前人大审议法案的三审制已经具备了建立立法辩论制度的条件，只要解放思想，在立法中设置辩论程序并不复杂[13]。

当然，立法辩论制度的中国化并不是一蹴而就的，因为制度的选择、引入、整合都需要知识、经验和技术的积累。但我国当前对国外立法辩论制度理论与实践的研究仍未受到应有的重视，而理论研究的匮乏无疑会带来实践探索的迟滞，这也是笔者写作本文的目的所在。

在我国人大立法中引入立法辩论制度乃大势所趋，这不仅是完善我国人民代表大会制度的重要途径，也是推进我国科学立法、民主立法进程的关键举措。为此，笔者认为立法辩论制度的中国化需要解决以下问题：(1)在《立法法》中进行原则性规定，并在人大及其常委会议事规则中进行具体化设计；(2)坚持党的领导和人民利益的统一，立足国情和体现特色，重视制度的规范化和程序化建设；(3)采取地方人大先行先试的模式，在我国人大立法中逐步确立；(4)全国人大常委会应采用辩论的形式审议法案，全国人大的立法辩论应在分组会议和联组会议上举行；(5)树立现代立法观念，解决会期、代表人数和代表专职等问题以强化人大代表在法案审议中的作用。

参考文献：

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[3]施米特.宪法学说[M].刘锋，译.上海:上海人民出版社,2005.

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[13]蔡定剑.历史与变革—新中国法制建设的历程[M].北京:中国政法大学出版社,1999:385.

The Debate at German Constitutional Assembly and Its Enlightenments for Legislation

LI Dian-biao

(SchoolofLawDaqingNormalUniversity,HeilongjiangDaqing163712)

Abstract:At the Constitutional Assembly held in Weimar in 1919, representatives of the radicals, conservatives and moderates made fierce debates on the issues of draft constitution. After the debate that lasted five months, the Constitutional Assembly came to an end with a number of compromises, but it still made positive impacts on Weimar Constitution, Germany parties, the parliament and Germany society. A research on the debate at German Constitutional Assembly should give useful enlightenments for introducing the institution of legislative debate to China.

Key words：constitutional assembly; debate; parliament; legislation；German law

作者简介：李店标(1983— )，男，安徽濉溪人，讲师，博士，主要从事立法学研究。

基金项目：黑龙江省社会科学规划项目(13E002)

收稿日期：2015-04-15

中图分类号：D901

文献标志码：A

文章编号：1672-3910(2015)05-0092-05

DOI:10.15926/j.cnki.hkdsk.2015.05.017